美国应对气候变化诉讼的新发展——以“朱利安娜诉美国案”为切入点

● 李洁伟/文

气候变化案件，是指“因排放温室气体、臭氧层损耗物质等直接或间接影响气候变化过程中产生的案件，包括气候变化减缓类案件和气候变化适应类案件”。［1］最高人民法院：《中国环境资源审判（2019）》，人民法院出版社2020年版，第18页。“朱利安娜诉美国案”（Juliana v. United States）是美国应对气候变化诉讼领域，具有里程碑意义的案件。2015年，由青年代表和律师组成的非营利组织“我们的儿童信托基金”（以下简称“原告”）［2］“我们的儿童信托基金”诉美国政府案中，凯瑟琳·朱莉安娜（Kelsey Juliana）是本案的首席原告，故该案又被称为“朱利安娜诉美国案”。有关该案发展进程，参见Our Children’s Trust, https://www.ourchildrenstrust.org/our-team，最后访问时间：2022年6月1日。向美国俄勒冈州地方法院起诉，要求美国联邦政府（以下简称“被告”）大幅减少二氧化碳排放量。从2015年至2022年6月，该案呈现“马拉松”式的诉讼进程，目前该案仍在审理之中。

一、“朱利安娜诉美国案”的基本情况

2015年8月12日原告在美国俄勒冈州地方法院提起诉讼，将美国联邦政府列为被告，列举了气候变化对青年代表居住、生活等方面的影响，并提出四项诉讼请求［3］Kelsey Cascadia Rose Juliana et al. vs. The United States of America et al., first amended complaint for declaratory and injunctive relief （shorted as “Juliana v. United States”）, Case 6:15-cv-01517-TC Document 7 Filed 09/10/15,https://static1.squarespace.com/static/571d109b04426270152febe0/t/57a35ac5ebbd1ac03847eece/1470323398409/YouthAmendedComplaintAgainstUS.pdf, lasted visited: 10 June, 2022。一是被告在化石燃料开采、生产、运输、进出口和消费领域的行为造成大气中二氧化碳浓度和气候系统处于危险状态，对与原告密切联系的自然系统造成不可逆转的损害，侵犯了最年轻一代的生命权、自由权和财产权等宪法权利。二是主张“稳定的气候系统”（stable climate system）是《美国联邦宪法》所保障的未列举基本权，被告的行为侵犯了《美国联邦宪法》第十四修正案中的“平等保护”原则，该原则包含在《美国联邦宪法》第五修正案正当程序条款中。三是侵犯社会公众未尽权利。维持气候系统稳定的权利属于《美国联邦宪法》第九修正案规定的“人民保留的其他权利”，被告的行为侵犯了原告享有稳定、安全的大气系统的基本权利。四是被告在化石燃料开采、生产、运输等领域开展的扶持行动引发了气候变化，没能保护重要的公共信托资源。

此后，2016年3月该案举行预审听证会，俄勒冈州地方法院拒绝美国政府要求法院驳回诉讼的请求。2018年11月21日该案主审法官批准美国政府在同年10月份提出的中间上诉（Interlocutory appeal）的申请，暂停审理程序，由上级法院裁定本案是否继续进行。2019年6月4日，美国联邦第九巡回上诉法院举行了关于中间上诉和禁令听证会；2020年1月17日，美国联邦第九巡回法院以本案欠缺《美国联邦宪法》第3条适格主体为由，将该案发回地方法院。2021年3月9日，原告律师团队调整寻求救济的具体措施［4］Juliana v. United States, Case 6:15-cv-01517-AA, Document 462-1, Filed 03/09/21.；同年5月13日，原告与美国司法部在地方法院法院法官的主持下进行和解程序，但是没有达成和解协议，目前原告仍然在等待法院准许其修订诉讼请求的裁决。

二、“朱利安娜诉美国案”的焦点问题及分析

（一）“朱利安娜诉美国案”的焦点问题

在实体权利层面，“朱利安娜诉美国案”焦点在于宪法性权利。《美国联邦宪法》第3条第一款规定，联邦法院对于涉及联邦问题的案件拥有裁判权,即审理并裁决案件的权力,该规定为联邦法院审理气候变化诉讼提供了宪法基础。原告认为，美国政府通过会改变气候的化石燃料为基础的能源系统，正在剥夺他们在民生、自由和财产上的宪法权利。2018年俄勒冈州地方法院拒绝美国政府要求法院驳回诉讼的动议，明确指出“享有能够维系生命的气候系统”是一项美国宪法保障的基本权利。［5］Juliana v. United States, Case 6:15-cv-01517-TC Document 212 Filed 05/25/18, pp.2-3.主审法官在裁决中引用“奥贝格费尔诉霍奇斯案”［6］Obergefell v. Hodges,135 S. Ct. 2584 （2015）.对同性恋的判决，表示“就像婚姻对文化是重要关键一样，稳定的气候系统对文化也一样关键重要”。［7］Juliana v. United States, 217 F. Supp. 3d at 1249-50.而这一裁决实际上将与气候变化相关的权利，纳入《美国联邦宪法》第九修正案“人民保留的其他权利”。

