以公平竞争监管增强平台经济创新发展活力

李强治 张子淇 殷 勇

强化以反垄断为核心的公平竞争监管是近年来全球主要国家应对超级平台崛起的关键举措，成为各国努力恢复数字市场竞争秩序和创新发展活力的重要工具。2 0 2 0 年底以来，我国高度重视平台经济领域反垄断和防止资本无序扩张工作，从建章立制到机构建设、从行政指导到监管执法，多管齐下整顿互联网行业竞争秩序，取得显著成效。2022年初，国家发展改革委等九部门发布了《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》（以下简称《意见》），全面系统地确立了未来一段时期建立健全我国平台经济治理体系的政策考虑，进一步明确了要从构筑国家竞争新优势的战略高度出发，坚持发展和规范并重，推动平台经济规范健康持续发展的总体思路。随着市场竞争监管在平台经济领域的全面介入，如何客观认识以反垄断为核心的竞争政策在平台经济健康发展中的作用，特别是科学评估反垄断对行业创新发展的影响，成为各界关心的重要问题。

恢复数字市场创新发展活力是各国强化公平竞争监管的共同目标

尽管各国平台经济发展水平存在很大差异，面临的具体问题也有所不同，但对平台经济领域高度集中的市场结构可能带来的创新能力下降、市场活力衰退等，则是各国共同的政策忧虑。因此，恢复本国数字市场的创新发展活力，强化超大平台监管成为共同的政策选择。

（一）美国的政策反思：长期自由放任的经济政策导致新创企业系统性减少

自上世纪70年代全球性经济危机以来，以信奉市场自由调节为核心的新自由主义逐渐成为美国经济政策的主导思想。然而，随着2008年全球性金融危机的爆发，美国各界开始对过去自由放任的经济政策进行系统反思。美国政府认为，其过去二三十年自由放任的经济政策已经导致了一个严重后果，全国超过75%的行业市场集中度在不断提高，少数大企业控制着越来越多的市场，竞争不足阻碍了经济增长和创新，这令美国新企业的组建率下降了近50%，美国的生产率增长也在放缓，商业投资和创新随之减少。根据美国国会预算办公室和人口普查局数据，美国新创企业在所有企业当中的占比在过去三十年左右的时间里急剧下降，从上世纪80年代中期的13%降到了8%，成立时间不到5年的科技公司数量已从2001年时的11.3万家减少至不到8万家。

从平台经济领域看，美国数字市场高度集中状态尤为突出，谷歌占据全球92.5%的市场份额，亚马逊、脸书在电商和社交领域也是绝对主导，在美国市场几乎没有竞争对手。反垄断工具的缺失被认为是造成这一局面的重要原因。美国FTC调查显示，苹果、谷歌、亚马逊、微软以及脸书五家平台巨头，在2010年至2019年总计完成了616笔小型并购交易，因交易规模太小，绝大多数并未遭到监管机构的审查，没有一起被阻止。这被认为是这些超级平台快速崛起，消除竞争对手，保持垄断优势的关键。因此，从2019年以来美国开始发起大规模反垄断调查，特别是对大公司以维持市场支配地位为目标的并购和滥用等行为加强调查力度。

（二）欧盟的政策反思：现有监管并未实现为欧洲企业营造公平竞争环境的目标

欧盟是全球重要的数字市场之一，但与中美都由本国数字平台企业主导不同，欧盟的数字市场主要被美国巨头主导，导致其本土数字企业长期处于弱势地位。为实现数字欧洲的雄心，欧盟一直致力于通过严格的反垄断监管约束大型数字平台的市场权力，防止其通过大规模并购或滥用市场支配地位等反竞争手段打压欧盟本地数字企业，为本土企业营造公平的发展环境。因此，欧盟是全球平台反垄断最活跃的地区，对美国平台巨头一直采取积极的反垄断监管，拥有丰富的针对数字市场的反垄断执法经验。近十年来欧盟对美国主要大型数字平台开出了近百亿欧元的巨额罚单。但经过长期监管实践，欧盟也开始反思现有工具的有效性。欧盟在经过系统的调查评估后，发现反垄断并未实现其为欧洲本土企业营造公平竞争环境的目标，大型数字平台的垄断行为并没有被完全限制，不公平竞争仍然普遍存在，欧盟数字企业创新与发展的环境并没有得到根本改善，反垄断工具面临“失灵”。

这种反思也促使欧盟在如何恢复欧洲数字市场创新活力上加快监管工具创新的步伐，政策上实现一个重大转变，提出了制定数字守门人法案的新举措。该制度是用一套可量化的标准将那些对资源配置具有重要影响的超大型平台识别出来，并通过事前规制的方式明确应当或不应当做的行为，免去了反垄断中的相关市场界定、竞争损害分析等复杂环节，并且能够帮助政府部门更早介入反竞争行为的监管，以更好保障市场竞争的公平性。

