国有农用地使用权抵押贷款的现实困境及其成因分析—— 基于供需型信贷配给视角

◎刘俊杰 顾庆康

一、引言

农垦国有农用地是我国国有农用地的重要组成部分和主要利用形式，农垦部门实际占有使用的土地面积达5亿多亩，耕地面积1亿亩左右，在维护国家粮食安全和重要农产品供给中承担重要使命，在高质量实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化中具有举足轻重的地位。根据《2020年全国农垦经济发展统计公报》的数据显示，2020年，全国垦区全年实现经济总产值达8279．79亿元，农作物播种面积6850．75千公顷，占全国农作物播种面积比重达4．09%。其中，粮食播种面积4807．81千公顷，占全国粮食播种面积比重达4．12%。在上述宏观经济背景下，农垦系统如何结合自身实际，在乡村振兴战略推进中发挥国有农场应有的责任担当和积极作用，是全国农垦所要考虑的问题。由于土地是农垦系统最重要的生产资料，各个垦区均拥有丰沃的国有土地资源，充分发挥农垦土地资源的生产和融资能力优势，提升资源配置效率，促进垦区实现三产融合发展是重要实现路径之一。

事实上，早在2015年，考虑到农垦土地资源一直受限于国有划拨用地的性质，资产负债表中并未真实计算土地等资源性资产价值，仅挂账为“一宗地”一元（李晶石等，2021），严重影响了农垦土地资源资产价值的实现，一定程度上制约了农垦的经济发展。鉴于此，中共中央、国务院发布了《关于进一步推进农垦改革发展的意见》，明确指出要“推进农垦土地资源资产化和资本化，创新农垦土地资产配置方式”，旨在通过盘活土地资源，不断提升农垦企业的资产资本容量，增强其市场竞争力和风险抵御能力。同时，为了有效释放国有农用地的价值，以其蕴含的潜在价值撬动现代金融资本为农垦企业生产发展提供充足资金，助推农垦改革发展，《意见》中还明确指出，“有序开展农垦国有农用地使用权抵押、担保试点。”随后，2017年11月28日，原农业部办公厅发布《关于组织开展深化农垦改革专项试点工作的通知》，进一步指出要“开展国有农用地使用权抵押、担保”，并明确了国有农用地使用权抵押、担保试点的工作目标及具体试点内容，旨在唤醒农垦企业“沉睡的资产”。

国有农用地使用权抵押担保专项试点工作主要由10个农垦单位承担，试点农垦单位均进行了多方面有益尝试。截至2021年初，辽宁、河南、广西3个试点单位已完成或基本完成试点工作；江西、广东、海南、陕西、甘肃5个试点单位仍处于试点进程中；河北、山东2个试点单位还未正式启动。从其实践成效来看，全国试点农垦单位在金融资本要素与国有农用地要素的结合还仅停留在“数单”的象征性层面，并未能有效形成规模化效应，离政策预期相距较远。就研究进展来看，学界对于国有农地使用权抵押担保的讨论较少，主要聚焦于早期争议阶段的法学解释（蔡卫华，2014；高海，2015）、实践案例介绍（广西良丰农场，2018）等主题，关于抵押贷款困境及其原因的分析存在着空白。不过，学界对于同属农用地的承包地经营权抵押贷款却形成了较为系统的分析框架。研究发现，承包地经营权抵押贷款同样遇到了诸多现实困境（林一民等，2020；阎竣、陈传波，2020）。学者们认为，国家对于农地产权担保权能的赋予，并不能直接导致金融机构的信贷供给（郭忠兴等，2014）。由于承包地经营权作为抵押品存在权属完备性低、处置难、价值低、交易成本高等问题，极大地影响了抵押的效果（刘俊杰、张龙耀，2015；罗兴、马九杰，2017；杨兆廷、尹达明，2019；胡小平、毛雨，2021；顾庆康、林乐芬，2021），实践中更是异化出多种其他增信机制作为补充（陈东平、高名姿，2018；吴一恒等，2020；张学军，2021），使得农地抵押权虚置，与政策初衷相差较远（张龙耀等，2015）。

