部分发达国家社区治理的立法概况

☉ 周长鲜 张琳 石浩东

近年来，社区的重要性日益凸显。一些西方发达国家对社区治理的研究起步较早，已在国家层面、地方层面和社区层面建立了较为完备的法治体系，对健全和完善我国社区治理有一定的启示和借鉴作用。

England 英国的社区治理立法

从时间上看，美国是从1930年左右开始出现专业化社区建设工作的。从立法体系来看，受到联邦制国家政体制度的影响，美国社区治理主要遵循“国会整体规划、各州系统跟进、内容不断精细化”的立法逻辑。相比于其他国家而言，美国具有更完善的社区立法机构，分别在联邦司法部和州层面都设有相应的从事社区治理方面工作的专门机构。在联邦层面，自20世纪60年代以来，美国联邦政府制定了一整套系统的关于城市社区发展的法律法规。特别是，以1974年颁布的《住房及社区治理法案》为统领，通过《公平住宅法案》《国家和社区服务条例》《住宅和社区发展法》《社区再投资法》《社区董事会规章》《居权法案》等系列的法律制度，对社区经费使用条件和程序等做出了相对精细的规定。其中，1975年《城市宪章》的颁布，使社区组织及其职能被法定化。除联邦法律之外，美国各个州、市政府和立法机构也根据本地社区治理的实际情况制定了相应的地方法律和法规。根据社区治理需要，相关法律内容相当广泛，主要包括 《邻里噪音整治法》《家庭宠物限养法》《社区泊车管制法》等。自上世纪 80 年代以来，美国城市社区治理工作重点转向有特别需要的弱势群体，如妇女、老人、精神病患者及少数族裔等，也有一些以经济发展为重点的社区发展公司，着力改善贫民区居住条件和解决就业等社会问题。

America 美国的社区治理立法

英国是世界上实行社区发展计划最早的国家之一。早在18世纪中期，英国就已出现以教区救济为特色的社区扶贫救助，开创了社区服务管理机制建设的先河。英国的社区建设呈现出较强的国家战略规划性，并经历了从政府主导到社区服务私有化和社会化发展的历史进程。1969年，英国内政部开始实施“社区发展工程”。1990年，英国颁布《全国健康服务及社区照顾法案》，形成了以社区为依托的“全生命周期照顾政策”。2007 年，英国议会通过了“英国社区可持续发展法案 ”，在较为宏观的层面划分了中央与地方之间的职权范围。作为一个判例法国家，英国在社区治理中根据不同人群需求制定了具有针对性的系列化专门法案。以社区对儿童这一特殊群体的照顾与服务为例，1948年《儿童法案》的出台，标志着政府系统地致力于儿童照料服务的供给；2003年又出台了“八岁以下儿童日间照顾与托幼的国家标准”，对儿童照顾的各方面服务提供了统一标准。此外，还在“未成年人家庭保护”“道路及公交管理”“罪犯社区矫正”等方面进行了较全面的法规建设。

Germany 德国的社区治理立法

德国是世界上较早开始关注社区治理研究和建设的国家，具有较丰富的理论和实践经验。对社区的建设和管理，德国有一整套较为完善的法规设计和制度保障。1949年，德国《基本法》第28条明确规定，保障地方政府“在法律范围内处理地方社区的所有事务”，每个州都有自己的地方治理法律章程。在管理权限设置上，德国政府实行联邦、州和基层地方政府的分权制，各州、市和镇（区）在文化、教育、城市规划等社会事务上享有相当大的自主权，为地方居民自治预留了较大的空间。德国社区内大大小小的社会组织，在社会的各个层面发挥着作用。例如，柏林市就有大小数千个社会组织，其中包括不少社区社会组织。

Japan 日本的社区治理立法

日本的城市社区建设是从 1970 年代开始的，经历了一个从样板试点到大规模推进的过程。早期曾先后在东京、大阪、名古屋推出了 84 个样板社区，并自1975 年开始在中央和地方分别设立了自治省、社区建设委员会和自治活动课等不同的政府管理部门，在一些地方政府先后设立了社区建设委员会。在社区治理方面，政府的主要职能是规划、指导和监督并提供经费支持。在中央立法层面，以《地方自治法》为统领，形成了《地方分权一览法》《关于市、町、村合并特例的法律》等一系列关于社区治理的法律规范。在地方政府立法层面，针对社区各项事务的管理制定了比较全面、完善的地方行政法规、规章与制度。社区内还有民间公益性质的团体住区协议会、各种协会和志愿团体，以及各种非营利性组织，这些组织可根据《特定非营利活动促进法》（1998年制定）直接参与到社区事务的管理之中，进一步丰富了社区服务的功能和体系。

Singapore 新加坡的社区治理立法

新加坡的社区管理体制，在某种程度上保留了儒家历史文化的某些传统，通过践行“个体—家庭—社区—社会”一体化的社区治理理念，形成了以政府为依托的“自上而下”的社区治理模式。在实践中，政府通过设立公民咨询委员会、居民联络所管理委员会和居民委员会等三个社区自治委员会来指导和管理社区工作。社区自治委员会依据《合作社法》《互惠组织法》等法律法规来对社区进行分级分层管理，形成了较为明确的权责分工体系。相比美国“居民主导”的社区治理模式而言，新加坡更多体现的是“政府主导”模式。

总的来看，世界主要发达国家都已在社区治理中形成了相对完善的立法模式，有以下启示和参考。

一是要进一步完善立法体系。依法治理，这是健全完善社区治理工作的重要原则。从英、美等国家的立法经验来看，尽管针对社区特殊群体照顾等方面的立法已相对完善，但在安全防范、疫情防控和自然灾害应急等方面缺乏国家层面的统一立法规范，难以有效应对突发风险事件，也难以满足复杂多样的社区共同生活需求，还需进一步完善立法体系。

二是要厘清政府与基层自治组织之间的权责关系。从发达国家的经验来看，虽然立法已细化到泊车和邻里噪声管控等民事“皮毛立法”，但由于对政府与社区自治组织之间的权责划分缺乏公法规范，这些国家仍然存在垃圾处理等公共事务治理难题。

三是要健全居民参与社区治理的长效机制。发达国家普遍重视居民对社区治理的参与，通过立法促进、平台搭建、资源保障等措施鼓励引导居民参与。但同时也存在居民参与的深度广度不够、参与的有效性不足等问题，进而影响了基层治理效能。