个人养老金：箭在弦上，还需弯弓助力

■文／路锦非

中央全面深化改革委员会已审议通过《关于推动个人养老金发展的意见》，强调发展多层次、多支柱养老保险体系，我国个人养老金大发展的时代已经到来。发展个人养老金的背景、缘由、机制是什么？有什么重点问题？该怎么发展？这些都是社会各界关心的热点问题。

我国养老保障体系发展之路

随着全球人口老龄化趋势的加速发展，世界银行提出的三支柱养老金理念逐渐达成全球共识。第一支柱由政府主导，是体现国家责任的基本养老金；第二支柱由雇主发起，提供员工养老金福利；第三支柱由个人自主参与，体现个人养老责任。至此，国家养老金体系由政府、雇主和个人三个责任主体共同发起和建设。自20 世纪80 年代以来，三支柱养老金体系此消彼长的运营机制逐渐成熟，由此克服了单一养老金计划的自身风险，适度保持了国民养老金的充足性。

1991 年我国建立城镇企业职工基本养老保险，并于1997 年形成全国统一制度，这是我国改革开放以来建立时间最长、发展较完善的养老保障制度。2004 年建立第二支柱的企业年金制度。2009 年建立新型农村基本养老保险制度，2010 年建立城镇居民基本养老保险制度，2014 年新农保和城居保合并成为统一的城乡居民基本养老保险制度。2015 年我国机关事业单位职工养老保险与企业职工基本养老保险并轨，同时建立面向机关事业单位职工的职业年金制度。2018 年开始个人税延型商业养老保险试点。2021 年通过《关于推动个人养老金发展的意见》，“个人养老金”正式推出。

2018 年4 月，财政部、税务总局、人社部等五部门联合发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税〔2018〕22 号），试点地区包括上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区。我国面向个人责任的第三支柱养老金制度终于破冰。2021 年12月，中央深改委通过《关于推动个人养老金发展的意见》，标志着包括政府、雇主和个人三方责任分担的多支柱养老金制度体系，历经多年努力终于架构完整，具有重要的里程碑意义。

个人养老金制度亟需建立和发展

多支柱养老金体系的发展有其内在的规律性。就我国而言，建立和发展个人养老金制度则更为迫切。

首先，我国人口老龄化进程加速，养老成为社会治理的战略性问题。第七次人口普查数据显示我国65 岁以上人口占比已达13.5%，已接近深度老龄化标准（14%）；人口预期寿命大幅度提高，退休后预期余寿明显延长，养老财务可持续问题日益严峻。

其次，城乡居民基本养老保险待遇过低，难以体面养老。我国城乡居民基本养老保险为除城镇职工之外的城乡居民提供基础养老金，但城乡居保的待遇仅为城镇职工基本养老保险待遇的十分之一左右。

第三，第二支柱的补充养老保险是叠加保障，并未扩大覆盖人群。第二支柱以雇主为主导建立，且需在已经参加基本养老保险并履行缴费义务之后才能建立参加。这意味着第二支柱养老金，包括企业年金和职业年金，是对部分已经参加城镇职工基本养老保险人员的叠加保障，并未扩大养老保障的人群覆盖面。2020 年末，仅6100 万城镇职工拥有第二支柱的养老保障，只占城镇职工基本养老保险参保人员的19%。即绝大多数城镇职工并未拥有第二支柱的养老保障。

综上，我国7.5 亿就业人员中，仅有6100 万左右的城镇职工同时拥有第一和第二支柱养老保障，3.8 亿城乡居民仅有第一支柱养老保险，因待遇过低而无法承担养老职能，同时还有相当规模的就业人员没有任何形式的养老保障，完全暴露在年老风险当中。在我国人口加速老化的进程中，仅依靠第一和第二支柱难以为全体国民提供周全的养老保障，必须设计制度化的个人养老金储备途径。

税延型商业养老保险存在的问题

2018 年5 月，我国开始试点个人养老金计划，首先从个人税延型商业养老保险开始尝试。试点3 年来，个人税延型商业养老保险覆盖人数不足5 万，发展远远落后于制度预期。