综上，虽然国有农用地产权具有其自身的特殊性，但是承包地经营权抵押贷款困境的理论分析框架，亦可以作为国有农地使用权抵押贷款实践困境及其成因分析的有效借鉴。本文基于全国试点垦区在推进国有农用地使用权抵押贷款中的具体做法，归纳出实践中遇到的具体困境，结合供需型信贷配给等相关理论分析其形成原因，在此基础上提出相应的政策建议，以期更好地引导金融和国有农用地要素相结合，提升国有农用地资源效能和融资能力。

二、国有农用地抵押贷款的主要做法与现实困境分析

为更好地了解全国农垦系统开展国有农用地使用权抵押担保试点情况，笔者于2020年—2021年先后就宁夏、海南等垦区试点情况与农垦企业负责人、农垦职工以及相关金融机构开展调研访谈。总体来看，各垦区在积极探索国有农用地使用权抵押贷款有效实现路径方面已经形成了一定的规律性经验做法，但仍然存在诸多现实困境。

（一）国有农用地使用权抵押贷款实践做法

从政策目标来看，农垦国有农用地抵押担保试点的目标为探索在保证国有农用地性质和用途不改变的前提下，将一定年限的农用地使用权抵押担保，盘活农垦农用地资源，增强农用地资源效能和融资能力。为避免开展抵押贷款带来的法律和信用风险等（林建伟、刘伟平，2015），一个有效的抵押标的物需要具备以下特征，包括法律政策许可、产权权属明晰、价值评估简单、便于流通交易等（高圣平、刘萍，2009；黄惠春等，2015）。为此，各试点垦区在推进国有农用地使用权抵押担保试点时，其主要做法就是从完善上述特征方面展开。

一是健全法律政策保障机制。不管是2015年的《担保法》，还是2021年1月1日起正式实施的《民法典》，均没有明确表明国有农用地使用权可以用于抵押、担保，将国有农用地使用权作为抵押标的物缺乏相应的法律政策许可，这显然不符合抵押物的第一条要求。在这样的法律框架下开展试点，金融机构将面临较大的法律风险。为此，各级有关部门在政策层面先行先试，出台多项政策文件赋予试点地区国有农用地使用权抵押担保权能。中央层面，2015年，中共中央、国务院发布《关于进一步推进农垦改革发展的意见》，2017年，原农业部办公厅发布《关于组织开展深化农垦改革专项试点工作的通知》，均明确提出“开展国有农用地使用权抵押、担保”，赋予国有农用地使用权抵押担保的顶层政策依据。为更好地促进国有农用地抵押担保试点政策落地，省级政府及相关部门积极出台推进国有农用地资产化资本化的引领性政策，将有序推进国有农用地使用权抵押担保纳入其中，赋予农垦农用地抵押权能，明确抵押贷款办理、价值评估等办法和程序，确保试点有详细的规章制度可依。如海南、河南等地省级政府出台推进新一轮农垦改革发展实施意见，明确要求“有序开展农垦国有农用地使用权抵押、担保试点”。广西自治区政府出台农垦国有土地资源资产化资本化具体实施方案，明确指出“创新农垦国有土地抵押、担保等融资方式”。辽宁省政府出台意见“鼓励和支持国有农场开展农用地使用权抵押、担保试点工作”，并出台专项试点实施方案，细化国有农用地使用权抵押担保试点的具体目标与内容，对试点工作有序开展起到了积极作用。

