优化营商环境中发挥律师作用的路径思考——以湖北省鄂州市为例

高戬生（湖北省鄂州市司法局局长）

李 鹰（湖北省鄂州市司法局副局长）

洪利民（湖北省鄂州市司法局）

习近平总书记强调，法治就是最好的营商环境。好的法治环境，关乎市场的稳定和企业的信心，是优化营商环境的关键所在。近年来，湖北省鄂州市注重发挥律师在优化营商环境中的作用，扎实推进律师事务所和律师管理，较好地促进了营商环境法治化，推动了经济社会的高质量发展。

一、主要做法及成效

湖北省鄂州市现有律师事务所16家，执业律师126人。近年来，鄂州市司法局盘活专业法律服务资源，着力发挥律师职能作用，主动回应经济社会高质量发展的法律服务需求，切实履行优化营商环境职责。

（一）聚焦民企需求，助力民营经济高质量发展。市司法局会同市工商联根据民营企业发展实践，积极探索，大胆创新，努力树立了民营企业的法律服务品牌，并率先在全省通过政府购买服务的形式向民营企业提供专项法律服务，形成了“万所联万会”机制，深入推进“法治体检”活动常态化，为民营企业发展保驾护航。一是常态化开展民营企业“法治体检”服务。2015年，市司法局和市工商联共同制定了文件，成立了民营企业律师服务团，通过政府采购法律服务的方式和举办法治讲座、提供现场法律咨询、审查协议等多种形式，为全市28家重点民营企业和商（协）会提供专项法律服务，有效预防或缓解了不少企业风险。2020年新冠肺炎疫情暴发后，市司法局会同市工商联深入开展民企“法治体检”专项活动，组建律师助力民企复工复产法律服务团，为民企复工复产提供优质法律服务。二是建立“万所联万会”联系合作机制。2021年7月，市司法局会同市工商联推进律师事务所和工商联及所属商会开展工作对接，鼓励和引导尚未聘请法律顾问的商会和民营企业聘请律师事务所律师担任法律顾问，在民企开展公司律师试点工作，以进一步提升民企依法经营、依法治理的能力和水平。三是通过引导律师等法律服务工作者对相关企业的知识产权进行保护，并通过法律保障措施来引导企业开展知识产权创新，有效推动了企业可持续发展。2020年至今，全市律师到民营企业举办法治讲座63场次，帮助民营企业化解矛盾纠纷39件，给民营企业制作法律意见书82份，审查合同78份，撰写“法治体检”报告8篇，办理涉及知识产权保护案件26件。

（二）聚焦发展大局，推进全面依法治市。一是推行普遍建立法律顾问制度。2017年6月，市委办公厅、市政府办公厅联合发文，在全市各级党政机关、国有企事业单位、村（社区）全面实施法律顾问制度。组织指导律师通过担任党政机关和有关单位的法律顾问，全面介入顾问单位的决策、管理全过程，为顾问单位处理涉法事项建言献策，推动顾问单位管理决策的规范化和法治化。二是组织律师参与村（社区）法律服务。乡镇政府（街道办事处）根据实际需要，组建村（社区）法律顾问团，采取顾问律师定期到乡镇（街道）司法所集中坐班与主动下访相结合的法律服务工作模式，积极预防化解社会矛盾，促进了法治乡村建设。2020年至今，全市法律顾问在各村（社区）组织开展各类法治专题讲座912场（次），解答各类法律咨询7万多人（次），参与化解矛盾纠纷521件，审查合同361份。三是开展律师参与城管执法工作。推荐优秀律师常驻城管各执法大队，随队赴执法第一线提供法律服务，促进了城管行政执法规范化。

