社会保险争议民事支持起诉的正当性检视

● 胡晓煜/文

一、本案理解适用中的重点问题

（一）涉补办社会保险登记、补缴社会保险费案件的处理宜以社会保险行政部门履职尽责为主

依照《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称《劳动争议案件解释》），用人单位未办理社会保险登记、未足额缴纳社会保险费，劳动者不能直接诉请补办社会保险登记、补缴社会保险费，需由社会保险行政部门责令用人单位履行义务并对其进行处罚。若社会保险经办机构不依法办理社会保险登记，还可以申请行政复议或者提起行政诉讼。对于此类案件，应当先行协调社会保险行政部门处理，并宜以社会保险行政部门履职尽责为主，以检察机关支持起诉为辅。

（二）准确把握诉讼中协助当事人收集证据的标准

因无法独立、充分地围绕法定起诉条件收集证据，当事人在诉讼中可能丧失司法救济的机会，难以实现诉权实质平等，因此，检察机关在人民法院受理案件后亦可支持起诉，收集证据的标准与在诉前收集证据的标准是相同的，即检察机关在诉讼中可依申请围绕法定起诉条件协助当事人补充相关证据。

二、社会保险争议的理论界域

（一）争议类型——征缴与待遇给付

社会保险争议主要涉及劳动者、用人单位与社会保险行政机关三方主体。围绕三者间不同的权利义务关系，形成了两种争议类型，一是社会保险费征缴争议，即基于是否参加社会保险以及是否及时足额缴纳社会保险费所产生的未参保、未缴纳或漏缴纠纷、缴费基数纠纷等；二是社会保险待遇争议，即因用人单位未办理社会保险登记、没有缴纳或及时足额缴纳社会保险费以及其他原因导致劳动者无法享受社会保险待遇或社会保险待遇受损所产生的争议。［1］参见张琪：《社会保险劳动争议的受案范围》，《人民司法（应用）》2016年第4期。

（二）争议特点——公私法兼容

在“国家-单位”向“国家-社会”保障模式转型后，社会各界逐渐认识到社会保险权的社会法属性，即公民有权自国家或社会获得物质帮助权，国家发展为公民享受权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。［2］参见宪法第45条。因此，社会保险制度具有显著的公益性和强制性。这种公益性体现在借助国家力量对不同的社会成员互济互助，使其共担风险、实现公平。作为国家代表的社会保险行政机关负有登记、申报、征缴、清欠、检查、处罚等涉及公共利益的法定义务，贯彻的是给付行政理念，当劳动者满足法定资格条件时，社会保险行政机关就需给付社会保险待遇。［3］参见王显勇：《一个伪命题：作为劳动争议的社会保险争议》，《法学》2019年第11期。正是这种国家意志性决定了社会保险险种、缴费基数、比例、年限等均需遵守一定的强制性标准，不允许当事人协议处分，而作为投保人的用人单位则基于法律规定承担申报、提供资料及缴纳社会保险费的辅助义务，与社会保险行政机关形成了管理与被管理的行政关系，属于公法（行政法）的调整范畴。

我国社会保险关系肇始于企业保险关系，是一种待遇标准按照国家政策规定执行、所需费用由企业实报实销的企业保险模式，该模式的一个重要特征就是以劳动关系当事人结构来构建缴费体系和待遇给付。［4］参见于世平：《立法与司法之辩证关系》，《天津人大》2009年第2期。在劳动关系中，用人单位与劳动者建立不同形式的雇佣关系，负有为劳动者登记缴费、代扣代缴、补办补缴、待遇补偿等强制给付义务，而劳动者一方面是自己所承担部分的社会保险缴费义务人，另一方面也享有对用人单位履行上述义务的监督权和知情权。《劳动合同法》第17条将社会保险规定为劳动合同的必备性条款，若用人单位违反合同义务将随之产生社保争议。对此，我国确立了“一调一裁两审制”的劳动争议处理机制，并在《社会保险法》中进一步按照主体不同［5］参见罗恒：《完善社会保险争议处理程序立法建议》，《中国劳动》2017年第6期。，细化规定了劳动者与用人单位之间发生社保争议的，可按劳动争议也可通过行政程序解决。《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》中也强调劳动者的社会保险权受到用人单位侵害的，可以通过民事或行政路径寻求救济。［6］参见《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第27条。此外，《劳动争议案件解释》也将特殊情形下的追索社会保险费和社会保险损害赔偿纠纷、工伤损害赔偿纠纷纳入民事受案范围。综上，我国在处理社会保险争议时赋予了劳动者多元的救济渠道，兼具公私法的双重特征。

（三）处理原则——行政优位、民事补充

社会保险作为一项重要的分配性制度，其价值基础和目标都是为了实现实质平等和公平正义，通过社会保险基金的募集和使用实现国民收入的二次分配，以政府主导的制度改革惠及全体人民的美好生活。因此，在处理社会保险争议时应当坚持公法为先、私法补充的救济理念，通过社会保险行政机关的先行处理保证执法的强制性和效率性，尤其对于社会保险征缴争议以具体行政行为的方式命令用人单位履行相应义务，以责令限期改正、行政处罚等手段来解决争议更能实现合法且合理的比例性目的。