二是明晰土地产权权属关系。抵押标的物具有产权明晰的良好性质，是开展抵押贷款的另一个重要前提，否则金融机构同样会面临较高的法律风险。为此，各农垦地区在推进国有农用地资产化资本化改革进程中，首先开展了农垦国有土地使用权确权登记颁证工作，确保土地产权归属明晰。实践中，试点垦区全面推进国有土地确权颁证，较早完成了土地发证或换证工作，为推进国有农用地抵押担保奠定了基础。如辽宁省大洼农垦集团有限公司根据土地价值评估结果和拟获取的贷款额度，计算出拟抵押贷款的耕地面积，经不动产交易中心审核后，完成原有土地使用权证书“大证”的分割工作。河南淮滨农场及时划定与周边农民集体土地边界，开挖了宽4米、深3米的界线沟，埋入界线桩，栽植特色界线绿化带，明晰了土地使用权边界。江西共青垦殖场对国有农垦土地及养殖水面进行不动产产权确权登记发证，截至2020年底，完成1．12万亩国有土地发证工作，完成率达94．3%。

三是合理制定价值评估办法。农垦国有农用地的价值评估，是农垦土地在金融机构成功抵押贷款、显化土地资产价值的重要保障。仅当各参与主体就国有农用地使用权评估作价的方法等环节认定达成一致，保证评估价值得到各参与主体的共同认可，才能促成金融机构与农垦签订相应的抵押合同。实践中，各试点单位对于国有农用地的价值评估并非独立开展，而是将价值评估内嵌于资产化资本化改革中，逐渐形成了根据土地差异化特征进行价值评估的方法。具体而言，一方面，根据特征差异评估作价。国有农用地使用权价值评估的高低，直接关系到抵押贷款的授信额度。各试点地区根据本地实际，运用科学方法，测算各级别、各类型国有农用地价格，为国有农用地出让、租赁、作价出资或入股价值评估打下坚实基础，也为国有农用地转让、出租、抵押担保等价值评估环节提供参考。如河南省淮滨县农场对7834亩农用地按不同区位、不同区域、不同价格进行评估作价，评估作价总金额3．7亿元，作为注册资金本金；陕西华阴农场与陕西正衡房地产土地评估有限责任公司合作，对518亩土地进行评估。另一方面，力争消除地类认识差异。由于农用地在价值评估方面具有天然的弱势性，实践中，部分试点单位力争原国土部门对土地评估区别于普通农用地地类认定，争取评估价值最大化。如广西良丰农场用于抵押贷款的910亩国有农用地，自1954年成立以来都用于柑桔等经济农作物种植，《国有土地使用证》上登记为“综合用地”。但是，该土地在土地利用总体规划、全国第二次土地调查中均为“农用地”，所以国土部门在地类认定时也作为一般农用地来处理，但是按当地国有划拨农用地评估价，最多为60000元/亩。为实现土地评估价值最大化，良丰农场仔细研究分析“综合用地”概念，结合相关政策以及综合用地操作实际，说服评估单位和国土部门，同意对土地评估区别于普通农用地地类认定，最终土地评估价为117333元/亩，为尽可能多的争取贷款提供了保障。

四是完善抵押贷款流程设计。实践中，各试点单位积极推进职能部门间的沟通协调，明确不同部门在抵押贷款办理流程中的职责分工，为顺利推动抵押担保试点提供保证。综合部分农垦开展的较为系统的国有农用地抵押贷款办理流程，农垦企业与金融中介机构设立国有农用地抵押贷款合同大致需要历经3大步骤8个具体环节（见图1），分别为：

第一步，政策审批。该阶段，由试点农垦单位通过申请取得主管部门（农垦局）同意国有农用地抵押贷款的批复文件，确保试点工作有明确的政策许可，避免法律风险。试点批复后，有贷款需求的农垦单位向银行发出抵押贷款申请。第二步，银行授信。该阶段，银行首先对农垦单位提交的批复文件、抵押国有农用地的相关证件进行初审。初审无误后，银行委托有资质的第三方评估机构以及测绘机构进行价值评估以及专业测绘，并出具相应的报告，分别作为银行授信规模以及办理不动产抵押登记的依据。上述工作完成后，农垦单位与银行签订抵押贷款合同，并持相关材料到不动产管辖部门办理抵押登记手续。完毕后，银行下放抵押贷款授信额度。第三步，农垦单位用信。在试点农垦单位用信阶段，可根据农垦单位时下资金需求分次或全额使用信用额度，利息依照实际资金使用时间计算。抵押贷款合约到期后，由农垦单位负责偿还本息。当出现违约时，银行获得国有农用地使用权，并通过农垦土地交易平台处置标的物，抵偿信贷资金本息，同时根据合同的差异性可能还涉及第三方担保主体承担一定比例的本息赔付。

