国家科技计划专利成果归属分析与成果转化研究

宿晓慧，孙琳琳，卞曙光，蒋志君，于笑潇，杨 斌

（1.北京航空航天大学公共管理学院，北京 100191； 2.科学技术部高技术研究发展中心，北京 100044）

建立并施行国家科技计划是政府支持科技创新、实现科技发展目标的关键途径。以习近平总书记为核心的党中央致力于通过深化科技体制改革激发我国科技创新活力，紧密围绕破解制约创新驱动发展的体制机制障碍这一核心命题，先后做出了一系列重要的、针对性的战略部署，以促进科技与经济的更紧密结合：2014年底《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》的通知印发，拉开了以强化国家需求导向和问题导向为目标的新时期科技创新体制改革的序幕，规划了国家重点研发计划等五类国家新时期科技计划（专项、基金等）体系；2016年首批国家重点研发计划项目启动，标志着科技计划布局架构改革取得实质性进展；2020年《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》审议通过，表明以专利为代表的职务科技成果权属改革成为进一步促进科技成果转化的突破口；2021年《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称《进步法》）时隔十四年完成了第二次修订，明确提出将探索赋予科学技术人员职务科技成果所有权或者长期使用权的制度；此外，实施科技体制改革三年攻坚方案也被2022年政府工作报告列为将我国创新发展战略实施引向深入的一项重要任务。以上举措表明我国国家科技计划体系改革正不断深化，职务科技成果权属改革开始进入试点启动阶段。

但同时客观上，当前社会上对于国家科技计划专利成果归属还存在理解争议，这已经成为制约国家科技计划成果转化的现实困境。本文将归纳争议现状，并对造成争议误解的原因进行深入剖析，在此基础上以国家科技计划中的国家重点研发计划为例，分析专利归属的一般性原则，并结合项目管理专业机构的职责定位与工作实践，提出促进国家科技计划成果转化“最初一公里”的建议。

1 专利归属争议现状及其对科技计划成果转化的影响

我国对知识产权施行行政执法（主要由知识产权局管理）和司法保护（主要由法院管理）相结合的管理体系。随着国家财政对科技创新领域的支持投入力度不断加大，在大量受资助的项目专利成果不断涌现的同时，权属纠纷也随之而来。国家知识产权局曾受理一项xx市科委科技项目知识产权纠纷，在项目任务书中仅记载知识产权归项目承担单位与xx市科委共有，且实施时由1家参与单位独立完成了全部3个课题（而非项目书任务中约定的由1家项目主持单位及2家参与单位共同完成），因此事后在xx市科委、项目主持单位及2家参与单位之间产生了复杂的知识产权纠纷。对此，国家知识产权局认为这是源于制定项目实施方案时仅对知识产权归属进行了概要约定，没有对具体知识产权归属细化约定[1]。而在山东省潍坊市中级人民法院受理的一起对一项尚处在申请阶段的专利技术的归属争诉案中，争诉的专利技术是在国家自然科学基金资助下，由被告作为项目负责人，利用所在单位提供的物质技术条件产生的，对此法院认为正确理解和界定国家自然科学基金中项目承担者的性质和含义是该案审理的关键[2]。

而除了行政和司法机构关注财政资金资助项目专利归属纠纷外，成果转化研究者也普遍认为，实践中存在着对国家科技计划成果归属过分强调国家所有的情况，导致了权利与义务模糊、权限与职责不清的问题，这已经成为影响和制约国家科技计划成果转化的重要因素。本文通过文献调研进一步发现，不同文章中对国家科技计划专利成果的归属认知结论及其判断依据也存在显著差异，部分典型观点如表1所示。

表1 有关国家科技计划的专利成果归属的部分典型观点

由此可知，当前对于国家科技计划的专利成果权属的理解争议普遍存在并且严重影响其成果转化，不再是仅需要知识产权管理机构关注的权利分割问题，更需要深入分析造成理解分歧的内在原因并给出促进成果转化的应对建议。