（三）中国的政策反思：市场无序竞争成为影响平台经济创新发展的重要原因

自我国全功能接入国际互联网以来，互联网平台经济就成为我国创新创业活动最为活跃的领域之一，是我国经济发展新动能的典型代表。然而，与国外主要平台企业更加注重科技创新和深耕专业化竞争力不同，我国互联网行业在流量红利下，形成了更加注重模式创新和横向扩张的商业氛围。大量低水平重复的新模式新业态，在头部平台资本、流量、数据优势支持下，逐渐形成以资本为边界的派系生态，选边站队、强迫独家、屏蔽封禁、烧钱大战等问题频发，导致了平台垄断与恶性竞争并存的复杂局面。以“二选一”行为为例，在我国对阿里巴巴、美团等企业发起反垄断调查前，这种现象在全球反垄断执法领域几乎没有。尽管学界对“二选一”损害竞争仍存有质疑的声音，但如果一家企业的竞争力是建立在“二选一”基础上的，那就不需要通过创新来维持这种竞争力，而是将大量资源投入在胁迫商家、建立监控体系上即可。

我国提出要加强反垄断和防止资本无序扩张，就是要遏制基于资本力量低水平重复的模式复制和横向扩张，要驱动企业转向内向创新力和竞争力的打造。当然，这不是说不要模式创新，只要技术创新。从国家发改委等九部门《意见》来看，政策显然希望引导平台企业强化技术创新，同时也并不完全否定模式创新，而是要遏制低水平重复的无序竞争状态，使企业回归核心竞争力的打造。

公平竞争监管增进平台经济创新发展活力的机理与实践经验

与消费者权益保护、劳动者权益保护、个人信息保护、保障国家安全等政策与行业创新发展都有不同程度的目标冲突不同，以反垄断为核心的竞争政策的目标本身就是维护市场公平竞争秩序，促进市场的有效和充分竞争。因此，反垄断与创新发展的目标之间并不天然冲突，而且一个公平有效的竞争环境是鼓励企业家精神、增强市场创新发展活力的基本保障。

（一）机理分析

在理论上，到底是垄断有利于创新，还是竞争有利于创新，是一个长期争论的重要问题。熊彼特及其追随者们认为，企业天生就是在追求独一无二的垄断地位中不断创新发展的，而且企业的规模越大、掌握的资源越多，就越有能力来保障创新的投入。而以阿罗为代表的学者们则认为，充分竞争环境才是创新发生最好的土壤，竞争才是驱动企业创新的动力，而且垄断企业往往倾向于打压创新型的竞争对手，从而消灭创新者对自己的威胁。尽管这一争论至今未有明确结论，在实践中我们既能看到大企业的创新贡献，亦能看到中小企业的创新活力，但在理论上也有学者认为二者的观点其实并不必然冲突，只要反垄断的同时可以保护创新者对创新成果价值的享有，就可以实现市场有效竞争与创新迸发的统一。

因此，反垄断不是反对企业的大，而是防止企业利用大的地位而实施的滥用行为。那些通过创新实现的垄断或差异化竞争优势并不是竞争政策所反对的，反而希望企业通过创新做大做强。但如果是通过资本优势，在免费甚至大规模补贴下快速占领市场，然后依托市场优势地位要求用户拒绝与竞争对手交易，或者对交易对手进行不公平对待等方式达到排除或限制竞争的目的，则显然不利于公平竞争，也不利于行业创新发展。还以“二选一”为例，如果一家平台的市场优势是建立在“二选一”基础上的，那么就会极大扭曲平台内部的资源配置和创新能力。与通过创新提升竞争力相比，实施“二选一”是提升竞争力更直接和简单的方式，且效果具有确定性和显著性，虽然能够达到排除限制竞争的目的，但也会导致平台自身缺乏提升产品和服务质量的激励，从而影响整个行业的创新动能。

（二）实践经验

从国外情况来看，近年来以GAFA（谷歌、苹果、脸书、亚马逊）为代表的平台巨头在全球范围内面临着严峻的反垄断监管。从2017年至2020年12月，GAFA四大巨头共遭遇了111起反垄断调查及纠纷，其中谷歌37起，苹果30起，亚马逊29起，脸书15起。在强监管压力下，平台的发展并没有被削弱，反而越来越强。在市值表现上，2017—2020年，苹果增速高达236%，亚马逊增速高达176%，谷歌和脸书也都保持稳定上涨态势，尤其是在2020年的强监管之下，四大巨头均实现超高速逆势增长。在营收表现上，2017—2020年，谷歌平均增长率为21.6%，亚马逊为39%，脸书为37.2%，除苹果增长较缓外，其余三家均保持高速增长。不难看出，尽管长期处于反垄断监管中，但这些巨头企业稳健的业务布局和长期高强度研发投入，为它们提供了较强的持续增长能力，即使监管进程对市值带来短期波动，依托深厚技术储备转化的商业化潜力，企业高速增长趋势没有改变。