（二）国有农用地使用权抵押贷款的现实困境

从实践成效来看，虽然国有农用地使用权抵押贷款试点在盘活农垦土地资源，增强土地资源效能与融资能力方面探索具体的方法路径，取得了一定的成效，但也的确存在着无法回避的现实困境。从各地试点农垦单位国有农用地使用权抵押担保成功案例数据来看，目前全国农垦土地要素与金融要素的结合呈现出典型的“三低”困境，金融要素与农垦国有农用地要素结合的比例还很低，未能形成规模化效应，可以说低于预期的目标效果。主要表现为：

一是抵押贷款规模占国有农用地资产规模比例较低。根据试点数据，试点地区不仅利用国有农用地使用权抵押贷款获取的资金规模占据实际土地资产化总规模比例较低，同时成功用于抵押的国有农用地规模占土地总规模比例也比较低。具体而言，一方面，成功用于抵押的国有农用地规模占比较低。数据显示，广西农垦、海南农垦、辽宁农垦等省级试点单位在国有农用地已确权登记的农用地规模均在数十万亩。但实践中成功获取抵押贷款的国有农用地使用权规模大多只有数百亩。如广西农垦国有农用地抵押贷款的土地规模仅为910亩，海南农垦成功抵押的农用地规模仅为33万余平米（497亩）。另一方面，贷款资金规模占土地资本化规模比例较低。数据显示，省级农垦在国有农用地作价入股或资产化资本化的规模少的数十亿元，多的上百亿元，单个试点农垦单位作价入股的规模也在数亿元。然而，实践中成功获取的国有农用地使用权抵押贷款的规模仅数百万元。如2017年至2019年，海南农垦累计推动土地资产化资本化28．81万亩，入账金额达198．4亿元，但是国有农用地抵押贷款规模仅为300万元，占比低至可忽略不计；又如河南省淮滨县农场对7834亩农用地评估作价总金额3．7亿元，但也仅累计获得960万元国有农用地使用权抵押贷款，占比2．6%。

二是抵押贷款规模占农垦融资规模总额比例较低。从试点单位的融资情况来看，实践中，农垦农场一般具有较为丰富的融资渠道，以致国有农用地使用权抵押贷款获取资金规模占农垦农场获取的全部外源融资规模的比例较低。如海南农垦通过金融渠道获取的农垦土地资产化资本化金额（不仅仅限于间接融资），仅相当于2019年海南农垦集团筹资活动现金流的4．56%。调研中，宁夏农垦负责人也表示，目前集团内部融资基本没有使用国有农用地抵押，贷款性质都属于集团信用担保贷款。此外，根据广西农垦年度2020年审计报告显示的122项重要在建工程项目的资金来源渠道情况来看，是源于金融机构贷款融资的项目数也仅为5笔。

三是单位国有农用地抵押贷款授信规模较低。依据试点数据来看，除广西良丰农场用于抵押担保的国有农用地按照“综合地块”类评估价值为175．99元/平方米（11．73万元/亩）外，试点农垦农场利用单位国有农用地抵押担保获取融资金额大多不足25元/平方米（1．67万元/亩），远低于利用单位建设用地获取的贷款融资规模。如海南农垦在间接融资方面，利用33万平米国有农用地，获取抵押款授信额度300万元，约合9．10元/平方米（6666．67元/亩）；又如辽宁盘锦大洼农垦新兴农场用320亩国有农用地使用权，获取抵押贷款500万元，约合23．43元/平方米（1．56万元/亩）。

