青海法治化营商环境的调研与思考

王小民 杨 恒（青海省司法厅）

近年来，青海省把优化营商环境建设全面纳入法治化轨道，坚持依法平等保护各类市场主体产权和合法权益，并且贯彻落实到立法、执法、司法、守法各个环节，构建统一开放、竞争有序的现代市场体系。围绕贯彻落实习近平总书记关于法治化营商环境建设的思想和理论，以青海经济社会发展实际情况为依据，充分考虑青海少数民族地区实际和国家关于青海经济社会发展的基本定位，努力为市场主体发展松绑减负、清障增利、搭台纾困，全省营商环境大幅改善，市场活力进一步激发。2021年10月1日，《青海省优化营商环境条例》正式施行，这标志着青海省优化营商环境全面纳入法治化轨道，开启了营商环境法治化建设新征程。

一、取得成就

（一）法治保障体系逐步形成。从国家层面而言，法治保障体系逐步完善，党的十八大以来，国务院相继出台了《关于进一步改善外商投资企业生产经营条件的通知》《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》《 关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》《关于实行市场准入负面清单制度的意见》《关于印发进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知》及《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》《关于深化商事制度改革进一步为企业松绑减负激发企业活力的通知》《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》《优化营商环境条例》《中华人民共和国外商投资法实施条例》等法律法规规范性文件及政策文件，从市场准入、权益保障、政务服务、立法保障、法律服务等方面加强立法，法律法规和制度体系建设逐步覆盖到营商环境的方方面面。从地方法治保障层面来看，青海配套实施的法治体系逐步完善。围绕打造良好发展环境，青海省出台了一系列有针对性的政策措施，先后出台了《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》《关于印发青海省加快推进“多证合一”改革实施方案的通知》《关于大力弘扬优秀企业家精神促进企业持续健康发展的实施意见》《关于青海省聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》《关于清理规范投资项目报建审批事项的通知》等涉及营商环境法规、规章、规范性文件及其他政策文件331件。其中，《青海省优化营商环境条例》从市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等方面，紧密结合青海省实际，聚焦矛盾焦点，全方位营造良好市场环境，对政府部门为市场主体提供便利化政务服务作了较为详尽的规定。从体现民族地区立法角度来看，民族法制体系初现雏形。2021年7月30日，省委十三届委员会第十次会议通过了《关于深入学习贯彻习近平总书记考察青海重要讲话精神 奋力谱写全面建设社会主义现代化国家青海篇章的决定》，提出了以特色产业培育优质企业、以企业发展带动产业提升的要求，立足青海特有资源禀赋，找准适宜的经济发展模式，建设世界级盐湖产业基地，打造国家清洁能源产业高地，打造国际生态旅游目的地，打造绿色有机农畜产品输出地，为青海省经济社会全面发展指明了方向。青海省地方立法、行政规章、规范性文件、政策文件将优化营商环境方面大量行之有效的政策、经验、做法上升到法规层面，使其进一步系统化、规范化、法治化，为各类市场主体投资青海、建设青海在政策适用、法律援引、产权保护、许可办理等方面提供了青海地域特色的导向图和说明书。