作为维护个人利益的第二顺位，民事救济旨在约束、强制用人单位向社会保险行政机关和劳动者个人履行建立和实现社会保险关系的义务。行政执法不力、执法成本较重等情况下，行政部门职能重合、程序冗长、复议机制独立性差、行政诉讼成功率低、维权难度大等不利局面也加重了劳动者的救济难度，因此从私法层面赋予劳动者举报、投诉、仲裁、诉讼等程序选择权，能够有效弥补行政处理不足而实现个体救济。

三、案件办理相关思考

民事支持起诉制度以保障特殊群体合法权益为目的，遵循诉权平等和处分自由理念，将行政机关的先行处理作为检察机关有限介入的前提条件，与兼具公私法属性的社会保险制度中行政优位、民事补充的争议处理原则相契合，从功能上也与为实现社会实质公平的社会保险制度产生了耦合效应，因此检察机关以支持起诉来处理社会保险争议具有理论上的正当性与制度上的优越性。结合检例第125号，笔者认为实践中可从以下方面完善：

（一）案件范围

在社会保险费征缴争议中，一种情形为用人单位未为劳动者办理社会保险手续，对此应当着重审查双方是否签订了书面劳动合同、是否形成了事实劳动关系、劳动关系是否已经解除、劳动者是否已办理退休等问题。双方在建立劳动关系上发生争议的，社会保险行政机关应根据《社会保险法》《劳动争议案件解释》等规定主动查明事实，经确认后督促、责令用人单位补办登记。若未进行行政管理，劳动双方可向法院诉请确认或解除劳动关系时一并提出，检察机关对于劳动关系争议中出现的社会保险登记义务可以支持起诉。另一种情形为已经为劳动者办理了社会保险手续，但用人单位不缴、少缴、迟缴或双方对缴费基数、年限、比例发生争议，对于此类情形劳动关系已很明确，实质上属于公法争议，最终需要社会保险行政机关提供救济，具有不可裁量性，只能通过行政手段予以处理，支持起诉不应介入参与。［7］同前注［5］。

在社会保险待遇争议中，对于劳动者因为工伤、职业病，请求用人单位承担给予工伤保险待遇的争议及因用人单位没有办理亦不能补办社会保险导致劳动者无法享受社会保险待遇的损害赔偿争议，明确规定法院可以作为劳动争议予以受理。原因是出于用人单位对缴费义务的违反致使劳动者权益受损，属于劳动者与用人单位间的侵权纠纷，按照侵权责任理论可以私法手段进行调整，故检察机关当然具有支持起诉的法律职责。除此以外，其他争议还需针对个案情况，按照社会保险制度公私法兼容的特点综合判断，结合相关规定以行政优位、民事补充为处理原则，审慎稳健地开展工作。

（二）证据要求

虽然支持起诉原则上是在诉前提出，但在诉讼中进行亦符合立法精神，不违反法律规定。依照民事诉讼法规定，原告向法院起诉，应当提供符合起诉条件的相应证据。法院立案后发现不符合起诉条件的，裁定驳回原告起诉。因此，因无法独立、充分地围绕法定起诉条件收集证据，当事人在诉讼中可能丧失司法救济的机会，难以实现诉权实质平等。［8］参见冯小光、朱光美：《最高人民检察院第三十一批指导性案例解读》，《人民检察》2022年第1期。实践中，由于用人单位掌握了大量关于劳动关系、社会保险建立、待遇给付等书面证据，出于拖延诉讼、证据突袭等考虑，其在立案前可能会有隐匿、怠于举证等行为，若检察机关只将协助收集证据限于诉前，势必会导致劳动者承担更大的败诉风险，因此应当围绕协助收集证据的实质性标准——即保证当事人享有全面完整的举证能力来看待这一问题。

对于涉及国家利益、社会公共利益等重大影响案件，检察机关支持起诉是保护国家利益和社会公共利益的应有之义。基于社会保险制度的公益性、法定性、管理性等特点，社会保险行政机关在处理争议时应当履行主动调查义务，通过查询、记录、复制、询问等手段，既要保证日常的核查、监管、督促到位，又要在接到劳动者投诉、举报、请求后，以检查、处罚强化监督。因此，从权益保障和责任分担角度，社会保险行政机关应当为支持起诉提供最大化便利，形成行政管理与司法保障的良性互动。

（三）延伸举措

1.用足用好检察建议监督手段。检察机关以法律监督者的角色协助劳动者等特殊群体实现起诉维权目的，亦可以对法院审判活动、执行活动进行同步监督。同时，积极履行社会治理职能，对于工作中发现的机构间、行业性、区域内的机制建设、规范管理、惩戒处置等问题，针对性地提出整改建议，促进制度体系的完善。