三、国有农用地抵押贷款现实困境成因分析

从现有关于承包地经营权抵押贷款现实困境的理论研究看，学者们基于不同的理论视角形成了较为系统的分析框架，如抵押品功能视角（黄惠春、徐霁月，2016）、信贷配给视角（顾庆康、林乐芬，2019）、基于扎根理论的多案例视角（彭澎等，2018）、交易成本视角（吴一恒等，2020）、系统动力学视角（魏立乾、罗剑朝，2019）、演化博弈视角（李名峰等，2021）等，为分析国有农用地使用权抵押贷款现实困境提供了有益借鉴。考虑到国有农地抵押贷款困境形成的原因并非仅仅局限于金融机构方面，农垦主体自身也是不可忽视的重要因素，采用二元信贷配给理论从供需两端开展探索分析更能切合试点实际。根据信贷配给产生的来源不同，可分为供给型配给与需求型配给两类（Boucher， 2005、2010；彭澎等，2018；顾庆康、林乐芬，2019），前者即为数量配给，指贷款主体贷款申请资金规模无法得到全部满足的情形；后者指贷款主体由于交易成本、风险等因素的考量，自愿放弃抵押贷款申请的情形。综合调研访谈情况看，造成国有农用地使用权抵押贷款“三低”困境的主要原因，既有农垦主体囿于多种因素贷款申请意愿不足而形成的需求型配给，又有由于抵押物权能属性不足导致的金融机构供给意愿不高而形成的供给型配给。

（一）国有农用地使用权抵押贷款需求型配给成因分析

根据需求型信贷配给产生的来源不同，分为交易成本配给和风险配给。其中，交易成本配给指贷款申请者由于无法承受获取银行授信过程中的非利息交易成本，而放弃贷款申请的情形，造成的原因包括贷款申请过程中较高时间成本、制度成本、交通成本等；风险配给指贷款申请者由于难以承担银行提供的贷款合约中所蕴含的风险，从而放弃贷款申请的情形，造成的原因包括贷款申请人的风险厌恶、失地风险等。结合调研情况看，各试点单位对于开展抵押贷款的风险厌恶以及对于失去国有农用地使用权的担心程度非常低，可视为不存在风险配给。因此，实践中，国有农用地使用权抵押贷款的需求型配给类型主要聚焦于交易成本配给，而造成的原因主要在农垦企业具有相对充足的内外资金来源，而申请抵押贷款的制度性交易成本较高，极大地抑制了农垦开展试点的内生动力。

一是农垦集团具有充足的内外资金来源。其一，内源资金相对充足。近年来，我国各级农垦部门深入推进垦区集团化、农场企业化改革，推动农垦事业不断取得新进展。据农业农村部统计，截至2020年底，全国农垦企业资产总额达到1．18万亿元，实现营业总收入6420多亿元，积累了较为充裕的内源资金。如广西农垦2020年度审计报告显示，其资产负债率仅为38．04%，流动资产达160．42亿元，货币资金（现金、短期存款、其他货币资金）达48．37亿元。其二，外源资金渠道丰富。一方面，近年来，广西农垦、宁夏农垦、海南农垦等集团的信用等级稳步提升，主体评级逐渐从A级提升至AA+级，同时还有很大的提升空间。另一方面，各农垦集团充分发挥农垦组织协调优势和政策性金融的优势，在现代农业生产等方面精准发力，探索了统一授信、贷款贴息、投贷联动、风险补偿基金等融资模式，各农垦企业整体实力、融资和授信能力大大提高。事实上，即使不配套国有农用地使用权作为抵押品，也能获取相对充裕的授信资金。根据广西农垦年度审计报告数据，占据前三的项目资金来源渠道为自筹、财政以及自有资金。在宁夏农垦调研中相关负责人表示，目前集团融资现状均为金融机构主动对接农垦企业，企业并不缺乏正规金融的融资渠道。此外，对于有贷款需求的农垦承包职工而言，大多农垦集团也配备小贷公司或担保服务帮助他们获得经营性资金。