（二）法治保障能力不断增强。强化制度建设，完善保障体系，先后出台优化营商环境21条、企业开办9条、纳税缴费16条、跨境贸易12条、利用外资20条、金融支持14条等系列政策文件，健全优化营商环境的“1+N+M”政策体系，牵引打造形成青海营商环境2.0版。有针对性制定完善涉企发展的相关制度和政策措施，省人大层面通过着力推动立法工作规范化，力求最大限度吸纳和听取民营企业家意见，先后制定出台《青海省优化营商环境条例》《青海省建筑市场管理条例》等25部省级地方法规，《青海省企业劳动争议处理实施办法》等11部省级地方法规；省政府层面先后制定印发了300多件行政法规、规范性文件，定期对涉企发展的规范性文件进行清理，以有效减轻企业负担，营造公平竞争环境。推广复制借鉴先进典型经验，根据国务院总体安排部署，在企业开办、办理建筑许可、获得电力、登记财产、缴纳税费、跨境贸易等指标体系方面针对性复制推广先进省市典型经验，有序推进海西州格尔木市、海东市乐都区营商环境建设试点，推动形成全省可复制推广的试点经验，激活后发优势，补齐发展短板。强化考评督察，将“营商环境”首次纳入全省目标责任（绩效）考核，营商环境第三方评价范围扩大到8个市州、17个重点区县。开展营造法治化营商环境保护民营企业发展专项督察，对8个市州人民政府、3个园区管委会及20个省直有关单位的优化营商环境工作进行全面“体检”，着力打通政策落地“最后一公里”。简政放权，激发市场活力。建设全省一体化政务服务平台，积极推行政务服务网上审批、公共资源交易、电子监督等“一网通办”；开展行政审批事项集中清理活动，2013年以来，集中清理省级层面行政审批事项12批次，取消下放调整901项。目前，省级层面保留的行政审批总数为261项，精简幅度达67%；“马上办、网上办、就近办、一次办”“整体进驻+首席代表+综合窗口”“一窗受理”“只进一扇门”“减证便民”等政务举措切实为企业办事提供便利，“双随机、一公开”“执法三项制度”等行政执法监督举措为企业依法发展保驾护航。

（三）公正司法能力不断增强。政法各部门齐抓共管，各自发力，为民营企业发展保驾护航。省公安厅制定促进民营经济发展的十项措施，从严格落实接报案程序规定、依法依规采取侦查措施、保护民营企业知识产权和商业秘密、依法平等保护民营企业发展等方面进行规范，定期深入开展打击经济犯罪等专项活动，助力民营企业发展。全省检察院系统与省工商联建立定期联系沟通机制，围绕民营企业诚实守法经营、防范法律风险、维护合法权益、预防违法犯罪等，充分发挥法律监督优势和工商联密切联系民营企业优势，努力实现信息共享、工作协同。全省法院系统加大知识产权保护力度，坚持依法平等保护民营企业物权、债券、股权等有形资产和知识产权、商业秘密等无形资产，坚持审慎采取强制措施，严格把握财产保护、证据保全的适用条件，谨防恶意侵害企业的正常生产经营；与省司法厅共同建立青海破产人管理协会，建立起对破产管理人队伍实现法院监督和社会监督相结合的监督机制；深化诉讼制度改革，深化智慧法院建设，完善涵盖立案、审判、执行的全方位信息网络平台，扩大电子诉讼范围，提升司法效率，减轻企业诉累。

（四）法律服务能力不断改善。省司法厅积极拓展创新法律服务方式，充分利用法律服务实体、热线、网络三大平台，为企业提供普法宣传、人民调解、法律咨询、公证鉴定等优质高效法律服务。常态化开展民营企业法治体检活动，开发民营企业法治体检系统，在全省司法行政网、各级工商联网站公布，免费为全省民营企业提供精准化法律服务；深化民营企业法律服务工作，与省工商联共同建立民营企业法律服务委员会，为保护民营企业合法权益提供法律服务；建立“律师事务所与商会、工商联联系合作工作机制”，联合出台实施方案，为民营企业发展打造法治化营商环境；选派律师在省政府服务大厅“民营企业法律服务”专席值班，专门服务民营企业各项法律事务；组建民营企业法律服务团，组织广大律师进市场、进机关、进企业，开展民营企业法治体检，向企业负责人和职工开展《民法典》等法律宣讲、企业用工集中招聘会法律专项咨询、解答法律咨询、帮助企业梳理法律风险点、出具法律意见、帮助企业审查完善规章制度、出具法治体检报告等。完善矛盾纠纷多元调解机制。在各级人民法院、公共法律服务中心、律师事务所设立律师调解室，鼓励律师参与涉企各领域的专业调解，帮助企业降低诉讼成本和风险；指导工商联所属商协会设立调解组织，最大限度将矛盾解决在内部，为企业健康发展提供优质高效法律服务。

