关于预算绩效管理在财政管理中的应用与思考

■厉 蕾

（山东省日照市东港区财政局）

全面实施预算绩效管理是党中央、国务院从全局高度作出的重大部署，要求从中央到地方用3-5年的时间，基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。推动预算绩效管理改革向纵深发展，不仅是财政部门的重要职责，也是各级人大、纪检监察、组织、审计等国家机关所赋予的重要监督。不仅需要一般办事人员精通绩效管理业务，同时需要领导干部也熟知了解绩效理念；不仅需要广大财政财务人员，同时也需要部门、项目单位的业务人员熟悉绩效管理相关业务；绩效管理的不仅涉及资金问题，同时也涉及项目的入库与实施，最终落脚到各级各部门各单位干事创业的绩效上。

1 预算绩效管理概述

1.1 预算绩效管理的内涵

预算绩效管理是将绩效管理的理念嵌入到全方位、全过程、全覆盖的财政管理当中，把绩效的思想及管理手段完全植入到预算管理之中，并将绩效前置，构建事前进行绩效评估并编制绩效目标、事中进行绩效监控、事后搞绩效评价，实现预算和绩效的一体化运行，实现资源配置与绩效的提升紧密结合的预算管理系统，实现向绩效管理要财力，也就是“花最少的钱办最重要的事”。

1.2 预算绩效管理的主要内容

一方面，从项目的全生命周期来看，预算绩效管理的内容包含预算申请之前进行绩效评估以及申报绩效目标、预算执行过程中进行绩效跟踪监控以及项目完成后进行绩效评价、并将绩效结果应用于预算管理及人事管理等5个环节，同时与预算管理的各个环节深度融合，事前论证列入年度预算编制、中期评估进行预算执行过程的跟踪监控问效，对发现的问题及时督促整改，以及到期评价即年度终了或项目结束的评价，并将评价结果应用到下一年度的预算安排。

另一方面，从预算绩效管理实施的对象来看，目前预算绩效管理横向已经从一般公共预算拓展到所有财政资金的全口径预算，并向PPP项目、政府债务项目等方面延伸，纵向涵盖部门预算、项目预算等全方位预算绩效管理格局。

1.3 财政管理中运用预算绩效管理的重要意义

1.3.1 有利于缓解收支矛盾，提高财政资金使用效益

当前受经济下行，以及国家减税降费政策落实、疫情防控等因素影响，各级财政收入面临较大增收压力；而财政支出必保项目增长因素增多，财政收支压力越来越突出。为把有限财政资金用到刀刃上，从根本上解决财力缺口与资金闲置浪费并存的突出矛盾，对绩效目标完成情况实施跟踪监控，便于及时检测绩效目标的实现程度及偏离程度，同时便于掌握预算执行情况，便于及早发现问题及时整改，落实支出责任。由于在实际工作中仍然存在绩效意识不强，基础工作薄弱，推进绩效管理工作的广度和深度不足等问题导致的资金闲置浪费，项目盲目上马等问题。这种情况下，通过全面实施预算绩效管理，是财政部门盘活沉淀资金，增强资金调控能力，有效解决财政资金收支不平衡问题，增强对重大政策、重点支出的财政保障能力的有效手段。

1.3.2 有利于提升政府公共服务水平

对重大的政府公共服务项目实施事前绩效评估，通过实施绩效监控手段，财政部门可实现精准预算，并按照项目实施进度及合同约定精准拨付资金。对不具备实施条件或支付条件无法支出的项目资金，及时进行清理收回，调整用于重点项目，同时也倒逼项目单位加快项目实施进度并保证项目质量，提升政府公共服务水平。

1.3.3 有利于增强财政单位的内部管理能力

目前，预算单位财政财务管理不规范，预算项目进展缓慢，专项资金执行效率低，财政资金闲置，甚至被挤占挪用、损失浪费等现象比较突出，影响部门履职成效和服务水平。在审计检查中发现的大多问题与预算绩效有关，影响了政府的公信力和执行力，这些问题亟需通过强化绩效管理加以解决。尤其是对未达到工程进度或资金拨付进度等绩效目标的项目及时预警，通报有关单位整改直至收回已拨资金，加快资金支付进度和使用效果。

1.3.4 有利于精准预算编制

财政部门要求凡是列入年度预算的项目，必须先入项目库。对新入库项目实施的必要性、资金需求的经济性、绩效目标设置的可操作性合理性、实施方案的可行性以及筹资渠道的合规性、项目预算年度实际支出需求等进行充分论证，开展事前绩效评估，评估结果是纳入预算的重要依据。对绩效评价优良的项目优先保障，对实施效果低下的项目一律调减或追回资金支持，从源头防控资金闲置浪费，精准选取预算项目、核定下年度资金实际需求，精准编制预算。