2 造成项目专利归属理解分歧的原因分析

本文认为，研究中忽视了政策法规调整的阶段性差异，以及没能对争议集中的关键表述进行深入分析，是造成当前国家科技计划项目专利归属理解分歧的主要原因，具体分析如下。

2.1 忽视政策法规调整的阶段性差异

政策法规无疑是决定国家科技计划项目专利成果归属的最重要因素。我国面对国内与国际形势的发展变化，一直在不断建立及修订完善相关法律法规，尤其是在十八大以后。因此如果在研究中忽视了这种政策法规适用调整的阶段性差异，并且在引用他人论文时没有充分考量对应的研究时期，则很容易导致错误的归属结论。因此，一方面为了明确当前判定国家科技计划专利成果归属应采用哪些法律法规，另一方面也为了全面梳理我国不同时期的成果归属政策，本文搜集并整理了建国后我国国家科技计划专利成果归属相关的法律法规名称及其颁布背景与内容特点，如表2所示。

由表2可知，我国对国家科技计划项目专利成果的归属进行了多次调整，并且不同阶段“专利”一词的权利内涵和权利主体等都存在显著差异，可粗略划分为：从“发明-专利双轨制”到“只保留发明，各单位均可实施”再到“构建并完善中国特色专利体系”三个发展阶段。前期政策法规的调整多是为了应对国际形势变化，主要受外部因素驱动为主，近年来法律法规调整则更多地考虑了国内发展现状与诉求，旨在促进国家整体科技创新能力提升，实现创新要素的更合理配置。

表2 我国国家科技计划专利成果归属相关法律法规（部分）

具体到现阶段，2020年修订的《中华人民共和国专利法》（以下简称《专利法》）和2021年修订的《中华人民共和国科技进步法》是规定我国国家科技计划专利成果权属的最重要的两项法律，前者构建起了基于职务发明创造的中国特色专利体系，后者则明确了授权项目承担者取得科技成果知识产权的具体归属分配方案。

2.2 缺少对争议集中的关键性表述的深入分析

在此基础上，结合《专利法》和《进步法》的相关条文规定以及联系现有研究情况可知，“项目承担者”和“持有专利”这两个词语是表征国家科技计划专利归属约定的关键表述，同时有关其内涵定义的多种理解也是造成国家科技计划专利归属模糊争议的重要原因。以下将通过细致的脉络梳理与更权威的信息来源，实现对相关概念的深入辨析。

2.2.1 “项目承担者”的主体界定

在2007年和2021年修订的《进步法》中，都明确了在一定条件下，即不损害国家安全、利益，也不损害重大社会公共利益时，项目承担者可以作为取得并实施科技计划项目专利等知识产权成果的权利主体，同时还进一步明确项目承担者可以采用自行实施、转让、许可、作价投资等多种方式对成果进行转化。但《进步法》中并没有给出“项目承担者”的具体定义。

而在近年来颁布的相关科技计划管理规定中，例如《国家科技计划项目管理暂行办法》（2000年颁布）、《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理若干规定的通知》（2002年颁布）、《国家科技计划项目承担人员管理的暂行办法》（2002年颁布）、《中央财政科技计划（专项、基金等）监督工作暂行规定》（2015年颁布）和《国家重点研发计划资金管理办法》（2021年颁布），则多用“项目承担单位”“承担单位”“项目负责人”等词语指代国家科技计划的项目执行主体，并且通常仅在诚信条款中用“项目承担者”一词来指代因违规被取消项目申报资格的主体，而在具体实践中常见的是取消出现诚信问题的科研人员的申报资格。

因此，关于“项目承担者”究竟是项目负责人，课题负责人，亦或是参与研究的科技人员全体，还是项目牵头单位或是全部项目参与单位等，存在着不同理解。部分学者甚至将其解释为，与项目下达或项目管理部门签订任务书的任意一方均可以是项目承担者，即项目承担者可以是企业、科研机构、个人，或者同时是以上的集合[10]。显然这种过于宽泛的解释难以用来判定国家科技计划专利的具体归属。