我国人口老龄化发展趋势、基本养老保险制度的可持续压力、已有制度覆盖面的有限性和制度化养老金待遇水平有限等，均要求我国在第一支柱和第二支柱养老金制度之外，大力发展面向不特定人群的个人养老金制度。

笔者分析主要原因如下：

一是理论研究与国民宣传教育不足，民众对该政策的关注不够多、理解不够深。

二是尚未建立起个人养老金公共服务平台。个人税延型商业养老险试点采用的是保险信息平台，并不具有与其他金融产品如基金、证券、信托等的兼容特性。

三是产品制模式大大限制了个人养老金的灵活性。试点以商业养老保险产品为基本运行模式，个人只有通过购买某商业机构的商业养老保险产品才能参与。但产品的转换、养老金投资组合的构建、投资标的搭配和调整都无从谈起。

四是试点政策的税优幅度太低且具有效应递减趋势。个人税延型商业养老保险实施税前扣除标准为：min{6%,1000}/月或者min{6%,12000}/年，税前抵免比例标准偏低，缴费15－30 年前提下个人税延型商业养老保险能够提供的收益水平在2.5%－4.8%之间，且随着积累时间的推移，个人养老金的贡献率占比逐渐下降，在制度设计上缺乏长期的吸引力。

五是试点产品投资收益偏低，相比其他投资产品缺乏吸引力。由于商业养老保险产品需要符合商业险监管规则，产品的收益率在3.5%左右，相比其他品类投资缺乏吸引力。

六是流程繁杂不利于参保和长期投资管理。投保人在确定投保公司及产品后，需要到相关平台完成登记、激活、账户校验、纳税信息填报、下载免税凭证、交单位汇总信息完成个税代扣代缴等一系列复杂的流程手续。参与单位、个人和保险公司均有多次交互往来，流程过于繁杂，给投保者个人及其单位人事部门增加了工作量。复杂流程阻碍了试点方案的迅速推行，单位人事工作人员并不愿意增加额外的工作量，没有动力对该项工作进行积极宣传、推进，很多单位并不向员工宣传也不鼓励职工购买第三支柱养老金。这是试点推进的效果低于预期的部分原因。

一矢中的 助力个人养老金制度发展

我国人口老龄化发展趋势、基本养老保险制度的可持续压力、已有制度覆盖面的有限性和制度化养老金待遇水平有限等，均要求我国在第一支柱和第二支柱养老金制度之外，大力发展面向不特定人群的个人养老金制度。

实施普遍且有效的宣传教育和引导，唤醒个人的养老责任。通过宣传教育推广，培育国民的养老金意识与管理责任，包括个人养老规划的基本知识、养老金产品知识、养老金投资风险与收益的构成与识别、稳健投资理念的养成等等。对个人养老金政策的宣传普及，可唤醒个人养老责任，让个人养老金改革深入人心，有力促进制度顺利推行。

改革产品制为账户制。建设公共养老金服务平台，为每个符合条件的公民建立基于个人身份信息的专有账户，用于存储养老专用资金，能够方便选择不同品类的养老金产品并构建科学的投资组合。由政府监管机构监管安全运营，确保个人养老金长期投资管理安全。同时，账户制模式亦为未来打通第一、二、三支柱个人账户养老金的深度改革做好准备。

提高税收优惠幅度，实施浮动或与消费水平挂钩的税前扣除标准。目前税前扣除标准偏低缺乏吸引力，建议提高税前扣除标准。此外，较低封顶线政策导致个人养老金的贡献率随时间推移反而逐渐弱化，与制度设计初衷相违背。我国经济仍处于快速发展期，物价变动较为剧烈，上限标准宜采取浮动比例标准并与消费水平挂钩的做法，满足个人退休生活所需。

简化申报办理流程，让老百姓看得明白、搞得懂、好操作。引入科学的养老金资产管理技术，科学管理养老金长期资产，形成合理的、收益风险匹配的资产组合，并随个人年龄风险特征的变化而改变，最大限度贴合个人财务生命周期特征，实现养老金资产长期稳健增值。

个人养老金制度对于我国来说，已经是箭在弦上，不得不发。但是，若要一矢中的仍然需要一系列政策推动实施，还需弯弓助力第三支柱个人养老金制度大发展。