（三）聚焦民生问题，维护社会和谐稳定。一是积极组织律师参与信访维稳工作。每月定期组织律师赴信访部门，参与党政领导信访接待工作，依法化解矛盾并做好息诉罢访工作。组织10名律师参与了全市出租车整治工作，引导出租车主依法理性维权，及时有效化解群体性事件。二是积极开展律师调解工作试点。在市、区两级法院、公共法律服务中心（站）、律师事务所设立律师调解工作室，在律师协会设立律师调解中心，发挥律师化解矛盾纠纷职能作用。三是组织引导律师参与人民法院执行工作。市司法局2020年8月印发了《关于推动律师参与人民法院执行工作的通知》，以引导广大律师积极参与人民法院执行工作，有效满足群众日益增长的法律需求。四是建立律师参与法律援助值班、代理制度。每个工作日各安排1名专职律师在法律援助中心平台、“12348”热线平台值班，在市、区两级人民法院、人民检察院、市看守所派驻法律援助值班律师，为符合条件的犯罪嫌疑人或其法定代理人、近亲属提供法律援助，促进了社会和谐稳定。

（四）强化教育管理，着力提升执业能力。一是注重教育培训。通过“请进来”的培训方式，每年定期举办律师教育培训班，邀请省内的知名法学专家学者讲课；同时通过“走出去”的培训方式，分期分批组织律师参加学习考察、业务研讨活动，促进律师队伍整体素质提升。二是注重考核管理。每年开展律师事务所和律师年度检查考评工作，把考评结果作为对律师事务所和律师的诚信评估、资质管理的依据，并按照考评结果实施奖惩。三是注重能力提升。加强律师思想政治教育和职业道德教育，落实新上岗律师执业宣誓制度，组织律师学习宪法和其他法律法规，进一步提高职业道德水平和专业能力。

二、存在的问题

鄂州市律师行业在优化营商环境中发挥了难以取代的重要作用，但同时也面临着一些障碍和问题。具体表现在以下几点。

（一）市场主体尚未形成“有事找法”的惯性思维。法律顾问在优化营商环境中的价值并未受到市场主体充分的关注，有些民营企业并不重视法律顾问的作用，往往在发生了法律问题以后，才会让律师介入事件当中，不少民企从未聘用过律师，以至于在法律案件处理中常常处于被动局面，严重影响了民营企业的健康发展。

（二）律师优化营商环境的作用发挥不明显。法律服务与营商环境优化的结合点在于业务需求。但目前律师法律服务没有完全抓住这个要点，律师的业务领域拓展不够，没有完全做到让政府和企事业单位信得过、离不开。部分单位由于对律师工作缺乏深刻认识，“聘而不用”，或者“顾而不问”，从而使得顾问律师工作很难深入顾问单位的日常管理流程当中。又如部分单位未能建立健全完备的顾问律师工作流程和工作规范，在实际中也无法反映出顾问律师的专业化水平和权威性。

（三）律师优化营商环境的综合素质有待提升。律师受聘法律顾问，除了必须具备法律专业素质外，还应具备政治意识和大局意识，才可以为法律顾问单位发展进行法治引导与支持。但实践中，一些单位法律顾问只懂理论不懂实践，又或者只熟悉顾问单位所在行业的相关法律而对其他部门法律完全不了解，甚至只懂法律，不讲政治、大局，以致无法切实维护顾问单位的合法权益，严重影响了顾问单位的健康发展。

（四）律师优化营商环境的经费保障不到位。党政机关、村（社区）法律顾问工作实行政府购买服务，但一些党政机关特别是村（社区）法律服务费偏低，难以吸引优秀律师资源；市工商联以政府购买服务方式为民营企业提供“法治体检”服务，但服务费较低，甚至区级没有将此项经费列入财政预算，影响了律师的工作热情。

三、关于优化营商环境中发挥律师作用的路径

笔者建议，当前和今后一个时期，应从以下几个方面发挥律师在优化营商环境中的作用。

（一）搭建专业平台，营造良好法治环境。引导广大律师深度嵌入重点行业重点领域，提升律师行业影响力，做到党委政府优化营商环境的措施部署到哪里，律师法律服务就跟进到哪里。

