行政公益诉讼请求的确定规则

● 王红建 刘继汉/文

长期以来行政诉讼以“合法性审查”作为其“去民事化”的鲜明标签［1］参见李广宇著：《裁判是如何写成的》，法律出版社2021年出版，第200页。，这种观点使行政审判偏离了诉讼制度的本身目的。尽管合法性审查关系重大，但行政诉讼仍应围绕原告诉讼请求进行审理和裁判。［2］参见王贵松：《论行政诉讼的权利保护必要性》，《法制与社会发展》2018年第1期。事实上，不仅理论界正逐步为行政诉讼的诉讼标的正本清源，在立法上，2014年修订的行政诉讼法中也以驳回判决取代了原先的维持判决——原告诉讼请求经审理不能支持的，驳回其诉讼请求即可，无需再作出维持判决。这标志着我国行政审判的关注焦点正由审查行政行为合法性转向回应当事人诉讼请求。

在以诉讼请求为核心的审理框架当中，诉讼请求精准与否，直接决定了行政公益诉讼能否顺利进行、检察机关能否完满履行其在行政公益诉讼制度当中的职责，切实保障国家、公共利益。而由于行政公益诉讼制度开始时间不长、各主体经验不足且大多案件都以检察建议形式结案，并未进入诉讼程序，目前我国行政公益诉讼的诉讼请求规则并不完善统一，这导致了实践中法、检配合不协调、检方不服判决上诉率高、公共利益保护不到位等问题。因此有必要结合诉讼请求的一般原理与行政公益诉讼的制度特性，从以下方面明确行政公益诉讼的诉讼请求规则。

一、行政公益诉讼请求应当具体

（一）诉讼请求应当具体的一般要求

行政诉讼法第49条规定原告向法院提起行政诉讼应有具体的诉讼请求。所谓“具体”，是指原告根据诉的种类，对所追求法律效果及对方当事人承担的责任在形式、内容予以明确和细化。［3］参见王学锦：《“具体”的诉讼请求》，《国家检察官学院学报》2016年第2期。实践中法院的判断标准则在于原告的请求能否被无争议地付诸实施或执行。例如最高人民法院在刘文奇、重庆市渝北区人民政府案的裁判中就认为，原告诉请行政机关“履行行政管辖职责与国家赔偿义务”的诉讼请求范围较为宽泛，不符合“具体”的要求。［4］参见最高人民法院行政裁定书，（2016）最高法行申4310号。

判断不同类型诉讼的请求是否具体的标准和难度也不同。目前我国行政诉讼的类型可分为撤销之诉、变更之诉、确认之诉和履行之诉。其中撤销之诉和变更之诉的确认较为容易，但要求确认不作为违法时，则较为复杂。对于履行之诉来说，在履行或给付内容的确定上往往容易产生争议。这一点与确认不作为违法存在的问题是一致的。例如在栾厚义、黑龙江省哈尔滨市人民政府案中，法院认为栾厚义请求判令哈尔滨市政府履行职责，但未明确请求哈尔滨市政府应当履行哪项行政职责，属于事实请求不具体。［5］参见最高人民法院行政裁定书，（2018）最高法行申1959号。

（二）实践当中的诉讼请求现状——以不作为为例

在行政公益诉讼实践当中，检察机关诉讼请求不具体的问题普遍存在。例如在福建省清流县人民检察院诉清流县环保局行政公益诉讼案（检例第31号）中，清流县检察院要求法院确认环保局怠于履行职责违法并判令其依法履职，但对于履行职责的方式、限度、时限等都没有具体要求。在湖北省十堰市郧阳区人民检察院诉郧阳区林业局行政公益诉讼案（检例第30号）中，检察机关要求法院确认林业局未依法履职行为违法，并判令其依法继续依法履职，其同样未明确方式、限度、时限。若由法官来决定这些内容，那么判决的内容就会超过诉讼请求的范围，与不诉不理的原则相悖。因此上述两指导案例中检察机关的诉讼请求不够具体，实际上为法院依法裁判带来了难题。

而吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案（检例第29号）中，检察机关要求确认被告行政机关怠于履行校验监管职责违法，同时主张判令被告立即履行法定监管职责责令区中医院有效整改建设污水净化设施，其诉讼请求就相对具体，明确了要求行政机关履职的具体方式。

（三）如何实现诉讼请求的“具体”