二是开展国有农用地抵押贷款的制度性交易成本过高。从试点实践看，一方面，各试点地区在初期诸多业务办理时所涉及的具体流程以及相关审批部门并不明晰，政策衔接相对复杂。同时，即使在明确业务相关审批部门的情况下，也会由于不同市县政府部门对农垦土地抵押的审批程序以及政策理解不一致，导致出现诸多政策性障碍。实践中，部分部门并不愿意受理试点农垦单位关于国有农用地使用权抵押贷款事项，导致农垦单位开展试点的制度性交易成本较高，进而抑制了农垦单位推进试点的积极性。如广西农垦在开展试点中，桂林市阳朔县国土局最初并不予受理良丰农场关于国有农用地使用权抵押担保贷款的审批事项。办理过程中，良丰农场相关负责人经过多次沟通协调，才最终达成相关手续的办理。另一方面，即使完善了国有农用地使用权抵押贷款的办理流程，其也涉及地方农垦局、金融机构、评估机构、测绘机构、国土资源局等多个部门，具体操作也包含高达8个具体环节，交易性成本显著高于信用贷款，进一步抑制了农垦单位申请国有农用地抵押贷款的积极性。

（二）国有农用地使用权抵押贷款的供给型配给成因分析

抵押是金融机构缓解信贷市场中信息不对称的重要非价格机制之一。试点的直接目标，就是通过放开国有农用地抵押担保权能的制度供给，提高银行的资金供给意愿，拓宽农垦主体的融资渠道。根据前文分析，并不是所有抵押品都是有效抵押品，理想条件下有效抵押品通常需具备多项特征，否则银行无法对标的物形成有效的违约抵偿预期，进而不能提高银行的贷款资金供给，贷款主体即使申请也会受到供给型配给。如海南农垦获取300万授信额的国有农用地使用权，第三方评估价格其实达2570万，折价88．33%。在现阶段试点背景下，各地区已经在相关制度政策供给、确权登记发证、抵押担保登记等方面取得积极成效，但是仍存在部分配套制度不完善制约着国有农用地抵押担保融资的整体效果。

一是价值评估机制不稳定。其一，农用性质土地融资能力存在天然弱势性。国有农用地使用权评估价值的高低，直接关系到抵押贷款授信额度的多少。就国有农用地市场价值而言，由于农用地的资产专用性，一般仅能用作农业生产经营，而农业的弱势性致使金融机构或市场投资者对农地交易价值预期长期处于较低水平，这也是单位国有农用地抵押融资授信规模较低的主要原因之一。对于农垦企业而言，拥有的最大资源和资产就是土地，但是绝大部分都是农用地性质，银行青睐的商业用地和建设用地抵押担保相对匮乏。其二，价值评估缺乏统一的规范标准。目前，在省域层面还缺乏统一的农垦国有农用地使用权抵押、担保登记制度，同时也没有活跃的交易市场和成熟的评估机构，难以对农垦国有划拨农用地准确估值。这导致了实践中对于国有农用地的价值评估具有很强的临时性与不确定性，不同的评估机构对同一块土地可能会估算出不同价值，金融机构往往会质疑价值评估的准确性，甚至大部分金融机构对农用地抵押目前还处于不接受状态。