2 预算绩效管理在推行过程存在的主要问题

2.1 对绩效管理的重要性认识不足

部分单位绩效理念仍然没有建立，对绩效管理仅仅是在填绩效目标申报表，项目结束按照财政部门的要求进行评价等，停留在报表层面，对项目管理质量、绩效优劣的管控很少，没有把绩效管理当做有效的管理工具来运用；少数项目实施单位对项目绩效评价的结果没有引起足够重视，针对提出的意见和建议未及时整改落实，很大程度上，还存在“一评了之”的问题。因应用成效还没有充分显现，管理模式还没有系统完善，绩效管理机制不够顺畅，信息化建设滞后，三方机构管理仍需加强；问责机制、挂钩机制、整改机制落实不到位，财政部门的监督力度、部门业务人员能力水平不足，影响绩效管理成效，反过来又阻碍影响着对绩效管理的定位和理解，给预算管理工作的推动和落实带来阻力。

2.2 绩效管理业务掌握不到位

首先，部门单位在填报绩效目标以及进行项目自评价时，评价体系设置不够科学合理。不能客观反映实际项目内容，往往是把年度工作总结直接用来作为绩效目标，不会转换成简洁又量化的方式表述，即绩效管理的特定语言格式来反映绩效目标。绩效目标把握标准不统一，没有具体规范，描述性的表达多，造成实际设置中五花八门。其次，绩效评价的质量需要提升，部门个性化和政策性指标比重较少或者分值不合理，缺乏能够反映项目及部门整体情况的重要指标；指标体系之间的系统性与逻辑性不够充分，导致各分项指标之间关联性不强或交叉重叠。最后，分析的角度和视角缺位，评价的问题还浮于表面，深入性和针对性还不够，相关建议不够科学、合理，操作性和适用性还有欠缺。

2.3 部门单位主体责任落实不到位

一方面外部责任全压在财政部门身上，业务部门被动应付的多，评价质量不高的问题各级普遍存在，有些评价报告材料看着很厚，但内容空洞无物，缺乏改进项目管理和预算管理的建设性意见。另一方面内部责任分工不清晰，压力全部集中在财务人员身上，相关科室责任不具体、配合不主动。财政部门内部协作机制也不健全，责任集中在支出业务科室身上，没有形成各司其职、齐抓共管的良好格局。

2.4 评价结果运用不理想

一是评价结果还没有全面向社会公开，公众参与度不够；二是评价结果没有与预算安排挂钩；三是与全区部门年度考核结果不完全匹配；四是评价结果向人大报告，监督效果和力度不足；五是绩效评价结果还没有作为领导干部选拔任用和工作人员评先树优的参考指标。绩效评价结果作用没有发挥，绩效评价仍处于事后评价，对没有经过科学论证和绩效评估以及“拍脑袋”决策的政策项目控制力度不足，没有相应的处罚挂钩机制。

2.5 引入第三方评价机制尚不完善

一方面相关参与绩效评价工作的第三方机构较少，能够撑起重点项目评价人员更是缺乏；另一方面收益低、费力大，造成参与的积极性不高；对第三方评价项目没有进行细致划分，专业性发挥不够，纠结于文字材料撰写，评价质量普遍不高。

3 优化预算绩效管理的具体建议

3.1 通过宣传培训，全面树立财政绩效管理理念

首先，建议创新宣传模式，进一步加强政策宣传。采用以往线下集中培训为主向线上线下多种培训形式转变，充分利用政府网络平台、宣传媒体、预算绩效管理微信群，各种会议、培训、有奖问答、知识竞赛等方式广泛宣传预算绩效管理政策，努力营造良好的舆论氛围。其次，应该将政府部门主要领导以及部门单位负责人、财务人员、业务人员列入重点宣传对象，让预算绩效管理理念深入人心。把绩效管理政策作为行政事业单位新入职人员培训内容。

3.2 从预算编制入手，解决预算和绩效“两张皮”问题

建议积极开展预算编制改革探索，结合预算绩效管理要求，从绩效目标抓起，重新设计和改革当前预算编制方式，理顺管理制度和管理流程，适时提高公用经费保障水平，规范项目资金管理。从预算项目库管理抓起，对项目立项要求、依据资料等内容进行了完善，将绩效评估通过的项目纳入项目库管理，所有列入年度预算的项目均从项目库中择优选取，对未经评估入库的项目一律不安排资金，有效提升了预算项目规范化水平。

