场（厂）内专用机动车公益诉讼案件办理与思考

● 吴陈宏/文

场（厂）内专用机动车辆（以下简称“场车”），是指除道路交通、农用车辆以外仅在工厂厂区、旅游景区、游乐场所等特定区域使用的专用机动车辆，包括机动工业车辆和非公路用旅游观光车辆。场车利用动力装置驱动或牵引，或者具有起升、回转、翻转、搬运等功能，有叉车、牵引车、推顶车、搬运车等多种。随着我国经济的高速发展，在企业生产过程中场车的需求量也逐渐增多，随之而来的是场车操作人员无证驾驶、违规上路行驶、超速逆向行驶等行为，造成一系列交通事故。以浙江省云和县为例，木制玩具是当地的支柱产业之一，木玩生产企业为节约成本，将叉车用于生产运输。2016年至今，云和县因叉车违规上路行驶造成交通事故，登记在案的就有52起，共造成13人受伤（其中造成1人死亡、2人重伤、1人轻伤，均已移交县公安局处理）；还有大量没有报警、当事人私了的；甚有造成交通事故后，叉车作业人员驾驶叉车逃离现场。场车的不规范管理与使用给道路交通安全带来极大隐患，人民群众反映强烈。

一、基本案情及办理过程

云和县检察院在开展安全生产领域公益诉讼专项监督活动中，经对木制玩具企业生产情况进行摸排发现，县域内特种设备叉车存在未经登记报备、长期违规上路行驶、违章停车装卸、作业人员无证驾驶、交通肇事等众多安全生产隐患，已造成多起相关安全生产事故。且存在行政机关监管职责界限不清晰、安全责任主体不明等监管漏洞，严重威胁企业生产安全和人民群众生命财产安全。

2021年8月中旬，云和县检察院组建叉车公益诉讼专案组。专案组干警深入研究发现，根据《特种设备安全监察条例》第99条第1款第（8）项和《特种设备目录》规定：叉车属于场车种类下的机动工业车辆，代码编号为5110，系特种设备，只能在作业范围内行驶，严禁上路。但专案组干警在实地调查走访县工业园区、县知名木制玩具企业、交通要道等处后，发现存在叉车占用车道装卸货物、占用非机动车道行驶、超速超高超宽并逆向倒车行驶等违规使用情形。

随即干警走访县市场监督管理局（以下简称“县市场监管局”）特种设备安全监察科，了解到2018年县市场监管局对县域内叉车拥有量进行了摸底，知悉全县叉车数量达150多台，但截至目前登记在册的仅有89台。市场监管部门仅针对使用单位（具备一定条件资质的生产企业）的叉车予以“线上”登记，而无法对个人所有的叉车进行登记，对上牌叉车的违规上路问题，责令涉事单位整改，但对无牌场车上路违规情况，市场监管部门则无相关依据进行处理。干警又走访县应急管理局、县交通警察大队、县工业园区管委会等相关职能部门，调取相关数据，将县域内叉车数量、叉车登记、企业叉车运用等情况进行数字化比对，排查出违规使用“无牌照叉车”“无检验检测叉车”“拼装叉车”及违规流动作业、上公共道路行驶等15项安全生产隐患问题。

2021年9月7日，云和县检察院召开专家论证会，邀请法学教授、专职律师、行政庭资深法官等专业人士到会。与会人员讨论了叉车法律适用相关事宜，并对使用单位和个人拥有的叉车登记、叉车操作人员无证驾驶、叉车违规上路等问题进行了全面分析，初步厘清各行政部门之间的监管权责边界，形成了一致意见，即各行政部门应依法履职，加强对叉车的监管，确保叉车安全规范使用。9月9日，云和县检察院召开公开听证会，邀请了省人民监督员、县人大代表作为听证员，县市场监管局、应急管理局、综合行政执法局、交警队、玩具协会等相关职能部门代表参加听证论证，进一步厘清监管职责。云和县检察院依法予以行政公益诉讼立案后，于2021年9月13日向县市场监管局提出诉前检察建议，督促依法履行法定职责，对叉车安全运行采取切实有效措施，减少生产安全风险，并建议建立跨部门联动机制，推动叉车违规使用监管常态化。

县市场监管局根据检察建议，加强安全知识宣传，探索数字化监管手段，接入浙江特种设备在线平台管理，实时获取叉车GPS、作业信息，体系化推进叉车监管。与此同时，县市场监管部门依据2017年《特种设备使用管理规则》的规定，将进一步优化“特种设备登记系统”，解决个人所有的场车无法登记问题，从“源头”上对场车进行有效监管。

