新时代新发展阶段普法工作的着力点

肖立辉［中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部副主任、教授］

“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”是党的十八大报告提出的关于法治建设的新十六字方针，较之原来的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针，更加重视法治建设的全过程、科学性、严肃性、公正性、全民性。党的十八大以来，我们党统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，全面深化改革和全面依法治国逐渐成为两大时代主题，坚持改革和法治相统一相协调；坚持党的全面领导的制度，强调党对一切工作的领导，推动形成党内法规体系与国家法律体系的相互衔接；加强制度建设，同时注重制度执行力水平的提升；注重基层治理体系和治理能力现代化，有序推进基层治理的法治进程；坚持以人民为重，践行以人民为中心的发展思想。这些重大成就充分体现法治建设的全面性、有效性、联动性、基础性。党的十九大以来，中国特色社会主义进入新发展阶段，“十四五”时期（2021—2025年）是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，也是“八五”普法的五年。新时代新发展阶段，应严格按照2021年6月中共中央、国务院转发的《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》（以下简称“八五”普法规划），进一步发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，全面增强全社会尊法学法守法用法意识和能力。

一、政治性：确保“八五”普法工作的正确方向

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在治国理政实践过程中，一个十分重要的特点和经验，就是旗帜鲜明讲政治，善于从政治上考量和解决问题。普法工作讲政治的首位要求就是坚持正确的政治方向。政治方向事关党的前途命运和事业兴衰成败。方向决定道路，道路决定命运。当代中国，普法工作讲正确的政治方向，就是坚决抵制西方所谓“宪政民主”“三权分立”“司法独立”等错误思潮影响，坚持党的领导，坚持中国特色社会主义法治道路，坚持党对普法工作的全面领导，将党的领导具体地、现实地体现到普法工作的全过程、各方面。

普法工作涉及谁来组织普法、普及什么样的法律法规、普法的对象、普法的方式方法途径渠道、普法工作评估和结果运用等。在这一浩大的系统工程中，谁来组织普法是首先要解决的带有根本性、方向性的大问题。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。坚持党对普法工作的领导，要体现到坚决维护党中央的权威和集中统一领导中去。“八五”普法规划是党中央关于“八五”普法工作的专项性顶层设计，必须坚决贯彻落实。

二、全面性：在全民、全党、全社会中拓宽普法工作的主体力量

作为新十六字方针的重要组成部分，科学立法、严格执法、公正司法主要涉及的是立法机关、执法机关、司法机关的法治过程，而全民守法指涉的主体范围更大、领域更宽，涉及的组织、机构、人群更多，包括公民、社会组织、政治组织、国家机关、人民团体、国有企事业单位、基层群众性自治组织等。

从“一五”到“八五”的普法规划，我们不难看出，普法工作经历了从点到线、从线到面、从面到网的一个不断拓展、不断深化的过程。就普法五年规划的文件名称来说，从1986年的“一五”普法规划到2016年的“七五”普法规划，都有“在公民中”四个字。“八五”普法规划较之前的五年普法规划，不再单独限定“在公民中”，这就意味着普法工作的主要对象包括公民但不限于公民，意味着“八五”普法的覆盖面更大，是一种全链条、全方位、全覆盖的全过程全领域的普法。从某种意义上讲，全民、全党、全社会的守法质量，将直接影响到法治中国建设的成效，影响到全体中国人对法治建设的感受度。

全民守法的前提就是知法、懂法、敬畏法治，而要做到知法、懂法、敬畏法治，前提是全民、全党、全社会的普法。有的人不敬畏法律，一个很重要的原因在于其不懂得法律、不知道法治对一个国家和社会意味着什么。通过30余年的有组织、成规模的普法工作，在中国共产党的领导下，在世界上人口最多的社会主义国家，进行了规模最大、范围最广泛、最具持续性的法治宣传教育，全民、全党、全社会的法治意识和法治观念不断增强。