因此，为了从更权威的渠道获悉并明确“项目承担者”指代的具体权利主体，本文查找到了山东省潍坊市中级人民法院对“李某某诉张某某、第三人潍坊医学院专利申请权权属纠纷案”的判决。该判决指出，该案涉及的尚处于申请阶段的专利技术应归属于本案第三人潍坊医学院，而非国家自然科学基金的项目负责人（即本案被告张某某）或其研发人员（即本案原告李某某），理由如下：国家自然科学基金项目需通过依托单位进行申请，由依托单位对资金进行管理，本案中潍坊医学院为该国家自然科学基金项目的依托单位；根据《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》中国家将科研项目成果等授予科研项目承担单位的表述，在本案中项目承担单位应当为潍坊医学院；由于原被告均为潍坊医学院职工，根据《专利法》第六条并结合本案实际判定该发明应为职务发明，由于本案中潍坊医学院未与原、被告做出约定，故本案涉及的专利技术的申请专利权利属于作为单位的潍坊医学院。

因此，结合上述法院判例并联系我国科技计划管理实际情况，本文认为：

在一定条件下，能够作为国家科技计划项目中专利成果归属主体的项目承担者，从类型上分析，应为机构而非个人，即不能是发明人、项目负责人等科研人员。

而具体归属哪家机构，一方面可以参考国家科技计划的项目任务书中各家单位的预先规定，以及该项专利证书或专利申请书中关于专利权人的登记情况等文字形式的约定内容，另一方面还要分析考量该项专利技术的具体形成过程，判定其与国家科技计划以及相关单位之间的关系。

更进一步，在明确了归属权的基础上，各机构（单位）可以通过合同等方式，依法就申请专利的权利和专利权的归属与本单位的科技人员做出约定，同时还要按照国家科技计划管理的相关规定要求，承担成果转化和报告等方面的责任义务。

2.2.2 “持有专利”是否意味完全所有

以上明确了单位可以作为国家科技计划专利归属的权利主体，但是否所有单位都具有完整的专利处置权，即相关规定中常见的“（单位）持有专利”这一表述是意味着该专利完全归该单位所有，还是意味着该单位只能代替国家持有（即本质上归国家所有），也存在不同观点。

对此，本文将从发展脉络上进行分析：“持有专利”这一表述最早见于1984年《专利法》，其规定了不同类型的权利主体，在其申请的专利被批准后，也将因类型不同而具有不同的专利权拥有方式。即如果该单位是全民所有制单位，那么该单位申请的专利被批准后，该单位可持有该专利权；而如果是集体所有制单位或者个人,在申请专利被批准后，该集体所有制单位或个人可以所有该专利权；同时还分别规定了所有和持有专利权单位在转让专利权申请权以及政府指定实施时的不同对应条款。而在2000年《专利法》中上述内容被修订为：职务发明创造申请专利的权利属于该单位，申请被批准后，该单位为专利权人，并可以依法处置其专利相关权利，如申请专利的权利或和专利权。同时修订后也不再有持有或所有专利权的差异化约束条目。即自2000年起《专利法》中同时取消了“持有专利”和“所有专利”的表述。

但2015年《中华人民共和国促进科技成果转化法》修订后却保留了其在1996年首次颁布时采用的“科技成果持有者”“持有的科技成果”等表述方式；而后续各省市在制定本地区的科技成果转化相关条例时也基本沿用了该“持有”表述方式。

有学者由此提出，虽然2000年《专利法》修订后不再采用“持有专利”这一表述，但新的表述也没有统一用“所有专利”替代原有表述，而2000年《专利法》修订后出台的多份文件中依然采用“持有专利”的表述，正是在进一步明确或强调这些单位仅是代表国家“持有”该专利，即国家才具有所有权，单位只能是代为持有[11]。