1.积极引导律师参与民主法治建设。一是积极推动科学立法。律师参与立法，对于推动国家立法科学化、民主化有着重大意义。建议有立法权的地方人大机关招聘资深律师加入立法团队，以切实解决目前国家立法机关尤其是地方立法机关律师人才短缺的现状。建议由立法机关聘请资深律师作为法律顾问，让律师积极参与立法，以切实提升立法的工作品质与效果。充分吸收优秀律师作为人大代表，充分发挥律师代表在参政议政以及执法监督方面的特殊优势。二是积极推行严格执法。各级党政机关和有关单位均必须聘请律师担任法律顾问，凡重大的行政决策、重要合同、重要文件、重大行政案件等，政府及政府部门在作出决策之前均应征求法律顾问的意见。律师在任法律顾问期间，也要建言献策，以保证党政机关和有关单位在决定重要事务时依法决策、民主决策。各级执法机关对行政裁决、行政处罚等具体的行政行为，都必须积极聘请律师开展合法性审核，以保证行政执法的事实认定与实施程序严格遵循法律规范。要招募优秀律师进入行政执法队伍，以提高行政执法的合法性与严肃性。三是积极推动公正司法。要发挥法官协会、检察官协会与律师协会的功能作用，通过建立健全联席会议机制及业务互动、专题研讨、数据共享等工作制度，为广大司法人员与律师之间提供公开透明的沟通交流平台，进一步增强双方相互了解与信任。建立在优秀律师中招聘法官、检察官的机制，并建议废除律师进入人民法院、人民检察院需要通过国家公务员考试的规则，畅通律师进入司法队伍的途径，以进一步提升全体律师对于法律职业的认同感，激发司法队伍的活力。公检法等机关要继续完善律师执业权益保护机制，认真落实听取律师辩护意见机制，进一步完善便利律师参加诉讼机制，以更好地实现律师在公正司法中的职能作用。四是积极推动全民守法。提高全民法治观念、推动法治社会建设，就需要更多律师介入普法工作，以增强全社会尊法学法守法用法的意识。设立律师以案释法的机制，并组织律师参加普法宣讲团，以案讲法、以事说法，进行点对点、面对面的法治宣传教育，为群众答疑解惑。要充分借助公共法律服务中心实体、热线电话、法律咨询网站三大服务平台，进一步拓展律师法律服务触角，向广大人民群众免费提供专业、精准、快捷的法治宣传服务。

2.积极指导律师服务经济社会发展。要围绕党委政府中心工作、企业实际情况和民众需求，积极指导律师为经济社会发展提供强大法治保障和优质的法律服务。一是围绕中心工作，提供专项法律服务。健全政府法律顾问制度，组织政府法律顾问团成员参与政府重要工程、融资项目协议的审核工作，为政府重要经营决策提供法律意见。完善公职律师机制，进一步发挥公职律师在政府决策、重大项目、规范性文件编制等各方面论证评估的作用，进一步推动依法行政水平提高。积极引导律师事务所为银行、证券、保险、环境保护、精准扶贫、知识产权、空港经济、多式联运、“互联网+”等领域提供专业法律服务，服务保障地方支柱产业发展。二是聚焦企业实际，提供精准法律服务。引导律师成立企业服务队，进商会、进公司，围绕企业的治理结构、法律风险预防化解等问题进行“法治体检”，剖析商会、企业法律需求与风险点，并协助商会、企业健全风险防控体系。发挥民营企业律师服务团、企业法律顾问作用，通过引导律师事务所与律师利用“民营企业法治体检”的自测系统小程序、二维码APP等，向民企提供智能检测、在线分析、远程咨询等法律业务。推动并落实“万所联万会”的联系合作制度，鼓励并指导没有聘任法律顾问的商会聘任联系合作的律师事务所为法律顾问。在民营企业开展公司律师试点工作，对工商联推荐的民企申报公司律师开辟绿色通道，以进一步提升民企的依法经营、依法治理能力与水平。要加大对小微企业的法律帮扶，对困难企业特别是进入破产重整或破产清算程序的企业适当减免律师服务费用。引导律师事务所开发与专利保护有关的法律服务产品，积极引导律师关注涉及专利保护事项，并进一步做好与高科技、新兴领域企业之间的法律服务衔接，为企业进行知识产权的申请、转移、转化和保护提供法律服务。三是关注民众需要，提供贴心法律服务。全面落实村（社区）法律顾问工作，合理配置律师资源，进一步优化法律顾问的团队化服务水平，采取定点接受咨询、进村入户、跟踪服务、以案说法等多种形式，为人民群众提供上门的贴心法律服务，扎实推进法治乡村建设。发挥律师在法律援助中的主体作用，进一步降低法律援助门槛，进一步拓展法律援助范围，切实做到“应援尽援、应援优援”，不断增强困难群众的幸福感、获得感和安全感。