程序权利争议全程贯穿“朱利安娜诉美国案”。“朱利安娜诉美国案”程序权利争议焦点包括三方面：一是原告主体适格问题。美国法中明确诉讼主体资格的标准，不仅包括原告必须证明被告的所作所为造成了对原告的实际伤害，同时法院也应当有权为原告所受的伤害伸张正义。美国联邦第九巡回法院裁决认为，原告以“能够维持人类生命的气候系统”的正当程序权利受到侵犯而向联邦政府提出诉讼请求，不符合《美国联邦宪法》第3条有关适格主体的规定，联邦法院无法提供真正的救济。［8］Juliana v. United States, 947 F.3d 1159 （9th Cir. 2020）.二是案件可裁决性。美国政府认为，法院对于该案没有管辖权，因为该案是在挑战开发和推广化石燃料这种体系，而不是具体的政府行为。美国联邦第九巡回法院裁决指出，法院无法通过处理应对气候变化所涉及的各类外交关系和行政监管措施，来向原告来提供真正的救济，应对气候变化是政治领域应当处理的问题，司法不具备处理此类问题所需的科学能力。因此，原告的请求不具有可裁决性。三是气候公共信托问题。气候公共信托源于公共信托理论，是指各州是气候资源的公益受托人，必须为当代与未来的福祉，保护气候系统的完整性。对于气候系统的保护能否适用公共信托理论，在法律层面存在争议。在“朱利安娜诉美国案”中，原告要求法院确认他们的宪法和公共信托权利受到政府行为的侵犯的主张［9］参见李清宇：《美国实质性正当程序中对政府不作为及例外的认定——以朱莉安娜诉美国案等为例》，《南海法学》2021年第5期。，是否在司法层面得到最终支持，仍然有待观察。

（二）对“朱利安娜诉美国案”焦点问题的分析

应对气候变化进程中发展形成的宪法性权利。原告主张“稳定的气候系统”是《美国联邦宪法》所保障的未列举基本权，美国联邦政府核准、授权、补贴化石燃料生产及使用，侵害了原告宪法上的生存、自由与财产权。［10］Juliana v. United States, 217 F. Supp. 3d 1224 （D. Or. 2016） （No. 15-cv-01517）, p.279.原告所谓“《美国联邦宪法》所保障的未列举基本权”，即《美国联邦宪法》第九修正案规定的“本宪法对某些权利的列举，不得被解释为否定或轻视由人民保留的其他权利”。此后，该修正案的含义、立法目的、适用范围等，在美国判例法中被不断阐释，［11］参见郭春镇：《从“限制权力”到“未列举权利”——时代变迁中的〈美国联邦宪法第九修正案〉》，《环球法律评论》2020年第2期。“朱利安娜诉美国案”阶段性裁决对《美国联邦宪法》第九修正案的解释，以支持个人宪法基本权利为基本立场，采取广义解释规则，将《美国联邦宪法》第九修正案与第十四修正案的解释关联起来，再一次支持《美国联邦宪法》第五修正案和第十四修正案所保护的不受联邦政府或各州侵犯的“自由”并不局限于前八项修正案中具体提到的权利。［12］Ryan C. Williams, The Ninth Amendment as a Rule of Construction, Columbia Law Review, Vol.111,2011, p.498.