复盘国外典型案例还可以看到，科学有效的反垄断执法可以带来共赢局面。2000年，经过微软多次上诉，美司法部及各州与其达成和解，对微软采取罚款、开放API接口和源代码等举措，微软虽被迫改变了捆绑软件销售模式，但其整体研发实力得以保留，并继续不断创新，转型云计算市场，在反垄断案影响消退后实现超高速增长，市值已经超过2万亿美元。同时Chrome浏览器等新兴产品不断出现，实现了对IE的颠覆和替代。从更大的视角看，这一次微软生态系统的开放更是造就了整个美国互联网行业的繁荣，涌现出一大批创新型的企业，整个过程基本实现了行业整体效率、新晋者创新活力与原有头部企业转型发展的“三方共赢”。在反竞争行为得到有效规制的前提下，这种企业“越反越强”的局面正是我们希望在国内看到的。

从我国情况来看，国家市场监管总局对阿里巴巴、美团的“二选一”行为进行了反垄断执法，尽管产生了巨大威慑，但从企业和资本市场的角度看，利空出尽，监管部门对企业的合规性进行了背书。市场也发现这些举措对企业经营的基本面并没有造成巨大的负面影响，在执法处理结果落地、政策压力释放的时间节点，不论是被执法平台还是其他头部平台，市值都有一定幅度的上涨，可见资本市场对规范企业违法行为的理性认识和市场预期得到修正。同时，从企业的基本面看，阿里巴巴、美团等企业营收在高额处罚下依然保持高速增长。2021年上半年，美团实现营收808亿元，同比增速高达94.8%；阿里实现营收3931亿元，同比增速为46.7%。反垄断并没有从根本上限制企业的发展壮大，反而通过监管的介入，进一步优化企业内部的资源配置，引导企业专注内向竞争力的打造，构筑长期可持续的竞争优势。

进一步强化公平竞争监管增强平台经济创新发展活力的挑战与建议

反垄断监管尽管是以维护市场公平竞争、恢复市场创新活力为目标的，但在动态竞争、跨界融合、马太效应、数据和算法驱动等特征突出的平台经济领域，反垄断监管仍然面临不少挑战。在具体执行中，如何趋利避害，对平台反垄断执法经验不足的我国而言，仍然需要在实践中探索科学合理的边界。

平台经济领域高度集中甚至一家独大的市场结构，是由平台经济强大的网络效应决定的。一般而言，那些网络效应越强、用户转移成本越高的领域，平台经济的市场集中度就会越高。因此，这种市场集中往往是效率增进的结果。这是平台经济领域反垄断的一个重大挑战。这种挑战的存在使得我们在处理平台经济领域的许多案件时要更加谨慎。比如，拆分等结构性救济手段在反垄断执法上的适用。美国在1982年对AT&T实施了结构拆分的强势举措，导致处于核心技术创新源的贝尔实验室研发资金枯竭，逐渐丧失了研发动力，最终导致美国在通信行业的整体研发和迭代能力减弱。

此外，随着平台经济领域反垄断的深入，围绕数据和算法的垄断逐渐进入反垄断监管视野。数据和算法是继网络效应之后，驱动平台经济进一步增长的第二动能，也是平台经济由模式驱动向技术驱动升级的核心力量。以数据为例，数据作为数字经济的核心要素，头部平台依托其强大的网络效应，支配力量的跨市场传导以及大规模的并购投资等，使得数据要素呈现日益集中的态势。这种集中带来两方面结果：一方面，头部平台的市场力量进一步增强了，减少市场的充分竞争，不利于中小微企业公平获得数据要素；另一方面，数据要素的跨市场、跨平台、跨业务流动和汇聚，对大数据的发展至关重要，是激发数字经济新动能的重要环节。与此同时，将数据纳入反垄断监管，还面临与隐私保护制度的协调问题。不论如何，规制超级平台的数据和算法力量将日益成为反垄断的核心命题。

历史发展的经验一再证明，创新是一个国家、一个行业、一个企业的第一生产力。我国平台经济领域的反垄断工作才刚刚启动，如何构建一套符合我国平台经济市场结构和产业特点的反垄断规制体系仍然有待探索。但站在大国崛起的新关口，如何从构筑国家竞争新优势的高度，进一步激发我国数字市场的创新活力，走出低水平竞争的怪圈，则是反垄断监管的必然使命。（参考文献略）