（五）营商环境明显改善。通过各方努力，青海省法治化营商环境逐步形成，涉企各行业审批制度化规范化，涉企事项办事时效明显提高，主要体现为：企业开办便利化，建成企业开办“一网通办”平台，实现企业开办全流程网上办、事项办理全过程信息在线反馈，企业开办已提速至3个工作日内。以2020年为例，1月至11月，全省新设立市场主体69951户，比去年同期增长11.59%。投资审批便利化。实施投资“审批破冰”工程，创新“30+X”模式，实现投资项目全流程在线并联审批，投资审批事项由原来68项精简为34项，审批时限由原来平均230个工作日压缩至80个工作日，政府审批环节时限压缩至30个工作日内。公共设施接入效率提高。低压客户平均接电时间压缩至1.7个工作日；高压客户平均接电时间压缩至36.16个工作日；客户线上办电率达99.36%。用水用气分别压缩至15个工作日内和16个工作日内。财产登记流程简化。推行“互联网+不动产登记”服务，一般登记及抵押登记办理时间由原来30个工作日压缩至平均5个工作日内，西宁市、尖扎县、玉树市等市县将转移登记办理时间压缩至3个工作日，抵押登记即时办结。纳税缴费服务优化。制定出口退（免）税风险管理办法，年均出口退税时限压缩至8个工作日内，217项涉税缴费事项实现“网上办”，236项税务文书实现电子送达，常规业务覆盖率达100%。跨境贸易便利化。推行“两步申报”“原产地智能审核”等便民新举措，检验检疫证书和原产地证书签发办理时间压缩至2个工作日内，除安全保密需要等特殊情况外，“单一窗口”功能已覆盖国际贸易管理全链条。

（六）法律自觉明显增强。市场主体法律意识明显增强，依法办事、依法保护自身合法权益的意识明显增强。主要表现为：重视企业依法发展，对于法律法规和行政规范性文件照搬照转，上下一般粗、不结合实际情况，提请立法部门结合实际予以修正，切实从源头保障自身合法权益。构建亲清政商关系。对于长期拖欠民营企业债务且不及时偿还、新官不理旧账、随意违约、毁约及企业间债务清偿执行难等问题，注重用法律手段保护自身合法权益；从司法保护、寻求司法救助等程序减少损失。市场主体注重自身运行风险防控，聘请法律顾问定期开展法治体检，为企业经营“把脉”，邀请律师等法律专家进企业开展法治宣传和法律咨询，提高企业员工的法律素养，切实提高维权能力。目前，全省有3000多家企业单独聘请法律顾问；省司法厅与省工商联为全省119家商协会、43家县级工商联配备法律顾问，确保每一家企业都有法律专家为其提供优质高效法律服务。服务监管水平明显提升，省级层面共清理926项行政审批事项，保留260项，是全国省级保留行政审批事项最少省份之一；梳理形成“四级四同”行政许可、“三级四同”公共服务事项清单，对29个投资审批事项实行“容缺+承诺制”试点，梳理形成8个主题、41项以企业开办为主的“一件事”套餐，完成149项省域内通办、17项“跨省通办”事项对接，省级政务服务事项网上可办率达98%，全省政务服务差评回访整改率达100%。事中事后监管不断强化。编制公布30个单位（部门）254项检查项目的监管事项清单，实现市场监管领域相关部门“双随机、一公开”监管全覆盖，全面推行行政执法“三项制度”，加大涉企收费治理和反垄断执法，查办了青海省首例滥用市场支配地位垄断案件。出台《青海省加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制三年行动方案》，完成对46万市场主体的信用综合评价，80多个部门单位联合签署41个重点领域联合奖惩备忘录，全面推进守信联合激励和失信联合惩戒。投资“审批破冰”工程被选为典型案例纳入《中国营商环境报告2020》在全国推广，“综合施策促进就业形势稳定向好”的典型做法获国务院第七次大督查通报表扬，西宁市打造“企业融资之家”加强版，海东市创设公共资源交易项目“绿色通道”，海西州推出办电“祁萍”分段式验收模式，海北州上线运行“智慧就业云平台”，西宁市城东区建成启用可视化政务服务大厅等，为营商环境建设增添了诸多亮点。