案件进行过程中程序性权利的博弈。原告诉讼主体资格，是本案程序性权利博弈阶段的主要问题，关注原告是否可以成为案件的参与方。美国司法判例对于原告主体资格的要求包括：（1）存在“实际或即将发生”的“事实上的损害”；（2）被告的行为与“该损害存在因果关系”，而该诉讼正是为了终止被告的行为；以及（3）法院能够采取措施以减轻损失（即有“可救济性”）。［13］Lujan v. Defenders of Wildlife, 504 U.S. 555, 560 （1992）, pp.560-561.美国联邦第九巡回上诉法院在“朱利安娜诉美国案”阶段性裁决中认可了第一个和第二个构成要件，即气候变化正在发生，导致气候变化的原因是工业革命后大量使用化石燃料，对使用化石燃料行为不进行管制将造成更为严重损害后果，美国政府知悉使用化石燃料与气候变化之间的关系，其不作为造成了现实境况。但是，法院在评估第三个构成要件时认为，原告的诉求请求系政治问题而非司法问题，原告“要求的救济并不能单独解决全球气候变化问题”，“建议采用综合计划来减少化石燃料排放和应对气候变化，但是，无论是作为政策问题，还是国家生存问题”，都超越了司法裁决的范围，“原告的请求必须提交给政府部门或广大选民”加以解决。［14］Juliana v. United States, 947 F.3d 1159 （9th Cir. 2020）.2021年11月29日，原告援引美国联邦最高法院在“密西西比州诉田纳西等联邦州案”中的裁决［15］Mississippi v. Tennessee et al., S.Ct.No.143, Orig. Argued October 4, 2021-Decided November 22, 2021.，再次向法院提交申诉［16］Juliana v. United States, Case 6:15-cv-01517-AA，Document 521, Filed 11/29/21.，主张具有原告主体资格。此后，原告与被告双方的争议焦点转移至原告的诉讼请求，围绕原告主体资格的争议暂时告一段落。

三、“朱利安娜诉美国案”对中国应对气候变化公益诉讼的启示

（一）我国应对气候变化公益诉讼的法治进程

应对气候变化是我国环境公益诉讼的新领域。甘肃省兰州市中级人民法院、宁夏回族自治区银川市中级人民法院受理的北京市朝阳区自然之友环境研究所（以下简称“自然之友”）诉国网甘肃电力公司、国网宁夏电力公司“弃风弃光”案（以下简称“弃风弃光案”），浙江省德清县检察院诉明禾保温材料有限公司违法使用“氟利昂”案件［17］参见中华人民共和国最高人民法院编：《中国环境资源审判 （2019年）》，人民法院出版社2020年版，第18页。，是近年来发生的应对气候变化典型环境公益诉讼案件，从上述案件的受理直至结案可以看出，我国司法领域应对气候变化呈现如下特征：一是逐步将应对气候变化案件从大气污染、生态保护件、资源开发利用案件之中剥离出来。《中国环境资源审判（2019年）》将应对气候变化案件分为气候变化减缓类案件和气候变化适应类案件，《中国环境资源审判（2021年）》提出加强气候变化、生态系统多样性和生物多样性等领域司法保护，立法及司法实践证明在中国提起气候变化诉讼已经具备制度基础。二是我国司法机构处理的气候变化公益诉讼，目前均为民事公益诉讼（包括刑事附带民事公益诉讼），尚未出现行政公益诉讼。司法机构对处理应对气候变化案件呈现更加开放和积极的态度，体现了通过司法推动中国应对气候变化实践不断进步，推动构建国家应对气候变化治理体系法治化。三是应对气候变化公益诉讼案件类型趋于多元，可再生能源、臭氧层消耗物质控制、温室气体排放等领域均涉及应对气候变化。

当行政主体在应对气候变化领域侵害或可能侵害公共利益的违法作为、不作为时，人民检察院可依据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款，以维护公共利益为目的，向人民法院提起行政公益诉讼。但是，气候变化公益诉讼对于损害后果和因果关系的要求，仅停留在推定阶段，当事人的行为是否会产生“环境公共利益”受损的客观现象，以及是否会带来实质性的环境损害，尚需在法理层面继续探讨。

（二）气候变化中的实质性损害问题

气候变化导致的损害后果与其他类型生态环境损害后果不同。在“弃风弃光”案等法院已经受理的案件中，尽管原告需要证明损害程度，但只要被告涉及超标排放或未经许可排放，法院往往会倾向于减轻原告对损害的证明责任。它隐含了过错推定原则，即行为主体应证明损害不应归责于自身行为。在认定气候变化公益诉讼实质性损害问题上，至少应当明确如下几点。

第一，《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》定义的“生态环境损害”不能完全适用于气候变化公益诉讼。《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》（以下简称《推荐方法》）将生态环境损害定义为“由于污染环境或破坏生态行为直接或间接导致生态环境的物理、化学或生物特性的可观察的或可测量的不利改变，以及提供生态系统服务能力的破坏或损伤”。实际上，影响气候变化的一些行为，在短时间内是无法观察或测量其对生态系统引发的不利改变。例如，就温室气体排放而言，一方面，现有的科学实证已经证明日益增加的温室气体排放正导致自然生态系统的变化，并被《联合国气候变化框架公约》等国际公约认可。另一方面，二氧化碳排放和空气污染并不完全同根同源，在气候变化公益诉讼个案中，行为主体排放温室气体直接或间接导致生态环境的物理、化学或生物特性的不利改变，如何予以科学量化或准确计算？尚没有一个具有可操作性的评估方法，也需要统计学予以进一步证明。换言之，如何证明特定主体的排放行为已经造成实质性损害？不仅是一个法律问题，也是一个科学问题，不能直接套用《推荐方法》中的各项评估标准。