3.积极指导律师维护社会和谐稳定。要指导律师在办案过程中充分运用调解理念，积极参与涉法涉诉信访维稳的各个环节，最大限度地保障社会和谐安定。一是指导律师充分运用协调、和解的方法，达到案结事了，有效防范与化解各种社会矛盾纠纷，切实有效地将问题化解在最基层、化解于萌芽状态。二是将调解优先贯彻在律师执业的全过程。强化律师介入“大调解”工作体系建设，积极探索律师主动介入社会矛盾纠纷调解的有效途径，充分运用诉讼和非诉讼法律服务手段，积极参与信访接待和管理。进一步推行对不服司法机关已生效裁判、决定的申诉由律师代理制，进一步健全律师参与诉前、诉中调解机制。三是坚持发扬“枫桥经验”，积极指导律师在代理因意外死亡、民房拆除、拖欠工程款、劳动报酬等产生重大争议的社会敏感案件中，注重从维护社会稳定大局入手，对各方当事人释法析理，依法、理性地解决矛盾纠纷。要组织律师开展涉法涉诉信访等案件评查活动，推动案件得以公正处理。四是司法行政机关和律师协会要加大对律师代理重大案件和群体性事件的指导。五是不断推动律师调解试点工作，充分发挥律师专业优势，积极推动形成在律师进行委托代理时告知当事人选择非诉讼方法处理纠纷制度，切实维护社会和谐稳定。

（二）加强管理引导，优化法律服务环境。律师的执业活动能否规范，不但影响着律师职业的总体形象，也同时影响着人民群众对法律实践的信心以及对社会公平与正义的信任。要突出党建引领，加强团队建设，加强监督指导，全面提高律师服务能力和职业道德水准，努力营造出更有利于律师发挥作用的良好环境。

1.以党的思想建设为导向，确保正确方向。坚持党对律师工作的全面领导，进一步加强律师队伍党建工作。将党建工作与律师业务拓展相结合，引导律师党员带头参与民营企业“法治体检”，带头参与化解和代理涉法涉诉信访案件，带头参与社会公益活动，用榜样影响和带动其他律师在优化营商环境中贡献智慧和力量。结合律师行业党建工作特点，认真开展党员信用等级评定、党员诚信档案评比、优秀党支部和优秀党员评选等活动，不断激发律师事务所党组织和党员充分发挥作用。

2.以队伍建设为根本，狠抓教育培训。一是加强思想政治建设。新形势下，推动律师事业健康有序发展，最根本的发展目标就是要尽快建立一支政治坚定、精通法律、维护社会公平正义、恪守诚信的律师职业团队。要认真组织全体律师进一步深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入学习贯彻习近平法治思想，教育引导广大律师坚持正确的政治方向，全力维护国家安全、社会稳定和人民福祉，认真履行社会责任。二是加强职业道德建设。要深入开展以“严格执法、诚实守信、勤勉尽责、维护正义”为核心的律师职业道德教育，建立健全律师守信守法执业激励机制，进一步提升广大律师的社会信誉诚信度和法律公信力。三是加强业务素质建设。建议有计划地重点资助一批富有发展潜质的律师，组织分期、分批次学习深造，努力培育一批具备开阔的国际法律视野、了解全球性法律规则、擅长办理涉外民事诉讼服务的优秀律师人才队伍。积极发挥律师协会专业委员会作用，深入开展民法典宣传、培训和理论研究，为提升民商事领域律师执业能力提供专业支撑。

