国土空间规划的功能定位与实施策略

陈乐

（忻州市城乡规划设计院有限责任公司，山西忻州 034000）

0 引言

科学合理的国土空间规划既能优化空间开发与土地的保护模式，又能有效控制国土空间的使用促进土地综合整治、生态环境恢复是一种有效的空间管理方式。空间规划在实施过程中，要求“统一底图、底数、底线”。在实践中还要与新的要求进行结合，实现对国土空间规划的强化，这样可以实现对各个不同专项规划的有效指导和约束。

1 国土空间概述

国土空间是一个民族赖以生存和发展的重要资源，也是生态文明的重要载体。改革开放后我国国土空间的发展和利用已有了长足的进步，但也存在着资源环境约束日趋严格、资源环境约束日趋严格等问题。目前国土空间管理能力的发展滞后于国土环境的急剧变化国土资源供给总体短缺和国土开发利用效率低下与人们的生产和生活空间需求不断增加的矛盾十分突出。我国要推动生态文明建设必须建立完整的国土空间管理制度和提高我国的空间管理水平和效能加快国土资源的开发利用方式。我国要构建健全的国土空间管理体制必须进行统一的调查以“多规合一”为根本，以使用控制为规范，以审批为手段，以法律为保障。

2 国土空间规划的重要性

国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排。构建科学合理的国土空间规划体系及国土空间开发保护格局，综合考虑耕地、生态环境、城镇发展等因素，科学布局“三生”空间，是推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措。

3 建立国土空间规划体系的主要意义

3.1 解决现实矛盾

解决现有各类规划冲突，底图、底数不一致等问题。

3.2 建设生态文明

新的国土空间规划体系体现了以生态优先、绿色发展的导向，以促进可持续发展为目标，加快形成绿色生产方式和生活方式，建设美丽中国。

3.3 以人民为中心

新的国土空间规划体系体现了以人民为中心的发展思想，从生产、生活、生态方面进行合理布局，推动形成山清水秀的生态格局，基础设施完善的生活格局，满足人民群众对美好生活的向往。

4 国土空间规划的功能定位

4.1 整体定位

国土空间规划是指国土资源的开发、保护、治理等综合利用的综合规划，以达到我国的治理目标和促进社会发展和环境保护的协调发展。国土空间总体规划的基本特征是战略与基础性它的内容与开发利用、生态保护与管理策略对相关活动的开展具有指导和监督的作用。国土空间规划的内涵是指在我国土地资源保护、开发我国土地资源、管理土地资源等方面的指针。国土规划的整体定位能够促进规划的顺利实施包括对国土空间的开发利用、保护与治理等方面的政策对国土空间的规划起到了一定的推动作用，同时也起到了一定的管理和控制作用[1]。

4.2 规划功能

国土空间规划的重要作用在于推进区域职能体系的建设健全职能分区体系更好的保证国土资源的约束与战略和保证规划在实际开发中的有效性。通过科学的规划可以更好地协调人口、城市布局和用地使用，从而促进城市的不同空间功能得到充分的发挥。在国土管理中合理的规划是一项重要的工作它可以更好的保护特定的土地，也可以为我们的土地利用提供一个更好的基础[2]。

5 现阶段国土空间规划存在的问题

5.1 各类规划繁杂，互相协调性较差

由于我国长期缺乏对空间规划的统一指引，社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护各为体系各种规划职能混乱不堪，在国家和省级层面，逐渐形成城镇体系规划、土地利用总体规划和主体功能区规划三足鼎立的局面。主体功能区的规划强调了区域发展的整体要求并根据功能分区的特点确定了相应的工作重点和战略性的空间布局，并在宏观上起到了很大的指导和约束力，它的优点以战略性、基础性、约束性为主导体现了政府的宏观政策，但是主要功能区的规划指标没有落实到具体的项目中，而且在空间上的指导性不强缺少实施的支撑。土地利用总体规划的优势对耕地保护特别是基本耕地和建设用地指标起到了很好的控制作用。城乡规划的内容包括：城市规划和农村规划。城市规划包括总体规划和详细规划，详细规划又一分为二，分别为控制性详细规划和修建性详细规划。城乡规划从时间、空间和手段三个方面优化城乡决定城市的类型、规模和发展方向对优化城乡土地结构、基础设施和城乡土地规划具有重要作用。

虽然各类规划在各部门的职能范围内起到良好的作用，可以指导各自部门的工作，但各类规划互相之间缺乏衔接，导致出现了规划职能不清、规划内容冲突、规划资源浪费等问题，“规划冲突”容易导致国土资源浪费，将“山水林田湖草冰沙”生命共同体进行人为的切割，不利于生产、生活、生态空间的合理高效布局。二是各类规划的审批流程繁杂，审批周期过长，“马拉松式审批”时有发生。三是地方规划朝令夕改，跟随着政府的换届，城市的发展侧重点也随之改变，导致“一届政府，一届规划”的现象频繁发生，规划权威性、稳定性不够。因此需要迫切对国土资源进行统一的规划、管理，从而使规划职能划分更加清晰，以便提高行政管理的质量和效率。