第二，实质性损害源于对合理注意义务的违反。气候变化通常情况下是一个复杂而漫长的时间过程，受影响区域范围内人体健康、财产和生态环境及其生态系统服务的状态，既可能是因为特定主体一方行为导致的，也可能是不同主体行为的累积后果。在某些情况下，虽然无法具体量化单个主体行为造成的直接损害后果，但是单个主体行为违反相关技术规程、法律规范的行为，可能对生态环境系统造成实质性损害危险。对此，美国侵权法倾向于认定，当行为人造成实质性损害之风险时，合理注意义务是一般性的，无须特别考察。［18］参见董春华：《论侵权法中注意义务的“一般性”》，《中国政法大学学报》2020年第2期。这种处理方式，其逻辑在于，先行赋予行为主体以合理注意义务，而不是具体量化环境污染或生态破坏的实证数据；对行为主体课以法律责任，是因为其违反了合理注意义务。就我国而言，我国控制温室气体排放领域仅能依据《大气污染防治法》第2条第2款“大气污染物和温室气体实施协同控制”进行间接治理，［19］参见侯健：《当代中国环境治理的权利观》，《中国环境管理》2021第1期，第162-169页。只能在治理机制层面的安排，没有从法理层面明确限制温室气体排放的义务来源。参考美国侵权法及美国联邦第九巡回上诉法院在“朱利安娜诉美国案”阶段性裁决，可以对于影响气候变化的主体或行为设定合理注意义务，回避个案中实质性损害的不确定性，以违反合理注意义务作为追责的法律标尺。

（三）主体行为与损害后果之间的因果关系

主体行为与气候变化损害后果之间的因果联系，在已知事实的基础之上推定行为与损害后果之间存在因果关系，并允许被推定人提出证据予以推翻的证明规则。［20］参见陈微：《气候变化诉讼比较研究——基于两起“弃风弃光”环境公益诉讼案展开的分析》，《法律适用》2020年第8期。如上文所言，合理注意义务比因果关系具有解释上明显优越的价值，但是合理注意义务之判断绝不能僭越义务违反和因果关系之判断。［21］同前注［18］。《推荐方法》将行为与损害事实间的因果关系判定，划分为环境暴露与环境损害间因果关系判定，以及环境污染物从源到受体的暴露路径的建立与验证两个部分。气候变化公益诉讼之中关于因果关系的认定，可以借鉴《推荐方法》有关因果关系判定的原则和方法，但是仍需要注意以下问题。

对于行为致害性的判定立足于一般因果关系。有学者将环境侵权因果关系分为一般因果关系和特定因果关系，一般因果关系是指侵权行为与损害结果在案件发生之前尚未进入司法视野，但却已经为科学界所明确；特定因果关系则是在一般因果关系已被认定的前提下，特定事件之间已经真实发生的因果关系。［22］参见陈伟：《环境侵权因果关系类型化视角下的举证责任》，《法学研究》2017年第5期。我国法院在处理环境公益诉讼过程中多采用因果关系推定，即在已知事实的基础上，法官根据立法规定或经验法则，推定主体行为与损害后果之间存在因果关系，并允许行为人通过证据推翻前述推定因果关系。我国司法实践对于因果关系的认定接近于“一般因果关系”论，即在既有公开认可的科学实证研究成果基础上，法官不再需要原告证明温室气体过度排放导致全球变暖、氟利昂消耗臭氧层等科学界所明确的事实，在个案之中无法观察到具体致害过程的情况下，法官依据科学研究成果，推定主体行为与气候变化之间存在致害关系。但是，关于气候变化的实证研究是一个渐进过程，其中充满了科学确定性和不确定性，尤其出现多因一果、一因多果、互为因果、因果时差等情形，经验法则并非每一次都可以证明主体行为和损害后果之间必然具有因果关系。此时，判断特定损害是否是由行为主体所造成或引发的，显然无法从法律解释和科学经验中找到答案，借助高度盖然性学说，通过衡平原被告双方在举证能力和证据距离上的差距，即哪一方的证据距离更近、举证能力更强，就由该方承担相应的因果关系举证责任，也不失为一种处理方式。

四、结语