我国建筑业专业技术人员职业资格制度创新研究

■张中豪

（同济大学经济与管理学院）

引 言

改革开放以来，我国积极探索社会主义市场经济的发展道路，并学习国际先进经验，在国民经济各领域探索建立职业资格制度[1]，经过近三十年的发展，职业资格制度已经成为我国重要的准入制度，对提升从业人员素质、优化人力资源配置起到了重要作用。

建筑业是国民经济的支柱性产业，近十年来建筑业增加值占国内生产总值比例均保持在6.85%以上。在建筑业，对关键岗位进行技能认定与水平评价、建立职业资格制度，对保障人民群众生命财产安全、稳固国民经济具有重要意义。

在行业转型发展的重要机遇期，探索实现职业资格制度的创新成为行业的重要议题。本文拟分析当前建筑业专业技术人员职业资格制度的现状及问题，并借鉴发达国家建筑业专业技术人员职业资格制度的先进经验，从而为我国建筑业专业技术人员职业资格制度创新提出相应对策与建议。

1 我国建筑业专业技术人员职业资格制度现状

根据我国人力资源和社会保障部最新发布的《国家职业资格目录（2021年版）》，我国现有59项专业技术人员职业资格，其中，由住房和城乡建设部负责实施管理的专业技术人员职业资格包括注册建筑师、监理工程师、房地产估价师、造价工程师、建造师、勘察设计注册工程师、房地产经纪人员七类。

我国建筑业专业技术人员职业资格体系参照国际上的成熟做法，形成了一套较为完整的运行机制，该套运行机制由考试、注册、执业、继续教育等要素共同构成。

考试是取得职业资格的主要途径，满足相应学历与工作经历的从业人员可以报名参加全国统一组织的职业资格考试，所有科目考核通过后方可进行注册。

注册、执业是职业资格运行机制的核心内容。对于准入类职业资格，从业人员通过考试后可向注册机关申请注册，注册机关对从业人员的注册申请进行批准，为符合注册条件的从业人员颁发执业资格证书。取得职业资格证书的人员可以在执业范围内以注册师名义进行执业，享有相应的权利并承担相应的义务。

继续教育制度是职业资格的关键部分，职业资格人员必须定期接受继续教育并达到相应的考核标准，才能延续注册执业资格证书。

2 我国建筑业专业技术人员职业资格制度问题分析

2.1 规制体系

目前我国建筑业职业资格的规制体系以《注册建造师管理规定》等一系列部门规章为主，相较于其他职业资格设置的《律师法》《执业医师法》《注册会计师法》等法律而言，部门规章的效力较低、对专业技术人员的约束力较弱[2]。由于政府主管部门的执行力度和处罚力度欠缺，注册人员将资格证书挂靠的现象屡禁不止，处罚追责困难。

2.2 管理体制

从管理主体来看，政府部门对于职业资格的管理发挥主导作用，并承担大量琐碎的职业资格注册审批、执业监管任务，一定程度上造成政府资源的浪费[3]。从管理层级来看，国务院、省级、县级建设主管部门分别承担部分职业资格注册审批和执业监管任务，管理层次较为混乱；而交通、水利等其他相关部门承担了部分专业职业资格的管理任务，部门间权责划分不清晰的问题难以解决。

近年来，随着行业“放管服”改革，政府发布一系列举措将职能转移至行业协会等社会组织，同时鼓励行业组织在水平评价类职业资格中发挥主导作用。但由于长期受计划经济体制的影响，行业协会、商会等行业组织未能完全从政府管制模式中脱离，难以真正实现行业自律管理[4]。而行业组织由于缺乏经验、人员配备薄弱，短时间难以发挥维护行业利益、促进行业发展的职能。

2.3 考试制度

从考试体系来看，职业资格的级别设置不合理，不同级别的职业资格相互独立，满足一定学历和工作年限的人员无需报考低级别职业资格即可直接报考高级别职业资格。从考试内容上看，部分职业资格考试题目偏重对理论知识的考察，与工程实际不完全匹配，并与学历教育内容相脱节。

2.4 继续教育

参加一定课时的继续教育并通过考核是进行职业资格延续注册的必要条件。从继续教育的内容来看，目前多数职业资格主管部门对于继续教育的投入有限，课程内容较为单一，难以满足各类专业技术人员的个性化需要[5]。从继续教育的标准来看，缺乏严格的考核标准难以保证继续教育的质量。

2.5 信用体系

由于各级各类建设工程企业资质标准均明确包含对于专业技术人员职业资格数量的要求，建筑业职业资格挂靠成为了企业维持资质、从业人员谋取非法利益的重要手段[6]。目前，由于缺乏健全的行业信用体系和有效的监管措施，行业秩序面临挑战。

2.6 权利与责任

从权力划分、责任划分的角度来看，由于建筑业利益主体众多、专业分工复杂，在实际工程项目中难以清晰界定各方的权利与责任。随着工程质量责任制的落实，相关专业技术人员对部分工程责任承担终身责任，缺乏相应的保障措施，导致责任与权利不匹配逐渐成为职业资格制度的重要问题。