行为类案件应提出的请求为判决行政机关履行特定法定职责，其是否“具体”体现于其对于行政机关的履职请求是否特定。行政公益诉讼中，检察机关应在对案件事实定性的基础上，明确行政机关存在的违法行为，并依据现行法律当中的明确条款确定行政机关应当履行的具体职责。例如，应明确依据《中华人民共和国环境保护法》（下称《环境保护法》）第59至69条的规定对其进行查处，无需明确罚款的数额、具体处罚种类的选择等。

但履行之诉中诉讼请求是否“具体”较难判断，其要求被告作出行为或给付财产的主张应有相应的实体法律规定。例如，《环境保护法》规定对于违法的企业，相关环境保护管理部门可以采取的追究违法企业法律责任的形式有罚款、责令改正、责令停止建设、责令恢复原状、责令公开、拘留等等。对于行为类履行职责来说，因为法律责任形式多样，究竟如何履职要结合案件的具体情况。对于财产类请求来说，还涉及到数额问题。

对于行为类履行职责的案件，要结合具体的案件事实和相关法律规定提出行政机关应作出什么样的行政行为，不能简单要求法院判决被告履行职责或者履行监督管理职责。“具体”本身系不明确的法律概念，基于司法实务可从以下两方面进行理解：一是诉讼请求表达具体。此类“具体”要求诉求表达清晰明确且符合法律及司法解释的规定。这里的规定主要体现于《行政诉讼法》第49条第3项规定的“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第68条第1款列举中的：请求判决撤销或者变更行政行为；请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；请求判决确认行政行为违法；请求判决确认行政行为无效；请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；请求解决行政协议争议等。二是诉讼标的指向具体。鉴于行政审判现状，不宜对检察机关设置过高的门槛，此类“具体”仅需达到不影响法院进行审理判决的程度即可。

二、行政公益诉讼请求应当准确

（一）确认违法与履行职责的区分

确认行政行为违法属确认之诉，其在各类诉讼中具有基础性地位；请求被告行政机关依法履职是课以义务之诉，其一般隐含着确认之诉。行政机关存在未依法履职的违法行为，是判断行政机关应否履行法定职责的事实基础和前提。行政诉讼法第74条明确了“被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义，不需要判决履行的，人民法院判决确认违法。”确认之诉具有补充性，只有在课以义务之诉不能提供救济的时候，确认之诉才是必要和适当的。反言之，当履行判决能够有效救济权利时，则应判决行政机关履行职责，没有必要单独确认违法。故在被告未依法履行法定职责的情况下，“确认违法”的诉求主张可以被“履行职责”的诉求主张合并和吸收。

行政公益诉讼实践当中检察机关习惯于先请求确认行政机关行为违法再请求判决行政机关依法履行职责。在吉林省通化市东昌区人民检察院诉通化市水利局案中，检察机关提出请求确认违法和请求判令被告依法履职两项诉讼请求。一审法院判令被告行政机关限期履职并驳回了原告其他诉讼请求。原告检察机关不服一审判决，认为一审法院不应驳回其他诉讼请求并提起上诉。二审法院认为一审法院在判决书上增加“驳回原告其他诉讼请求”属于书面判决与口头判决不一致的程序违法，在支持检察机关的同时也明确了确认违法判决不应当与履行判决同时出现的规则。［6］参见吉林省通化市东昌区人民法院行政判决书，（2018）吉0502行初7号。

当然确认违法判决也并非“无用武之地”。最高检、最高法发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第24条规定了法院在审理行政公益诉讼案件的过程当中，如果检察机关在其诉讼请求已经全部实现的前提下撤回起诉的，人民法院应当裁定准许；若此时检察机关将诉讼请求变更为确认被告行为违法的，人民法院应当判决确认违法。据此，适用确认违法的诉讼请求，应当以检察机关变更诉讼请求为前提。

在“不履行法定职责”之诉中，行政机关作为被告存在未依法履职的违法行为，实际是人民法院判断其是否应当履行法定职责的事实基础和前提，其无法成为独立的诉请和判项。在吉林省延吉市人民检察院诉延吉市环境保护局不履行法定职责案二审行政判决书当中，二审延吉市法院就强调了“确认市环保局未依法履行职责违法”作为检察机关的一项单独诉讼请求，并不符合法定起诉条件，应当予以驳回。同时二审法院还说明了检察机关在原审主动撤回“要求市环保局继续履行监管职责”的诉讼请求后，“不履行法定职责”之诉即已审理终结。在二审当中检察机关确认“市环保局未依法履行职责违法”的主张已然失去了存在的依托和上诉价值。对于行政机关未履行后续监督职责的违法行为，检察机关应当继续履行检察监督职责并可依法提出检察建议或提起诉讼。［7］参见吉林省延吉市中级人民法院行政判决书，（2018）吉24行终114号。