同时，从预算审核抓起，通过实施事前评估，绩效目标申报，预算单位提供的相关依据资料搜集更加充分完整，财政部门对预算项目了解的更加全面透彻，更有利于精准确定预算项目、核准预算额度。在预算编制过程中，充分使用绩效管理手段，压实了项目主管部门责任，理顺了管理职责和工作流程，使预算管理水平得到进一步提高，加快了预算绩效一体化建设。

3.3 深化绩效考核结果应用，增强绩效管理实效

首先，加强绩效评价结果运用。财政部门对绩效评价结果实施抽查复核，对部门整体绩效开展综合评价，对绩效运行监控和绩效评价的结果，及时反馈给有关单位，督促其及时查找管理中存在的问题和薄弱点，扬长避短，制订完善相关制度，改进管理措施，提高项目绩效。建立绩效管理结果与资金安排、改进项目管理以及政策调整挂钩，实现绩效管理压力传导，切实提高了部门单位执行绩效管理的责任意识，提高财政资金的安全性和使用效率。

其次，继续加大信息公开力度。按照信息公开规范要求，加大绩效信息公开，主动将绩效目标、绩效自评和重点绩效评价结果向区人大汇报，同时向社会公开，促使部门单位感受到接受社会公众监督的压力，主动提高资金使用效益，将不该花的钱省下来。杜绝一评了之的形式主义，切实改变重资金轻绩效的传统理财观念，让绩效管理善始善终。

最后，建立部门绩效考核激励约束制度。推动部门单位开展整体绩效管理，将整体绩效目标和自评结果向同级政府和人大报告，并纳入年度综合考核范围。将部门整体绩效、项目绩效与部门预算安排挂钩，对得分较低、绩效管理不达标的单位相应扣减一般性经费。

3.4 协同联动，落实好部门绩效管理的主体责任

一方面建立各个部门协同推进，形成合力的长效机制。财政部门是组织牵头单位，负责指导和考核辖区内各部门实施预算绩效管理工作，要将绩效目标同预算草案一起报人大重点审查，日常评价结果向同级党委、政府、纪委监委汇报，重大事项随时汇报；组织部门将预算绩效管理结果纳入本地区经济社会发展综合考核和干部政绩考核体系；审计部门把绩效管理情况列入日常审计监督和对领导干部经济责任审计范围。对监督、审计发现的违法违纪问题线索依法移交纪检监察机关。

另一方面，需要强化责任落实，细化绩效管理工作要求。一是完善单位预算绩效管理各项工作的制度建设，指导部门健全内部绩效管理工作业务流程，发挥主管部门职能作用，压实部门单位在项目资金分配管理、绩效目标审核、绩效运行监控、项目评价及结果应用上的主体责任；二是进一步健全完善财政内部绩效管理工作领导机制和各科室协调配合的工作运行机制，明晰各科室责任边界，压实职责任务，形成财政、财务、预算综合管理、预算执行科室“四位一体”的工作机制，进一步落细落实财政内部业务科室组织指导作用。尤其要厘清部门单位内部财务与业务科室的职责分工，财务负责本部门预算绩效的组织、督导、审核，牵头建立部门重点评价机制，业务科室负责绩效目标编报、开展绩效监控和绩效自评、负责问题整改。

3.5 进一步强化业务培训，努力提升绩效管理队伍综合素质

预算绩效管理工作，既要求熟悉预算安排和财政业务，又要了解项目业务、财务、效益等方面知识，还要熟悉国家相关政策。采取“请进来，走出去”的方式，加强预算绩效管理工作交流座谈，多向先进省市区学习取经；另一方面，以着力提升实操水平为抓手，开展宣传培训工作。将“全面预算绩效管理”培训工作列入每年的重点工作计划，面向部门单位有关项目管理、预算管理、绩效管理业务人员，结合工作短板，重点培训业务管理流程、实际操作及注意事项等，在提高受训人员思想认识的同时，着力提高预算绩效管理人员业务水平和实际操作水平。特别是提高目标编制质量，从源头把控绩效评价工作实施效果，并完善绩效指标体系，科学合理的设定绩效指标和标准，有效反应部门运行质量。

综上所述，全面预算绩效管理是一项系统性改革，涉及面广，不仅需要从思想认识上提高政治站位，在制度上设立规制，还需要从业务技能上加强普及和培训。目前这项改革初见成效，但今后的提质扩围工作任重而道远，形成齐抓共管，各方联动的管理格局，共同推动预算绩效管理改革向纵深发展。