3 国际建筑业专业技术人员职业资格制度发展模式

3.1 各国建筑业专业技术人员职业资格制度比较

3.1.1 英国、德国以水平评价类职业资格为主

英国建筑业各类职业资格由政府下属的教学大纲与学历管理委员会设置，并由相应的行业协会制定标准、组织考核与认证、进行注册和会员管理。尽管这些职业资格均由政府设立，但这些职业资格并不具有强制性，未取得职业资格的人员仍可从事相关工作。在英国，职业资格的意义主要在于为从业人员提供学历和实践经验的证明，从而为业主招聘提供参考。英国十分重视人员职业能力培养，通过建立国家职业资格标准体系，为不同学历的人提供了合适的职业发展路径。

德国对职业资格的管理侧重于发挥行业协会的职能，作为从业人员、企业与州政府、联邦政府间的纽带，行业协会为政府制定法律法规和政策发挥了重要的辅助作用，政府与行业协会分工明确，高效互动。针对职业资格考试标准，德国强调实践经验与理论并重。

3.1.2 日本以准入类职业资格为主

与中国建筑业职业资格的管理体制类似，日本对建筑业大多数职业资格采取准入制管理，并由各级政府进行直接管理，政府通过制定法律法规、政策制度及考试大纲建立职业资格的运行制度，并实施人员注册管理。日本建设业团体联合会、日本建筑学会等行业协会作为职业资格制度的重要参与者，协助政府制定政策，并受政府委托对个人的执业行为实施监管，发挥了重要的行业自律作用。在各类职业资格的考核中，日本建筑业十分注重对于个人信用的评价。

3.1.3 美国、新加坡对准入类职业资格与水平评价类职业资格并重

美国、新加坡通过立法对建筑师、专业工程师等与公民生命财产安全密切相关的职业资格实施准入制管理，并由政府及政府的授权机构实施管理；而对建造师等其他职业资格实施水平评价制，并由相应的行业协会进行管理，发挥行业协会在培养会员、形成行业自律机制方面的积极作用。

值得一提的是，对于建筑师和专业工程师，美国联邦政府颁布《注册建筑师法》和《专业工程师法》，对建筑师和专业工程师进行总体规定，而各州制定《州注册委员会规则与条例》等规章制度为职业资格考核、认证流程提供规范，且各州的做法相互独立。美国成立了联邦性质的注册建筑师委员会，统筹各州建筑师认证、注册、管理活动，并为建筑师跨州注册与执业提供便利。

3.2 国际经验借鉴

总体看来，各国在建筑业对于准入类职业资格与水平评价类职业资格的划分各不相同，其划分依据主要基于本国国情。而强化行业协会在职业资格管理中的职能、注重人员实践经验与能力考核、建立健全信用体系等经验值得我国借鉴。

4 推动我国建筑业专业技术人员职业资格制度创新的措施与建议

4.1 加强政府与行业组织合作

建议进一步深化“放管服”改革，将各类职业资格的认证审批等职能由政府转移至相关行业协会。建议加强政府对行业协会等行业组织的政策扶持力度，鼓励相关行业组织在探索职业资格人才培养方式、加强行业自律管理等方面发挥主导作用。

4.2 完善职业资格考试制度

建议职业资格考试进一步突出对执业素质与基本技能的要求，考试题目优化基础理论、技术应用与前沿理论题目的比例，选拔应用型、技能型人才。建议加强建议以行业市场需求为导向，将新技术、新理论及时纳入各类职业资格的考核范畴。

4.3 实行个性化继续教育方案，并注重过程考核

建议按照职业资格人员工作经验、岗位性质、自身素质等标准实行差异化继续教育，为职业资格人员制定与自身情况相适应的继续教育培养方案。建议建立面向职业资格人员继续教育过程中的常态化考核评估机制，将考核评估结果作为职业资格人员延续注册的直接依据。

4.4 规范水平评价类职业资格

建议政府积极引导企业、行业协会等行业组织在水平评价类职业资格的设置、组织、认证中发挥主导作用。建议面向集成化建造模式，以推广工程总承包、全过程工程咨询、建筑师负责制等新型组织模式为契机，培养一批专业知识过硬、具备全过程工程管理能力的专业技术人员。

4.5 健全行业信用体系

建议建立健全覆盖各类职业资格人员的信用评价体系，进一步完善行业信用信息分级标准，基于行业信用信息平台将个人信息、项目信息、企业信息互相连通，并及时更新。建议健全职业资格人员失信惩戒机制，严格把控失信惩戒措施落实到位，并向社会公开。建议健全信用修复机制，引导失信人员通过参加公益活动等形式恢复个人信用。

4.6 推广职业责任保险制度

建议推广行业组织主导的职业责任保险制度，完善执业责任鉴定、保险代理、信息咨询、法律顾问体系等服务[7]，推动职业责任保险市场发展成熟。

5 结 语

建筑业专业技术人员职业资格制度是建筑业重要的市场准入制度。针对职业资格制度在规制体系、管理体制、考试制度、继续教育、权力责任、信用体系等方面存在的问题，进一步探究英国、德国、日本、美国、新加坡等发达国家的发展模式。对此本文从加强政府与行业组织合作、完善职业资格考试制度、实行个性化继续教育、注重继续教育过程考核、规范水平评价类职业资格、健全行业信用体系、推广职业责任保险制度等方面对职业资格制度提出对策与建议，从而为行业持续健康发展提供重要的人才制度保障。