3.以监督管理为抓手，提升监督实效。要把监督贯穿到律师事务所管理和律师执业活动的全过程。一是通过完善和落实制度强化监督。要探索和规范律师事务所管理体制建设，健全落实合理的收益分配制度，推行律师执业公示制度，坚持律师办案的事前提醒和全程监督制度，切实提升制度执行力。二是通过规范行政管理加强监督。司法行政机关必须规范律师执业准入条件与程序，把品德良好当作申请律师执业的基本前提，认真把好律师队伍的“入口关”。畅通出口，确保律师违法违规行为和失德行为得到及时有效的惩戒。三是通过行业协会服务管理强化监督。律师协会要秉承“严管厚爱”，依法履行好推动业务建设、指导行业发展、规范执业活动、保障执业权利的职能，进一步增强行业自律水平。鼓励律师事务所进行优化组合，促进专业化管理，树立专业品牌。四是通过检查考核措施强化监督。司法行政机关与律师协会要继续强化对律师执业活动的专门监督检查、日常业务监督与律师行业技术指导，及时发现问题并及时指导进行整改。要建立健全公益法律服务绩效评估激励机制，把服务评估结果和律师事务所、律师评先评优挂钩。

（三）完善工作机制，营造良好发展环境。构建良好的营商环境，法治是关键。如何发挥律师制度在经济社会发展中的关键作用，是评价一地区法治建设效果的主要标准之一。律师事务所作为专业服务机构，具有营利性，律师事务所自身发展需要帮助和扶持，特别是2020年新冠肺炎疫情暴发以来，律师事务所发展普遍受到较大影响。各级党委、政府及社会各界要进一步做好制度保障、政策扶持、权益维护和新闻宣传工作，为律师事业的蓬勃发展营造良好氛围，为律师工作提供更加便利的条件，进而加快优化营商环境的步伐。

1.建立健全律师人才培养选用机制。要关注、扶持律师团队建设，进一步强化对律师领军人才的遴选、培养、服务，积极构建律师专业水平评价体系和评定机制，积极推动律师专业化分工，全面提高律师的专业能力和技术水平。充分吸收律师参加各级各类咨询委员会、行政复议非常任委员及专家委员会，推荐更多的优秀律师特别是律师党员参选“两代表一委员”，担任各级党政机关、企事业单位、村（社区）法律顾问，为他们成长进步创造条件。

2.建立健全作用发挥机制。要大力拓宽政府法律顾问服务领域，建议各级党政机关及有关单位积极主动为顾问律师提供工作平台，为顾问律师充分发挥职能作用创造便利条件，尤其是在重要决策过程和重要文件实施前、在重大项目论证制定过程中，都要认真吸收顾问律师的意见和建议，以逐步形成政府法律顾问服务优化营商环境的有效工作机制。

3.建立健全考核管理机制。各级党政机关和有关单位要建立健全顾问律师工作业绩考核评价体系，并作为顾问单位选拔、解聘、评优律师工作的重要依据。建议把法律顾问服务优化营商环境工作纳入法治政府建设的全面督察和法治建设绩效考核的工作指标体系中，将民营企业“法治体检”工作列入工商联法治建设绩效考核工作内容。司法行政机关也要加大对顾问律师开展工作的监督、引导，对工作突出的律师给予表彰和奖励。

4.建立健全宣传表彰机制。充分运用传统媒体与互联网等各种新媒介广泛组织开展行业信息舆论宣传，注重宣传律师在服务优化营商环境中取得的成效和经验做法，注重宣传表彰在工作中涌现出的先进典型与先进事迹，激励广大律师在服务优化营商环境中建功立业。

5.建立健全律师执业质量保障机制。加强与公检法等有关部门的沟通配合，建立健全律师工作联席会议制度，切实解决律师执业过程中的会见难、阅卷难、调查取证难等实际问题，把法律规定的律师执业权利切实落实到位。建议通过立法的方式对律师执业权利受到侵害的救济及责任追究等予以规范，为广大律师依法执业创造良好的执业环境，让广大律师切实成为优化营商环境中的重要力量。

6.建立健全经费保障机制。建议将律师担任党政机关和人民团体的法律顾问、参加民营企业“法治体检”、参加信访接待和处理、参加社会调解、法律服务进村（社区）等公益法律服务费用列入政府财政预算，并建立此项经费动态调整机制，充分激发律师服务优化营商环境的工作热情，不断提升服务质量。