因此，为了更准确地理解2000年《专利法》修订中取消“持有专利”的立法精神，本文检索查阅了当时担任国家知识产权局局长的姜颖在第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上做的《关于〈中华人民共和国专利法修正案（草案）〉的说明》。该说明指出，专利法第六条中有关专利权拥有方式的规定，尤其是对于国有单位专利权的表述不符合国有企业改革精神。根据《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》以及《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我国国有企业改革方向是国家作为国有企业的出资者拥有所有权，而企业拥有全部法人财产权，二者应互相分离，同时后者对前者承担资产增值、保值责任，并对外独立承担民事责任。因此依据上述规定要求，无需再有所有制差异，规定持有人或所有人差异，从而避免产生国有单位对其专利无处置权的歧义[12,13]。

由此，本文认为2000年《专利法》中停止采用“持有专利”表述，正是为了体现所有专利权人都具有同样完整的专利处置权利，其立法修订的精神在于保证专利权人不再因其机构类型的不同（全民或集体）而导致对专利权的处置存在差异。也就是说，即使是国有性质的单位，只要其成为专利权人，就拥有和非国有企业相同程度的处置该专利的权利，尽管前者可能还需要承担向上级主管部门报告等义务。

上述分析过程也表明，国家科技计划专利归属与管理相关的政策法规在文本表述上的“不同步”，已经成为诱发其专利成果归属理解争议的一个重要因素，这反映出，与常见的单一机构自有成果的转化相比，国家科技计划项目成果转化涉及更多的管理主体参与，也对科技管理、国资管理、法律法规等的表述一致性、执行落地性和管理协同性等提出了更高的要求。

3 国家重点研发计划的专利归属与成果转化建议

本节将以国家重点研发计划为例，归纳国家科技计划专利归属的一般性原则，并提出促进国家科技计划成果转化的建议。

3.1 国家重点研发计划的立项实施背景与专利归 属简析

按照深化科技体制改革、财税体制改革的总体要求和相关意见精神，2014年国务院印发了《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案》等系列重要通知，构建起由国家重点研发计划、国家自然科学基金等五类科技专项所组成的新时期国家科技计划体系。此举被认为是实现科技创新资源碎片化整合的重要举措，有助于提高科技计划的实施效果和财政资金使用效能。作为五类计划中启动最早的一项，国家重点研发计划由原三大主体科技计划以及国际科技合作与交流专项等整合形成，是本次改革的重中之重，具有以下显著特点。

（1）围绕“四个面向”重大需求：根据国民经济和社会发展重大、核心、关键科技问题，确定优先领域，通过设立重点专项，联合大学、科研院所、企业中的高水平、优势创新力量协同攻关，提出整体解决方案。

（2）项目经费金额高，投入体系多元化：国家重点研发计划资金来源包括中央财政和其他配套资金来源，如地方财政资金、单位自筹资金等[14]。平均国拨经费金额可达数千万元/项，配套资金数量可为中央财政资金的2~3倍。

（3）鼓励产学研联合申报，承担单位数量和类型多：鼓励高校、科研院所、企业等“组团”申报国家重点研发计划项目，单个项目的参与单位数量最多可达10家。

（4）由项目管理专业机构负责实施管理：专业机构负责组织国家重点研发计划项目申报及项目任务书审核，以及对项目后续的实施过程监督、项目验收和成果管理等。

因此，根据国家重点研发计划定位与管理的特点，并结合相关法律法规规定，本文对其专利成果归属简要分析如下。

（1）国家重点研发计划项目形成的科技成果：其中涉及国家安全和利益以及重大社会公共利益的归国家所有，并在项目任务书中予以明确。不属于上述情况的，由项目承担者依法取得并完成该知识产权和成果转化。

（2）上述国家重点研发计划的项目承担者指的是项目牵头单位及项目参与单位等项目单位。项目承担者应当依法申请、保护和转化该知识产权，在年度报告中向项目管理机构汇报；国家对于超期且无理由未实施的成果保留实施和许可等介入权。

（3）国家重点研发计划形成的发明创造成果在申报专利时，属于职务发明创造，申请专利的权利和专利权属于单位。单位可以采用合同等方式，同本单位科研人员就申请专利的权利和专利权的归属做出约定。