三、有效性：将科学编制和有效实施普法规划的制度优势转化为治理效能

规划是国家治理的重要组成部分。普法工作五年规划的科学编制和有效实施，是我国国家治理体系和治理能力现代化的重要实践形式，是维护国家法制统一、尊严、权威的重要制度安排，是协调国家统一性和地方多样性矛盾的有效治理方式，也是将我国政治制度优势转换为治理效能的重要实践途径。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断深化对法治建设特别是普法工作的规律性认识，形成一系列新理念新观点，充分体现到2016年的“七五”普法规划和2021年的“八五”普法规划中，充分体现了我们党对法治建设的规律性认识，充分体现出以习近平同志为核心的党中央高超的对中国特色社会主义法治国家建设的战略统筹规划能力。

有制度，制度必须能够“运转”起来，否则就会“悬空”而削弱制度的权威和公信力；有规划，规划不能执行，就会成为“纸面文件”而弱化人们对规划执行的信心和期望值。党的十八大以来，我们党以“抓铁有痕、踏石留印”的坚决、果断之精神，有效推动各领域改革。在法治建设过程中，与普法五年规划对标对表，将规划的内容转化为可操作的程序，转化为可执行和完成的阶段性目标，转化为法治成果惠及广大人民群众的切实感受，转化为有利于良法善治、公序良俗的法治文化和法治环境的营造和巩固。历史充分证明，普法规划的有效实施，得益于强大的规划执行能力，而这种能力为进一步的科学规划奠定了坚实的实践基础，也为规划的制度优势转化为治理效能提供了强劲动力。在“十四五”时期，我们有信心和能力将“八五”普法规划落地生根、惠及百姓、利国利民，为推进法治中国建设进程提供有力保证。

四、联动性：加强党内法规宣传与国家法律宣传衔接和协调

党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。加强党内法规建设是全面领导和长期执政的马克思主义政党推动新时代党的建设的重要内容。提高党员在党内政治生活中的党章党规意识，不断提高党员运用法治思维行使权利履行义务的能力，是新时代党员政治能力的重要体现。

党的十八大之前很长一段时间内，在普法规划中重点针对公民的普法提出了明确要求，而针对党员、党员干部虽然也强调要开展党纪条规的宣传教育、反腐倡廉法制宣传教育，但工作层面的力度不大，某种意义上是存在短板和弱项的。党的十八大以来，我们党十分注重党内法规与国家法律的良性互动，特别是2014年党的十八届四中全会明确把完善党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，强调要形成配套完备的党内法规制度体系，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。2016年“七五”普法规划中就明确强调，“注重党内法规宣传与国家法律宣传的衔接和协调，坚持纪在法前、纪严于法，把纪律和规矩挺在前面，教育引导广大党员做党章党规党纪和国家法律的自觉尊崇者、模范遵守者、坚定捍卫者”，这就意味着，党规国法的衔接与协调，不仅体现在法治建设的制度层面，也体现在法治建设特别是普法工作的操作层面。

在普法的工作层面将党内法规宣传与国家法律宣传相衔接与协调，一个很重要的前提是党内法规体系必须是系统的、完整的、完善的。2019年，党的十九届四中全会上提出要加快形成完善的党内法规体系。2021年，习近平总书记“七一”重要讲话中指出，我们已经形成了比较完善的党内法规体系。同年党的十九届六中全会上强调，在从严治党上“形成比较完善的党内法规体系”；在全面依法治国上“统筹推进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设”。“八五”普法规划延续“七五”普法规划的要求，继续将深入宣传党内法规作为普法工作的重点内容，重申“党内法规宣传同国家法律宣传的衔接协调”。