二、存在问题

青海省在优化营商环境方面取得了一些成功经验，在市场化、法治化、国际化营商环境建设方面取得了一定的成绩，坚持全面加强市场主体保护立法、提高公正司法、政务服务、执法监督能力及提升法律意识等方面亮点纷呈、特色鲜明，但从实际督察中发现，还存在立法层面保障不全面、平等保护各类市场主体权益和公平竞争法律法规不健全、知识产权案件立案审理程序繁杂、司法监督不到位、政府履职“新官不理旧账”、法律服务普及面不广、市场主体运行不规范、运行法律风险较多、部分企业仍然不知道“民营企业法治体检活动”等，涉及立法、制度建设、司法公正、法律服务及自身法治素养不高等问题，主要表现为以下几个方面。

（一）依法行政能力亟待提高。有些地方和部门执法人员存在执法不规范、不依法，甚至个别执法人员在执法过程中不作为、乱作为，存在有法不依、执法不严、违法不究，暴力执法、选择性执法、趋利性执法等问题，导致政府职能无法充分发挥，在有些情况下，企业的权益无法被给以充分保障，市场秩序不能得到有效维护。

（二）审批制度改革有待深化。行政效率有待进一步提高。主要表现为信息化系统重复建设，如“一网通办” 中同一事项通过两个网上办理渠道，将会增加企业负担，亟待省上统一办理通道；存在片面追求减少数量的现象，实际工作中将审核批准的准备时间拉长，比精简前费时更多了；由于区县承接能力不足，减放审批事项不彻底；事中事后监管尚不到位，存在不知如何监管、怎么监管的问题；中介服务管理不规范，清理工作不彻底，部分行业存在服务市场不完善、公信力不强等问题。

（三）司法公正有待加强。主要表现为在严厉打击侵犯知识产权违法犯罪方面的制度仍不完善。知识产权侵权预警、司法救济、法律服务等方面存在不足，行政保护与司法保护衔接机制不顺畅，案件堆积，判决执行难，司法效率有待进一步提高。

（四）依法经营意识亟待增强。近年来，随着法治国家建设进程的加快，企业依法治企、依法办事的法治意识不断增强，国家省级层面推行公司律师制度，部分企业聘请法律顾问为企业发展“巡诊把脉”，提供法律服务。目前，青海省全省公司律师仅34名，正式聘请法律顾问的不到2000家，相比于50万市场主体的占比非常低。省司法厅推行民营企业法治体检活动，部分企业坚决抵制，害怕律师发现问题，不敢邀请律师参与，遇到事情，才想起律师，认为律师只是“打官司”，依法经营意识淡薄。市场主体规章制度建设缺位，重人治，轻制度建设，遵规守纪意识差，凡事以经济效益为第一位，只注重眼前利益，不注重长远的制度规范。法治维权意识淡薄，依法维权、依法办事能力不足，对企业的经营发展产生了不利影响。

（五）法律服务能力亟待提高。法治宣传力度需进一步增强，虽然每年都常规开展法治宣传进企业、专项民营企业“法律三进”等活动，但是形式大于实质，宣传形式、内容不能有的放矢，企业对宣传内容不感兴趣，宣传成效不明显。法律服务能力不足，大型企业破产重组，全省法律服务能力不足，不能满足企业需求；一般法律服务精准性不够，企业需求不大；法治体检成效不明显，法律服务方式亟待完善；知识产权保护等涉企专项法律服务团队缺乏，不能满足市场需求。矛盾纠纷调解机制还需进一步完善，涉企人民调解、行政调解、司法调解衔接机制不畅，企业合法权益无法得到有效保障；市场主体、各级商协会专业性人民调解组织建设指导工作还需进一步加强，切实提高企业依法维权和依法经营能力。

三、对策研究

（一）不断强化党的领导。要强化党的政治领导，把党的领导贯穿市场经济改革、发展、稳定的重大行政决策全过程和各方面，履行决策法定程序，增强市场主体和公众参与实效，提高专家论证质量，坚持合法性审查，提高涉及市场主体立法的精准性、科学性和实用性。要贯彻落实好《青海省优化营商环境条例》，把优化营商环境的各项举措落到实处，统一思想认识，切实把工作重点放在规划全省民族地区经济发展的大局上和科学立法保障市场主体合法权益与规范发展上；要把党的领导贯彻到加快推进全省适用的法律体系建设、强化企业合规意识以及保障和服务好全省经济高质量发展中。