（二）对无法撤销的违法行为的请求

如需撤销行政机关违法行使职权的行为，应当提出撤销之诉，而不能笼统地要求整改。对于不能撤销的，可以提起确认违法之诉。例如，在安徽舒怡房地产开发有限公司、枞阳县国土资源局、枞阳县人民检察院土地行政管理不履行法定职责案中，检察机关要求法院判令被告行政机关依法追缴涉案企业所拖欠的土地出让金、违约金及相应利息；请求法院判令被告对未按照合同约定缴清土地出让金而办理国有土地使用证的行为进行整改。但法院的裁判结果为：确认国土资源局向涉案企业发放土地使用证的行为违法；判令国土资源局继续履行土地出让收入征收职责，依法征收涉案企业欠缴的土地出让金。［8］参见安徽省铜陵市中级人民法院行政判决书，（2018）皖07行终26号。在本案当中，虽然被告行政机关在出让土地使用权的过程当中存在违法行为，但是由于其违法出让的土地使用权已经投入建设流转，出让土地使用权的行为已无法撤销。因此法院只能判决当初出让土地使用权的行为违法并判令被告追回涉案企业欠款。

三、“一案一诉”抑或“一事一诉”

“一案一诉”是行政诉讼的重要原则。在行政争议中，同一或不同行政主体可能作出数个相关联的行政行为，相对人或利害关系人提起行政诉讼时，原则上须应遵循“一案一诉”原则，即一个行政行为对应一个行政诉讼，不得在同一案件中对多个行政行为提起诉讼。在一般行政案件当中，法院基本严格按照“一案一诉”模式。但从最高检公布的典型案例来看，对于涉及多个管理部门且职能交叉的案件，通过一个程序解决的“一事一诉”模式被认为是一种可复制、推广的经验。例如在云南省安宁市温泉地下水资源保护公益诉讼诉诉前程序系列案［9］参见最高人民检察院：《检察公益诉讼全面实施两周年典型案例》，最高人民检察院网https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/201910/t20191010_434047.shtml，最后访问日期：2022年3月23日。中，对于违法开采利用地下水资源的情况，检察机关依法立案，对市国土局、水务局、财政局、街道办等主体分别发出了诉前检察建议，督促其依法履职，依法提出了合理的整改建议，引起地方党委政府高度重视，形成全市一盘棋的整改氛围，有效保护了地下水资源。

在广东省乳源瑶族自治县人民检察院诉乳源瑶族自治县财政局、乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局不履行法定职责、畜牧行政确认纠纷案当中，检察机关针对涉案牧场违法骗领中央专项资金一案，分别针对不同行政机关提出了不同性质的诉讼请求，法院受理了该案并在同一判决书中对涉及不同法律关系的诉讼请求作出了裁判。分别确认了被告行政机关审核批准涉案企业申领生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法；确认了被告行政机关在查处涉案企业违规领取30万元国家相关补贴资金的财政违法行为过程中怠于履行职责的行为违法；并且判令被告行政机关对涉案企业在申领国家专项补贴资金过程中的财政违法行为继续依法履职。［10］参见广东省韶关市武江区人民法院行政判决书，（2017）粤0203行初189号。

据此，对于关联密切、事实清楚、法律关系的明确的若干案情，出于国家利益、公共利益保护问题的紧迫性和彻底性要求，检察机关可以突破“一案一诉”原则限制，在一个诉讼当中对不同法律关系分别提出诉讼请求，而法院不得以违反“一案一诉”原则为理由驳回。

四、行政公益诉讼请求与诉前检察建议的一致性

行政诉讼法第25条规定了诉前建议程序，其要求检察机关“应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关不依法履职的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”但该条款的含义并非是只要检察机关提出过诉前检察建议，其在诉讼当中就可以提出任何要求。诉前建议程序的实质要求是检察机关提出的诉讼请求必须经过检察建议的程序，即检察机关的诉讼请求应当与诉前检察建议保持一致性。

具体来说这种一致性包括事实的一致性和履职方式的概括一致性。事实的一致性要求诉讼请求中行政机关不履行法定职责的事实不能多于诉前建议当中所涉及的事实。当检察机关向行政机关发出诉前建议之后，又发现行政机关新的不履职事实时，即使之前就其他不履职事实已经向行政机关提出过检察建议，仍应就新的不履职事实重新向行政机关制作检察建议，只有关于新事实的履职要求经过诉前建议程序后行政机关仍不依法履职的，检察机关方可提起相关诉讼。