二是违约处置机制不完善。对于完整的国有农用地抵押贷款机制而言，其最为关键的一环在于抵押标的物违约处置机制的设计，该环节设定的优劣将直接影响金融机构的贷款供给能否形成低风险闭环，进而直接影响金融机构的贷款供给意愿。然而，从目前试点来看，违约机制的设置并不完善，抵押标的物在承担贷款违约风险抵偿的功能方面并不理想。主要存在以下三点：其一，土地处置的制度不配套。目前，关于国有农用地使用权抵押担保的表述仅出现在与农垦改革挂钩的政策文件中，对于现行的土地管理政策文件，尤其是土地管理法律中对国有农用地的抵押、担保还没有明确规定，这就使得一旦贷款农垦企业不履行还款义务，金融机构将面临较高的抵押土地处置制度成本。如抵押农垦单位发生贷款违约时，此时金融机构是否能够获得抵押标的物优先处置权？同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，“以划拨方式取得国有土地使用权因公益需要、出让期满、使用者迁移、解散、撤销、破产或其他原因停止使用土地的，市、县人民政府可以无偿收回土地”，若出现上述原因土地使用权被无偿收回时，抵押权也一并灭失，可能导致金融机构债权无法实现。这些无法避免的难题给金融机构在操作过程中带来了潜在的不确定因素，抑制了金融机构参与的积极性。其二，缺少活跃的土地交易市场和平台。目前，虽然部分农垦单位自建有土地流转平台（如海垦资源交易网），但是，一方面平台交易限制在内部，缺少外部交易者，交易并不活跃；另一方面，国有划拨农用地面临较为繁琐的流转的手续，共同导致金融机构即使能够获得国有农用地使用权，仍然难以短期内通过交易平台成功处置农地。同时，当流转交易失败时，金融机构自身又缺乏专业有效的农业经营手段通过标的物产生收益获取抵偿。即金融机构存在着较大的标的物处置失败概率，使得国有农用地在承担解决贷款违约抵偿职能时，即使农地本身评估价值处于较高水平，其作用也不明显。这也导致了实践中为增强抵押标的物的评估价值以及分担银行所承受的违约风险，部分地区形成了“国有农用地使用权+第三方担保”“国有农用地使用权+土地承包应收账款质押”“国有农用地使用权+项目”等模式。其三，抵押物违约抵偿职能履行概率极低。除由于现行制度以及土地流转交易不活跃的限制，使得国有农用地使用权在行使违约抵偿职能时表现不佳外，实践中，国有农用地可能基本不会被用来行使违约抵偿职能。如宁夏农垦相关负责人表示，当贷款项目发生经营不善时，农垦企业肯定会想方设法通过其他资金来源渠道偿还贷款，不会动用国有农用地使用权的抵偿方式。这就使得即使是成功的国有农用地使用权抵押担保融资案例，其本质还是依靠农垦企业信用进行融资，国有农用地使用权的担保职能较低。

四、研究结论与政策建议

（一）研究结论

本文基于全国试点垦区在推进国有农用地使用权抵押贷款中的具体做法，归纳出实践中遇到的具体现实困境，结合供需型信贷配给等相关理论分析其存在的原因。得出以下结论：1．国有农用地抵押贷款实践中存在着“三低”困境，分别表现为抵押贷款规模占国有农用地资产规模比例较低，抵押贷款规模占农垦融资规模总额比例较低，以及单位国有农用地抵押贷款授信规模较低。2．造成国有农用地抵押贷款现实困境的原因在于，存在供给型配给与需求型配给。其中，造成需求型配给的原因在于农垦企业具有相对充足的资金来源，而申请抵押贷款的制度性交易成本较高；造成供给型配给的原因在于国有农用地的价值评估机制不稳定以及违约处置机制不完善。