二、办理场车公益诉讼案件的难点探析

（一）相关法律法规滞后，导致行政监管责任不清

我国安全生产法律体系较为庞杂，涉及的行业多、专业性强，如涉及叉车等场车管理的《安全生产法》《道路交通安全法》《特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》《特种设备作业人员监察管理办法》均是七八年前，甚至是十年前制定的，逐渐不适用于当前我国的经济生产活动，由此导致出现不少监管问题。

一是法律法规盲区使得监管无法可依。根据《特种设备安全法》《特种设备作业人员监督管理办法》规定，市场监管部门对“三区”（工厂厂区、旅游景区、游乐场所）内场车的使用登记、车牌、定期检验以及监管范围内的场车是否存在特定区域外行驶违法行为等负有监督管理职责。但本案中，市场监管部门仅针对上牌后的叉车上路违规问题，责令涉事企业进行整改，对无牌叉车上路违规，市场监管部门则无权处理，存在监管空白的问题。

二是职责规定不清导致监管推诿塞责。根据《安全生产法》第9条第1款规定，应急管理部门对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。即，应急管理部门对场车安全生产使用也应负有监管职责，但应急管理部门依据《安全生产法》第2条的规定：有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。即场车适用于《特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》等相关法律法规，其部门不再对场车进行监管。上述的规定可能致使监管部门互相推诿，致使场车上路行为愈加频发。如本案中，办案干警走访应急管理局得知，叉车这类特种设备适用特别法规制，应由市场监管局监管，即使接到有关事故案件，其也是移交市场监管局处理。

（二）场车性质定义不明，导致行政监管存在漏洞

根据《道路交通安全法》的规定，交通事故是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。其中，车辆包括机动车辆与非机动车辆，场车是否属于机动车辆存在争议。司法实践中，场车导致的交通事故案件诉至法院后的判决也有不同的结果。

一是场车应认定为机动车辆，受《道路交通安全法》规制，交管部门有权监管。依据公安部发布《道路交通管理机动车类型 GA802-2019》的相关规定，对叉车等以动力驱动的非道路车辆，上道路行驶发生道路交通事故时，符合《道路交通安全法》中机动车的定义，应认定为机动车，无须确定其车辆类型。即以叉车为例，叉车本身的内在操控性（动力驱动、机械转向装置，刹车制动等）及外观特征（驾驶室、方向盘、车轮等）等，与广义的“机动车”并无二致，具备《道路交通安全法》“机动车”术语定义中“以动力装置驱动”“用于运送物品”及“轮式车辆”的三个必备要素。

在场车引发的交通事故案件诉至法院后，法院认定场车为机动车。例如上海市孙某交通肇事案［1］参见黄擘、黄娄莹、劳玉华: 《孙某交通肇事案》，《刑事法律文件解读》总第155辑（2018.5），人民法院出版社，第94-99页。，该案孙某将叉车作为交通工具违规驶入公共道路，并在行驶过程中不按交通信号规定通行，与驾驶电动自行车陈某相撞，致陈某倒地后被叉车碾压，造成陈某颅脑损伤合并创伤性休克，经抢救无效死亡，构成事故。上海市闵行区人民法院裁判认为违法上路行驶的特种设备车辆（叉车）属于《道路交通安全法》所规制的机动车范围，在道路上发生的事故属于交通事故，所以，孙某构成交通肇事罪。综上所述，应认可场车具有机动车属性，其上路发生交通事故后，交管部门有权监管。

二是场车不应认定为机动车辆，适用特别法规制。根据上文场车概念和《特种设备目录》可知，其是仅在特定区域使用的专用机动车辆，代码编号为5000，系特种设备之一，不是机动车，也不是非机动车，不属于《道路交通安全法》调整的车辆，不具有上道路行驶的资格，也有法院依法裁判的罪名说明场车不应认定为机动车辆。例如广东省佛山市李荣环过失致人死亡罪一案［2］参见广东省佛山市中级人民法院刑事附带民事裁定书，（2020）粤06刑终1071号，中国文书裁判网https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=e47ae174938849aea5abaca10076ec12，最后访问日期：2022年6月13日。，被告人李荣环在没有取得驾驶操作叉车资质的情况下驾驶叉车，将货物运到汉达物流公司门前，在货物装上货车车厢的过程中，和被害人李某某驾驶的正三轮摩托车发生碰撞，李某某倒地并当场死亡。佛山市南海区人民法院裁判认为所涉事件不能认定为交通事故，故被告人李荣环不构成交通肇事罪，应以过失致人死亡罪论处。二审法院驳回了李荣环的上诉，维持原判。我们也可以从《安全生产法》第2条规定可知，场车适用于《特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》等特别法。综上所述，场车不应认定为机动车，不归交管部门监管，应由市场监督管理等负有安全生产监督管理职责的部门监管。