党规宣传和国法宣传深度融合，是“十四五”时期普法工作的重要方面。一方面，从工作安排的优先级排序来看，作为先锋队性质的中国共产党因为先进性建设的要求，通过组织的先进性和党员模范带头作用的发挥，应当在普法工作中坚持以党内法规宣传工作示范带动国家法律宣传。之所以由党规宣传带动国法宣传，就是因为党员的政治身份和公民的法律身份“双重叠加”在一起的时候，党员的政治身份是第一身份，党员有义务和责任在普法工作中作出示范和表率。另一方面，从内容上来看，党规宣传以党章为核心，“教育广大党员以党章为根本遵循，尊崇党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章”；国法宣传以宪法为核心，阐释好宪法精神和“中国之治”的制度基础。因此在实际工作中，在推动党规国法的宣传工作走向深度融合的过程中，对于党章、宪法的宣传应放到首位，把做好党章、宪法宣传作为党规国法宣传的第一位工作要求。

五、基础性：推进普法与基层依法治理有机融合

基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。“八五”普法规划明确提出，要把普法融入法治实践、融入基层治理、融入日常生活，推进普法与依法治理有机融合。一方面，普法工作本身就是依法治理的一部分，是党领导人民依法治理国家和社会的重要内容。另一方面，普法的出发点和落脚点的一个重要方面，就是不断提高全民、全党、全社会的法治素养和通过法治手段解决实际问题的能力。因此，普法工作做得越好，治理的法治化水平也就越高。

将普法与依法治理有机融合，一个很重要的领域就是城乡基层治理，一个很重要的举措就是深化推进法治乡村（社区）建设。二者的融合体现在普法的场域与区域、形式与方式、载体等各方面。从场域与区域来看，基层普法与治理，主要发生在基层政权组织、基层党组织、基层群众性自治组织、其他社会组织和社区组织、驻村（区）单位等，还包括家庭这样的血亲姻亲共同体、工矿企业和楼宇园区的地缘业缘共同体等。从形式与方式来看，不管是乡村（社区）“法律明白人”培养工程、“一村（社区）一法律顾问”制度，还是农村学法用法示范户的培育、社区“法律之家”的做法、民主法治示范村（社区）的创建，以及面向家庭的普法主题实践活动等，都是推进基层治理法治化的有效探索。从普法依法的“法”的载体来看，既有国家法律这样的“硬法”，也包括党内法规、村规民约这样的“软法”，法治与城乡基层治理中的自治、德治一道，共同构成法治乡村建设的治理资源，并有效组织和推动着法治乡村（社区）建设在城乡基层治理的有序开展。

六、人民性：树立以人民为中心的普法理念和工作导向

坚持人民至上是党百年奋斗的主要经验，也是新时代推进普法工作的新作为。普法工作要时刻考虑为了谁、依靠谁、服务谁的问题，这是大是大非的政治问题。坚持以人民为中心，这意味着普法工作是为了人民、依靠人民、服务人民，依法保障人民权益。“八五”普法工作应立足新时代新发展阶段社会主要矛盾，从需求端来看，人民日益增长的美好生活需要，就包括人民对公平、正义的法治环境的需要，对民主、法治、安全的需要。从供给端来看，普法工作就是提供法治方面的公共产品，使党组织和国家的立法、执政、司法等机关，全体党员、全体人民及其他组织或社会力量，运用法治方式着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，其目的是为了促进人民享有高品质的生活。

人民性是普法工作的第一属性，也是本质属性。坚持普法工作的人民性，就意味着推进普法工作要站稳人民立场，坚持人民主体地位，尊重人民首创精神。这是因为人民群众是普法工作的主要参与者，也是这项工作的评判者。普法工作搞得好与坏、工作质量高与低，人民最有发言权。人民群众在参与普法过程中感受到普法带来的政策红利，既是普法成果的贡献者，也是普法工作的受益者。

与人民性直接联系的，还有群众性。从某种意义上讲，普法工作是党的群众路线在法治建设领域的重要实践形式。改革开放以来特别是党的十八大以来，普法工作所涉及的领域越来越宽，所涉及的人群也越来越多。作为世界上规模最大的法治教育活动，中国的普法工作必然会吸引更多的群众参与其中、乐在其中，在参与中学习掌握法律法规知识、行使宪法法律赋予的各项权利、切实感受法治的魅力、形成良好的法治氛围和法治习惯。