“清单管理”助力信用法治建设行稳致远——专家解读《全国公共信用信息基础目录（2021年版）》和《全国失信惩戒措施基础清单（2021年版）》

◎文/本刊记者 何 玲

近年来，信用管理的触角已渗透到百姓生活的方方面面。与此同时，“信用边界在哪”“惩戒对象如何界定”“失信行为‘箩筐化’”等“信用泛化”问题一度被舆论推上风口浪尖。近日，国家发展改革委、人民银行会同社会信用体系建设部际联席会议成员单位和其他有关部门（单位）编制的《全国公共信用信息基础目录（2021年版）》（以下简称《目录》）和《全国失信惩戒措施基础清单（2021年版）》（以下简称《清单》）正式发布，对公共信用信息纳入范围和失信惩戒措施的种类及其适用对象分别进行了明确界定。

参与《目录》和《清单》编制的有关专家在接受记者采访时指出，《目录》和《清单》是贯彻落实《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》文件精神的具体举措，也是我国社会信用建设法治化最新成果的集中体现，对于规范公权力主体的权力运行、保障私权利主体合法权益，具有重大的现实意义。

依法依规编制依据严格审慎

2020年12月25日，《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》印发一周后，国家发展改革委副主任连维良在国务院政策例行吹风会上表示，所有信用措施的运用，包括纳入信用记录、列入严重失信主体名单等，都要以党中央、国务院文件为依据，或者有国家层面和地方有立法权的机构出台的法律法规作为依据，严格依法依规。

严格依法依规的宗旨贯穿于《目录》和《清单》制定的全过程。

在《目录》和《清单》开篇说明中，“严格以法律、行政法规和党中央、国务院政策文件为依据……”字样格外醒目。其中，《目录》强调，除法律、法规或者党中央、国务院政策文件另有规定外，公共管理机构不得超出本目录所列范围采集公共信用信息。公共管理机构根据履行职责需要在本目录所列范围之外采集的信息，不得作为公共信用信息使用。《清单》指出，除法律、法规或者党中央、国务院政策文件另有规定外，公共管理机构不得超出本清单所列范围开展失信惩戒。公共管理机构以外的组织自主开展失信惩戒的，不得违反相关法律、法规的规定。

记者在梳理中发现，在《目录》中，11项纳入的公共信用信息涉及依据包括《民法典》《企业信息公示暂行条例》等20余部法律法规，35个公共信用信息归集重点领域的法规政策依据也有100余部；在《清单》中，每一项惩戒措施与相应的失信行为和失信对象严格对应，失信惩戒措施的法规政策依据有100余部，并列出相应的条目。

中央党校（国家行政学院）政法部民商经济法室主任王伟教授告诉记者：“仔细考察本次出台的《目录》和《清单》，在法律法规等上位法中都有明确规定，或者在党中央、国务院的政策文件上都有明确要求，这就从根本上解决了社会信用建设标准和法制不统一的问题。公共信用信息、失信惩戒措施等重大问题上实现法规的统一，将有力地推动社会信用法治的统一。”

清单管理划清边界保护权益

面对舆论“信用泛化”问题的担忧，此次《目录》和《清单》拿出了实实在在的“硬核”举措予以了回应和规范，即将分散在相关法律法规政策中的规定，以清单这种简洁明了的方式进行集中展示。

其中，《目录》明确了4类应当依法审慎纳入的信息，包括涉及商业秘密、个人隐私的信息，以及涉及未成年人、不具备完全民事行为能力的其他自然人的信息，除法律、法规明确规定外，不得纳入公共信用信息范围；涉及信访、垃圾分类、不文明养犬、无偿献血、退役军人管理、宗教信仰等的个人信息，除法律、法规明确规定外，不得纳入公共信用信息范围等。

“公共信用信息目录在以列表形式明确公共信用信息纳入范围的同时，也针对过去社会信用建设中的‘泛信用’现象中的突出问题，明确了四类应当审慎纳入的信息范围，这实际上是为政府列出了一个限制或禁止作为的负面清单。通过这种‘亮红灯’的方式，将进一步强化对有关部门行为的规制，促进社会公众对权力运行合法性的监督。这对于推动政府依法审慎认定失信行为，是一种有效的治理措施。”王伟形象地将审慎纳入的信息清单比喻成了“红灯”。