综上可见，场车是否应认定为机动车辆存在争议，导致本案办理遇到问题，即行政机关对场车监管存在漏洞，无法有效明确相关行政机关的监管责任主体，职责界限不清晰，对场车违规使用无法及时精准监管。

（三）各地实务做法不同，导致行政监管质效不一

对于场车的监管，我国大部分地方政府包括本案所在县市政府均没有明确行政监管职责，市场监管、应急管理、综合行政执法和交管等部门均存在交叉管理亦或处罚无据情形。有部分地方政府采用行政命令，例如2019年5月13日浙江省义乌市稠城街道发布《关于全面加强叉车安全监管工作的通知》［3］参见《关于全面加强叉车安全监管工作的通知》，义乌市人民政府网站http://www.yw.gov.cn/art/2019/5/13/art_1229138374_1151511.html，最后访问日期：2022年6月13日。，2021年10月18日江苏省句容市市场监管局发布《关于进一步加强叉车安全监管的通知》［4］参见《关于进一步加强叉车安全监管的通知》，句容市人民政府网站http://www.jurong.gov.cn/jurong/c100300/20211 1/1c48db4f8c844db48f34d60e387bbfc1.shtml，最后访问日期：2022年6月13日。均是为进一步加强叉车安全监管采取的举措。该做法虽然清晰划分了各行政机关的相关职责，但在执法过程中依然无法做到“有法可依”，甚至可能会由于行政处罚自由裁量权过大，既不利于监管部门的准确执法，给予违法者合适恰当的处罚；也容易造成权力寻租，滋生腐败问题。

有少数地方政府通过地方人大立法授权，由相关行政部门加强对场车的监管，例如《苏州市道路交通安全条例》《天津市道路交通安全若干规定》等规定明确禁止场车等机具上路行驶，由交管部门进行处置。《江苏省特种设备安全条例》［5］参见《江苏省特种设备安全条例》，江苏省人大官网http://www.jsrd.gov.cn/qwfb/sjfg/202107/t20210709_530666.shtml，最后访问日期：2022年6月13日。却又未禁止场车等机具上路行驶，只是将市场监管部门监管的“三区”之外的叉车全面纳入监管。因此，该做法虽然是加强了场车等机具监管，但却没有统一的监管标准，可能存在选择性执法问题，使得立法主旨没有得到有效真实的落实，影响法规的贯彻实施。由此可见，各级地方政府对场车的监管依据未统一，影响场车的规范化监管。

三、场车公益诉讼案件的办案思考

（一）坚持人民至上，始终贯彻能动检察，办案不忘初心

党的十八大以来，习近平总书记就安全生产工作作出一系列重要指示，明确要求牢固树立安全发展理念，弘扬生命至上的思想，加大安全监管执法力度。检察机关认真贯彻落实习总书记关于安全生产的重要指示精神，运用法治思维和法治方式解决安全生产领域的治理难题，通过监督来整合各方力量，消弭分歧、达成共识，实现“双赢多赢共赢”局面。本案不只是就案办案，而是通过线索摸排、实地调查、专家论证、公开听证一系列“动作”，始终不忘初心，心怀老百姓，秉持“人民至上、生命至上”理念，贯彻能动检察，最大限度预防和减少安全生产事故，全力维护人民群众生命财产安全。

（二）推动地方立法，划清行政机关监管职责，填补监管漏洞

由于目前场车的属性存在争议，国家层面也没有适用场车管理的法律法规，可探索地方人大立法加以解决。例如《深圳经济特区道路交通安全管理条例》《合肥市道路交通安全条例》《重庆市道路交通安全条例》等地方性法规规定，叉车等场车机具未按照交管部门指定的时间和路线上道路行驶的，由交管部门责令改正并处罚款。本案中云和县所处的丽水市检察院已通过前期调研，向丽水市人大建议对场车监管出台相关管理办法，明确市场监管、应急管理、综合行政执法和交管等相关部门的监管职责，以及各方安全责任。检察机关应发挥检察公益诉讼职能，积极建议地方人大立法，划清行政机关监管职责，填补监管的空白漏洞，有效预防场车乱象频发，为保障企业安全生产和人民群众生命财产安全，贡献检察智慧。

（三）明确场车性质，督促行政机关规范监管，提升监管质效