专家观点之三 以家庭政策为基础完善居家养老服务体系

☉王晶

今年全国两会期间，人口老龄化及养老服务相关话题备受关注。其中，《政府工作报告》明确提出“加快构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。在人口老龄化形势日益严峻的背景下，居家养老服务怎么定位？怎样支持居家养老服务发展？如何实现居家养老、社区养老和机构养老相协调？本文从以下三个方面简要谈谈个人看法。

一是夯实居家养老服务基础，健全家庭养老支持政策。2000年，《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》提出“建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”，明确了“居家养老”在我国养老服务体系中的基础地位。“家庭”在我国社会政策建设中一直是一个“私领域”，家庭中老年人的养老需求不是很显性化，被照料的老年人及照料者，很少被纳入到公共领域中考量。比如在社会化照料体系建设中，更多地强调正式的照料体系建设，社区基础设施建设、社会组织孵化培育，也较少涉及关于家庭的支持性政策。统计资料显示，目前在家庭中接受养老照料的老年人比例达90%以上。无论未来照料服务体系如何发展，家庭仍然是照料老年人的主体。如何支持家庭更好地发挥养老功能是当下及未来的发力重点。家庭养老支持政策一方面能减轻家庭经济负担，提高老年人生活质量，提升社会整体福利水平；另一方面，可以降低老年人进入机构的规模，缓解社会压力。

二是“服务给付”和“现金给付”相结合，支持居家养老服务转型发展。在西方社会政策发展路径上，家庭养老支持政策分为两类：一类是外部支持，即“服务给付”，比如通过社会力量提供日间照料、助餐助洁、康复护理等服务，在一定程度上减轻家庭照料者的压力；另一类是内部支持，即通过“现金给付”，给予家庭照料者一定的支持，这种政策实际上是承认家庭照料者的社会功能，即家庭照料者与社区、机构共同承担社会照料的责任。研究发现，家庭养老支持政策对解决失能、低收入老年人长期照护问题至关重要。从青岛等地实际调研情况看，居家养老服务补贴、长期护理保险已经在一定程度上为家庭照料者提供了程度不等的资金支持。特别是在长期护理保险试点中，越来越多的试点地区将失能老年人的居家护理服务作为长期护理保险支付范围，并将范围扩大到由亲属、朋友等非正式护理人员提供的护理服务。随着长期护理保险试点的拓展，居家养老支持政策将逐步完善。

三是寻找政策交叉点，鼓励机构和社区服务进入老年家庭。目前，我国居家、社区、机构三种养老服务模式间充分融合和有效衔接不够。究其原因，一方面是社会基础的问题，目前机构和社区层面专业化服务设施比较欠缺，如老年康养产业，既缺乏基础设施，也缺乏服务人才；另一方面是激励机制还存在一些问题。以社区卫生服务中心为例，目前社区卫生服务中心人员工资由地方财政全额拨付，在一定程度上难以有效激励社区卫生服务中心人员为老年人提供上门康复、诊疗服务，同时社区卫生服务中心缺乏与基层养老机构合作的动力，医养结合开展效果有限。从长远看，居家养老服务的拓展，需要优化基层公共服务部门的激励机制，大力发展社会组织，充分发挥市场机制，更好地引导服务机构以老年人家庭为中心，提供高质量的养老服务。