中国市场学会信用学术委员会主任林钧跃表示，《目录》提出四类应审慎纳入的信用信息，有助于解决信用泛化问题，但在未来修订《目录》时，建议着重考虑“审慎”的方式和程度，使之与市场型失信惩戒机制（市场联防机制）相辅相成。

在《清单》中，惩戒措施主要包括三类，14项，一是由公共管理机构依法依规实施的减损信用主体权益或增加其义务的措施；二是由公共管理机构根据履职需要实施的相关管理措施，不涉及减损信用主体权益或增加其义务；三是由公共管理机构以外的组织自主实施的措施。记者了解到，上述三类措施是对各部门各地方实施的失信惩戒措施进行了总结和提炼，对于符合法律法规的惩戒措施列入《清单》，并列明了惩戒内容、惩戒对象、法规政策依据、实施主体。

作为信用法治研究领域的专家，王伟对于失信惩戒具体措施尤为关注。他直言：“《清单》关于依法依规实施市场或行业禁入、依法依规实施职业禁入或从业限制等14项惩戒措施的规定，就是对惩戒措施进行了一种高度类型化的界定和划分，这对于正确厘定惩戒措施的法律性质，进而更加准确地分类适用法律，具有重要价值。由此，采取失信惩戒措施的条件、程序等法治要求将更加严格和刚性，将极大挤压违法作为的空间，有利于保障私权利主体合法权益。”

落地实施动态更新将成常态

有了全国公共信用信息基础目录“指南”，明确了失信惩戒措施实施的“标尺”，如何确保各部门各地方在落地实施过程中“不走样”，切实规范信用管理？

目前，在信息共享方面，从全国到各地方都已形成了一套信用信息归集共享的机制，涉及数据共享的标准、接口等；在信用惩戒方面，各行业各部门出台了信用信息管理办法或者评价办法等，对于信用信息的应用也都作出了明确的要求。

王伟表示，地方相关部门可按照要求，制定相应的补充目录和补充清单。在此过程中，应该实行严格法治，依法审慎地规定公共信用信息纳入范围以及失信惩戒的具体措施。

记者发现，在《清单》中，有些惩戒措施所对应惩戒对象列举的非常具体，比如依法依规实施市场或行业禁入措施中，第一项惩戒内容是在一定期限内依法禁止取得特定的直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的行政许可，其对应的惩戒对象为“申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的行政许可时隐瞒有关情况或者提供虚假材料的行政许可申请人；以欺骗、贿赂等不正当手段取得属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的行政许可的被许可人”。但还有些惩戒对象列举的相对比较概括，比如依法依规纳入严重失信主体名单措施中，第六项惩戒内容依法依规纳入乳品企业黑名单对应的惩戒对象为“有特定严重失信行为的乳品企业”。

“对于没有列明具体惩戒对象的，建议相关行业部门进一步明确惩戒对象的认定标准，进而推动《清单》的实施。”林均跃认为，各地方应密切关注全国人大信用立法进程及确立的立法精神。当前，我国正在推动参与更多领域国际规则的制定，建议我国社会信用体系建设要更多对接国际标准。

在《目录》《清单》实际落实过程中，王伟强调要进一步坚持和运用法治思维。他表示，“按照习近平法治思想的要求，各级公共管理机构尤其是各级领导干部是推进法治进程的‘关键少数’，要自觉运用法治思维和法治方式，推动社会信用法治迈向新台阶，更好发挥信用在实现国家治理体系和治理能力现代化方面的积极作用。在全国统一的《目录》和《清单》发布后，各地应积极贯彻落实，提高社会信用建设的法治化水平，努力推动社会信用建设高质量发展，让信用能够更好服务于经济社会发展需要。”

在信用建设法治化轨道上，相信动态更新的《目录》和《清单》必将成为规范信用管理的“利剑”，确保社会信用体系建设行稳致远。