（4）国家重点研发计划项目牵头单位与各家项目参与单位，应依照有关法律法规约定并明确各方在专利申请权和专利权上的权利分配划分，并在《国家重点研发计划项目任务书》中项目合作协议部分进行详细约定。

3.2 国家重点研发计划项目管理专业机构促进科 技计划成果转化的建议

国家重点研发计划具有多元资金投入与多类型机构共同参与的特点，成果转化时更需要清晰的专利成果归属。而有别于其他文章从知识产权保护角度出发，侧重对事后纠纷的认定处理或法律完善[15-17]，本文基于专业机构在国家重点研发计划的项目管理过程中发挥的重要作用，为助力国家科技计划科技成果转化的“最初一公里”，对专业机构提出如下建议。

3.2.1 加强知识产权管理宣贯，进一步规范项目合作协议

通过完善《项目管理办法》、召开项目培训会等方式，进一步强化各单位的知识产权管理和运营责任意识：提醒各单位在项目执行过程中及时采取知识产权保护措施；提醒项目牵头单位充分发挥统筹协调责任，规范项目任务书中“项目合作协议”部分的撰写，明确各单位的知识产权归属约定，尤其是对于共有知识产权等，应细化权利分配方式，明确专利申请与转让权利的归属、收益共享方式与优先受让权等专利权属的分配细则。同时积极向主管部门申请，并在获得授权许可的前提下，同法院、知识产权局、高等院校、科研院所、企业、技术转移机构等进行协商，拟定国家重点研发计划项目合作协议中知识产权编写指南或知识产权协议范本，形成国家重点研发计划专利成果的归属与处置制式合同，帮助降低国家重点研发计划专利成果在转移转化中可能面临的归属争议风险。

3.2.2 积极跟进改革试点情况，针对性优化项目管理改革

政策法规是专业机构进行国家重点研发计划管理的最重要依据，近期多部涉及权属改革的重要政策法规出台，建议专业机构积极跟进改革试点情况。例如2021年《进步法》修订后提出推进知识产权归属和权益分配机制改革；同年10月，科学技术部等九部门联合确定了40家高等院校和科研机构作为赋权改革试点单位。由于这40家机构中大部分都承担了国家重点研发计划，因此建议专业机构加强同上述机构的沟通，跟进改革试点的实施情况，为后续基于试点情况制定和优化国家重点研发计划科研项目管理方案，尤其是知识产权管理方案做好积累。

2020年《专利法》修订后增加了专利“开放许可”相关条款，旨在促进专利许可信息对接、降低专利许可交易风险、提升专利许可谈判效率等。由于此次修订的配套实施细则尚在制定完善中，因此国家知识产权局在这一过渡时期先后提出了《关于施行修改后专利法的相关审查业务处理暂行办法》以及《专利开放许可试点工作方案》等系列通知，用于指导开放许可工作的开展。考虑到现有国家重点研发计划项目多由若干家单位共同承担，项目成果往往又由多家单位分别持有，项目各单位间常常存在免费授权或优先许可等情况，因此建议专业机构加强同试点省份知识产权局的沟通合作，为制定适合国家重点研发计划特点的、推荐优选采用的开放许可实施细则做准备。

4 结语

对于国家科技计划成果转化，开展专利权属研究具有十分重要的现实意义。本文从具体案例出发，阐述了项目专利成果的理解争议现状；并对造成理解争议的原因进行了重点分析，指出2000年修订的《专利法》和2021年修订的《进步法》是当前判定我国国家科技计划专利成果归属的最重要的两项法律，并且对争议集中的“项目承担者”和“持有专利”两个关键性表述进行了深入辨析；最后，以国家重点研发计划为例，指出了其具有“官产学研”联合实施的特点，在对国家重点研发计划专利成果进行归属总结的基础上，从服务国家科技计划项目成果转化“最初一公里”角度出发，对项目管理专业机构提出了规范合作协议、跟进试点改革等建议，期望为我国国家科技计划成果转化工作的更好开展提供参考助益。■