5.2 各类规划编制规范不统一

各类规划编制底图、底数不统一，侧重点不同，统计方法及统计口径不一致。如发改委的社会发展规划是根据国家经济和社会发展的客观要求，按照国家的战略部署，提出社会各项事业发展目标，是指导社会各项事业发展的纲领。国土部门的土地利用规划是在一定区域内，依据相关政策要求和当地现实条件在空间、时间上对土地的开发、利用、治理、保护提出的统筹安排，强调的是土地资源的开发保护。城乡规划主管部门的城乡规划城乡规划是从时间、空间和手段三个方面优化城乡决定城市的类型、规模和发展方向对优化城乡土地结构、基础设施和城乡土地规划具有重要作用。其侧重点是注重城乡的发展建设。各类规划均注重自身关注方向，缺乏沟通，由于统计方法及统计口径不一致，导致各类规划出现编制技术路线不同，规划底数、底图不一至，规划期限不统一，产生重叠冲突，导致规划在实施过程中与规划编制不一致，演变成“两张皮”现象[3]。下一步国土空间规划要构建统一的国土空间规划技术标准体系”，避免“两张皮”现象的出现。

5.3 国土空间规划实施体系有待完善

我国的国土空间规划实施体系目前还未形成完善。无论在形式、内容上都存在许多缺陷。与国外相比，我国的空间规划实施法律体系仍接近于空白状态，规划实施与法律管理体系有待健全。目前，我国在规划层面，基本都是围绕编制、实施和监督三种机制来执行的，这明显缺乏科学的决策，评估和制约体系，公众的参与力度明显落后。长此以往，广大民众对规划内容，规划体系了解不彻底，只会带来更为严重的后果。因此，我国应积极建立并完善空间规划体系制度，同时也寻找一条适应我国目前社会发展主路线的国土空间规划改革道路，进而促进规划的有效发展[4]。

6 国土空间规划的实施策略

6.1 建立完善国土空间基础信息平台

坚持共建共享原则，建设完善的国土空间基础信息资源管理与服务体系，形成统一、全面、准确的自然资源一体化数据集，为自然资源调查监测、监管分析和政务服务等应用体系提供数据支撑。整合集成遥感影像、DEM、三维实体等自然资源和国土空间相关数据，实现二三维一体化的多维数据管理。

建成上下贯通、部门联动、可靠性强的国土空间基础信息平台，形成国家、省、市级平台对接，全面实现纵向贯通，推进与其他部门信息平台的横向联通和数据共享。

6.2 全面构建全区国土空间规划“一张图”

以第三次全国国土调查成果为基础，整合现状数据和信息，形成坐标体系一致、边界吻合、纵向贯通的一张底图。将各级国土空间规划成果入库汇总，形成以一张底图为基础，覆盖全国、信息全面、深度融合、动态更新、权威统一的全国职能国土空间规划“一张图”。

6.3 建立规划定期评估公开机制

建立规划定期评估公开机制，规划评估形成“一年一体检、五年一评估”的评估机制，年度体检成果作为国土空间规划实施监督考核和下一年度实施计划编制的主要依据。结合体检评估结果，开展规划动态维护。根据国土空间规划实施体检评估结果进行动态调整，动态维护近期建设规划和年度设施计划，以保证国土空间总体规划确定的各类约束性指标得到落实，并对规划实施工作进行反馈和修正。根据五年评估结果，可根据需要适时进行国土空间规划修改或动态调整完善。

6.4 制定可实施、可考核的指标体系

结合我国实际情况，以新的发展理念，对标国际一流标准，统筹各类规划目标和指标，初步建立我国的发展指标体系，并以此制定规划实施评估指标体系，按年度对发展目标进程进行评估，强化对资源总量和利用效率、空间管控底线的管控。实施指标体系定期动态管理，监测国土空间综合发展运行情况。

据指标体系，实时采集多源数据，聚焦各类管控边界、约束性指标等内容，对国土空间保护和开发利用行为进行动态监测，将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督查内容。应用多源大数据和新技术，定期科学评估规划实施情况，对国土空间规划实施中违反开发保护边界及保护要求的情况，或有突破约束性指标风险的情况及时预警，做到全面监测、定期评估和及时预警，结合国土经济社会发展实际和规划定期评估结果对国土空间规划进行动态调整完善。优化规划实施绩效考核体系。

6.5 健全规划实施监督问责制度

建立公众监督机制。形成指导长远工作、便于长效监管、利于长期运作的制度办法，搭建一套公众监督的规范机制，鼓励公众多层次参与规划实施监督。调动媒体舆论力量进行宣传，提高社会对空间规划的认知认同，提升公众参与的积极性和判断力。广泛发动社会团体、相关机构和专家学者等积极参与国土空间规划的监督，推动社会组织参与国土空间规划过程实施监督的规范化、常态化、制度化。

7 结语

总之，只有在相关的体制上不断地进行改革和创新逐步形成一个整体的国土规划格局才能真正发挥各个方面的作用使各个部门之间能够真正地建立起层次分明、功能明确、部门之间协调一致的空间规划体制，这不仅可以促进国土空间规划的整体发展和保护，还可以进一步完善有关的自然监测和管理规范使国有土地利用的统一管理模式得以实现。我们要使国土规划体制不断地改进与创新，使其与产生主要职能的各方面有机地结合起来才能构成国土空间规划的主体系统让我国的土地资源管理制度改革顺利进行有效的让国土空间规划得到更好的治理更快地恢复和保护生态环境。我们必须不断地改革国土规划体制使之与各主要职能地区有机地结合起来这样就会变得更加的有层次它的作用是清晰的连贯的，只有这样才能有效的促进国土空间的发展和保护，同时还可以进行土地的管理和治理将土地利用和生态恢复结合起来这对促进区域的经济发展和自然环境的和谐发展具有重大意义。改变目前由不同部门主导的不一致的土地利用标准将城市规划、土地利用总体规划和土地利用规划等分类标准整合成一个完整的网络化分类体系。将第三次我国调查改为自然资源调查加强调查的系统性和完整性系统检查我国自然资源的数量、质量、所有权和分布形成各方认可和共享的调查数据，为土地整理和空间规划的编制和信息平台的建设奠定坚实的基础。