（二）不断建好法治体系。要推进科学立法，保障市场主体合法权益。要紧紧围绕“四个转变”“四个扎扎实实”“五四战略”“一优两高”等重大决策部署开展工作，确保立法工作始终与省委中心工作同频共振、同向发力，努力实现立法决策与改革发展决策相衔接。要紧紧围绕全省工作大局，着眼于推进经济高质量发展和保护生态环境等方面，统筹考虑安排立法项目，更加注重突出地方特色、地域特征和民族特点，不断完善法律体系。要完善司法体系。建立政法部门联系合作机制，实现行政与司法程序的有机衔接，着力围绕提升司法公信力，破解难题，创新理念，为全省各类市场主体提供有力司法服务和保障。下大力气解决“门难进、脸难看、事难办，立案难、诉讼难、执行难”“人情案、关系案、金钱案”的“六难三案”问题。完善服务体系，全面优化政务服务，实现政府服务跨省通办，提升政务服务事项网上可办率和全省政务服务差评回访整改率。加快社会信用体系建设，构建以信用为基础的新型监管机制。完善法律服务体系，实现法律服务与市场主体需求无缝衔接。

（三）不断优化法律服务。要坚持问题导向，优化法律服务体系。健全公共法律服务网络体系，建设公共法律服务平台，建强公共法律服务队伍，提升公共法律服务能力水平，彰显公共法律服务成效。要落实政府主体责任，全力推进公共法律服务体系建设。健全完善与有关政府部门、司法机关及工商联、商协会、群团组织的协作机制，实现公共法律服务与诉讼服务、社会服务的有效对接。要加大服务产品供给，加快探索“点菜式”服务流程再造和模式创新，以智能化、在线化、法律淘宝“三驾马车”为载体，进一步提升公共法律服务质量。

（四）不断培植法治文化。要深化法治宣传，使法治成为各类市场主体自觉遵守和推崇的行为准则，突出市场主体负责人、决策层、董事会等“关键少数”，针对性开展普法教育，引导其遇事找法、解决问题靠法，切实提升其法律素养。不断创新宣传方式，大力推进智慧普法。注重运用“12348”青海法网、抖音等平台开展普法宣传。强化法治宣传教育，加强社会主义法治文化建设，有效发挥法治文化的引领、熏陶作用；经常性为企业开展“以案释法”，增强震慑力和教育性，坚持依法治企与工作实践相融合，提高依法治企能力。要将企业文化与依法治理相结合，引导各类市场主体开展依法治理专项创建活动，不断培育各具特色的市场法治文化主体。

（五）不断深化法治创新。要适应市场发展需要，坚持以市场主体感受为导向，加快转变政府职能，持续深化“放管服”改革，推动营商环境明显改善，在激发市场主体活力、促进经济稳定恢复等方面发挥积极作用。适应改革发展需要，聚焦新法律法规的出台，按照“谁制定、谁清理，谁实施、谁清理”的原则，持续清理、修改或废止不符合实际的地方性法规、规章和行政规范性文件等，及时调整公布涉及营商环境政策文件目录；结合工作实际，围绕保护市场主体、优化市场环境、提升政务服务、改进执法监管、健全法治保障等重点领域，建立健全统筹协调、监督管理、考核评价、追责问责等工作体系，确保有效维护市场主体合法权益。要适应形势发展需要，针对全省营商环境建设方面存在的突出短板和市场主体反映强烈的痛点难点堵点问题，提出有针对性的解决措施，从体制机制层面研究提出长效解决办法。要紧跟形势，持续加大改革力度，推动企业开办、办理建筑许可、获得电力、用水用气、登记财产、纳税、跨境贸易等营商环境重要指标的服务能力再提升，全力打造法治化营商环境，以改革实效更大程度激发市场活力和社会创造力，助推全省经济高质量发展。