（二）政策建议

基于研究结论，本文认为，进一步推进国有农用地抵押贷款工作可从以下两方面着手：

1．创新激励机制，提升农垦主体的抵押意愿。一是创新多元激励政策。其一，强化行政考核激励。科学设计农垦管理层的激励约束机制，赋予农垦更大的自主决策权，激发农垦推动国有农用地抵押担保试点工作的主动性。其二，强化抵押优惠激励。积极向各金融机构传达政策导向，依托贷款贴息等政策引导金融机构针对国有农用地使用权权能属性，在产品设计、贷款利率、期限、额度等方面加大支持力度，探索更加契合农垦产业特点的国有农用地抵押融资产品设计，增强国有农用地抵押担保融资相对于信用贷款等融资渠道的比较优势。如通过低利率、长期贷款引导农垦主体推进国有农用地抵押担保的积极性。二是优化抵押办理流程。抵押办理的制度性成本较高，是抑制农垦企业推进实践的重要原因之一，应该及时明确抵押担保的具体流程以及各部门责任分工，消除政策性障碍。其一，及时明确授权经营资格。根据现行政策，及时明确农垦农场为国家授权机构，可凭借国土部门出具的授权经营书，向权属企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地，以及按规定办理变更土地登记手续，以保证国有划拨农用地的抵押担保工作更加顺畅。其二，规范省域抵押办理程序。一方面，出台省内统一的农垦国有农用地等涉农土地使用权抵押、担保登记制度，对全省涉农土地使用权抵押、担保进行统一登记，并针对不同土地类型明确业务办理的责任分工。细化审批制度，由省级统一制定市县政府审批农垦土地资产化资本化的流程细则，为市县政府决策提供行政依据。另一方面，引导金融机构深耕农业产业金融服务，简化国有农用地抵押担保业务办理流程，优化审批程序，提高信贷投放效率。充分发挥移动互联网、手机银行客户端的联结作用，推动相关部门网络信息系统的互通互联，使农垦企业可以通过网络及时办理相关部门的审批、登记以及金融机构的授信、用信业务，降低农垦企业的贷款获取成本。

2．完善机制设计，消除部门机构参与顾虑。一是加快农垦土地确权发证工作。确权发证是开展土地使用权抵押、担保的前提。农垦企业要积极加强同地方政府的沟通协调，加快推进土地权籍调查，及时提出登记发证申请，确保全部完成土地确权登记发证工作，明晰权属关系，为发展国有农用地抵押、担保等事项打好基础。二是适时出台抵押标的物处置规范。为明确农垦国有划拨农用地抵押处置责任划分，保障抵押权正常行使，保护金融机构的合法权益，可参照2018年修定的《中华人民共和国农村土地承包法》中关于集体农用地经营权抵押担保的第四十七条表述，将“承包经营主体可用国有农用地使用权向金融机构融资担保”“担保物权自融资担保合同生效时设立”“实现担保物权时，担保物权人有权就国有农用地使用权优先受偿”等内容适时纳入国有农用地相关法律或政策文件中，以确保贷款违约发生时，金融机构或相关投资者可以依法依策获得国有农用地的优先受偿权，并尽量简化获取程序，降低制度性交易成本。三是培育活跃的国有农用地流转市场。由于金融机构缺乏农地经营基础，农垦国有农用地使用权可以市场化流转是金融机构在获取优先受偿权后能够变现抵偿的前提。为此，可探索将农垦国有农用地使用权纳入省级农村产权流转交易平台，培育活跃的评估中介机构和土地流转市场。一方面，健全规范国有农用地使用权流转流程，在保证国有资产属性的前提下，可尝试打破国有农用地使用权流转的限制，拓宽国有农用地使用权的市场流转空间。另一方面，科学制定国有农用地地价评估标准，合理评估基准价值，推动形成透明合理的市场价格。同时，可创新探索将土地未来收益等纳入抵押估值范围，以增加标的物单位价值评估。四是构建多元风险分担机制。现阶段，金融机构即使获取国有农用地使用权的优先受偿权，也存在流转失败的可能性。因此，一方面充分发挥农业社会化服务组织的作用，依托土地托管服务弥补正规市场不活跃下标的物违约处置的能力；或在违约农垦企业仍然拥有经营能力的情况下，采用展期或再投资等金融工具，帮助农垦企业再经营，以抵押国有农用地使用权未来收益权作为贷款抵偿。另一方面，构建完善的农业保险与担保体系，形成保险、银行、政府、担保等多元主体风险共担、违约联合处置的机制。充分发挥农业政策性担保和保险的作用，为符合条件的抵押贷款提供担保，推进产量保险、价格保险、收入保险等“保险+农地抵押”试点，尽量放宽保险赔付范围。