《陆地国界法》所确立的重要原则

张保平

浙江师范大学 边疆研究院，浙江 金华 321004

2021年10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《中华人民共和国陆地国界法》(以下简称《陆地国界法》)，该法于2022年1月1日起施行。梳理、归纳《陆地国界法》所确立的重要原则，对于正确理解法律精神和立法宗旨，运行、落实法律所规定的制度规则规范具有重要意义。

在法学领域，法律原则往往是学理研究和学者讨论的重点话题。虽然学者对法律原则的定义不尽相同，但大多认可法律原则是一定范围的法律规范体系中体现立法精神的“具有综合性、本原性、稳定性的根本准则”[1]。法律原则应该具备三个基本特征：一是法条依据，该法条有较强的统领性、原则性，高度凝练立法精神和在法律运行中需要遵循的基本导向；二是原则的精神贯穿法律文本的始终；三是这些原则对于该法的执行具有导向性和规范性。以这三个特征为依据，《陆地国界法》所确立的原则可以归纳为：维护国家主权、安全和领土完整的原则；统一领导、分工负责、合力强边的原则；统筹发展与安全的原则；信守条约的原则；平等睦邻友好的原则。

一、维护国家主权、安全和领土完整的原则

和平共处五项原则的第一项原则就是互相尊重主权和领土完整。互相尊重主权和领土完整等五项原则也是《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)所确立的重要原则。建国以后，我国在与周边国家交往的实践中，始终如一地将互相尊重主权和领土完整作为重要原则。

陆地国界作为国家间陆地国土之间的界线是领土边界的主要形态，陆地国界的确定、防卫和管理事关国家主权、安全和领土完整。主权作为国家的根本属性，是独立自主处理国家内外事务的最高权力，这一权力当然也包括独立自主处理国界事务的权力，国家在处理国界事务时经常需要与邻国合作，签订合作协议，这些协议成为处理国界事务的重要依据。这种合作仍然是基于国家主权基础上的合作，其目标之一也是为了维护国家主权。领土作为国家的构成要素之一，对于国家的主权、安全具有最为基础的地位。陆地国土是国家领土的主体，是人民生活、劳动和国家行使管辖权的主要场域，领海等形式的领土依附于陆地国土而存在。国家安全是指：国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障程序安全状态的能力。《中华人民共和国国家安全法》中关于国家安全的定义包含了国家主权和领土完整，但又不限于这两个方面，其内涵更为丰富，外延更加拓展。《陆地国界法》对于国家安全意义重大，因此，全国人大常委会在进行立法规划时，把《陆地国界法》作为重点推动的国家安全法律体系的组成部分。全国人大常委会2020年度立法工作计划提出，“围绕健全国家安全法律制度体系，提高防范抵御风险能力，制定生物安全法、陆地国界法、出口管制法、数据安全法等”[2]。这就明确了《陆地国界法》作为国家安全法律制度体系一部分的属性。但该法所维护的国家安全重点是陆地国界安全。陆地国界安全常被理解为传统意义上的国家安全的内容，但从立法精神来看，陆地国界安全既包括陆地领土完整和不受威胁的状态，也包括非传统形式的安全，例如生物安全等。

维护国家主权、安全和领土完整一直是涉边各项工作所坚持的重要原则，《陆地国界法》在制度规则和法条的设计中贯穿了这一原则。《陆地国界法》第四条集中体现了这一原则，该条规定，中华人民共和国的主权和领土完整神圣不可侵犯。国家采取有效措施，坚决维护领土主权和陆地国界安全，防范和打击任何损害领土主权和破坏陆地国界的行为。为贯彻这一原则，《陆地国界法》规定了陆地国界防卫、管理和边防合作各项措施，以及违反本法的法律责任。

维护国家主权、安全和领土完整原则既适用于未定边界，也适用于已定边界。在未定边界，我们坚持开展有理有力有节的边防斗争，有效维护了国家主权、安全和领土完整。在已定边界，也存在某些虽然不同于未定边界，但也可能影响国家主权、安全和领土完整的现象。例如，近年来，我国加大铁丝网等边防拦阻设施建设，很多拦阻设施是建于陆地国界线我方一侧，拦阻设施之外、国界线之内同样是我国领土，决不能因为拦阻设施的建设削弱对这些领土的管控。为此，《陆地国界法》第二十五条规定，国家根据陆地国界及边境防卫需要，可以在陆地国界内侧建设拦阻、交通、通信、监控、警戒、防卫及辅助设施等边防基础设施，也可以与陆地邻国协商后在陆地国界线上建设拦阻设施。边防基础设施的建设和维护在保证国家主权、安全和领土完整的前提下，兼顾经济社会发展、自然资源和生态环境保护、野生动物迁徙、居民生产生活的需要，并且不得损害陆地国界与边防基础设施之间领土的有效管控。

《陆地国家法》贯彻总体国家安全观，不仅规定了维护国家主权和领土完整等传统安全领域的制度措施，也规定了应对自然灾害、生物入侵、跨境犯罪等非传统安全领域的制度措施。《陆地国界法》第四十五、四十六条分别规定了边境生态环境保护、预防传染病、动植物疫情、外来物种入侵以及洪涝、火灾等从陆地国界传入或者在边境传播、蔓延的要求。第四十七条所规定的封控边境、关闭口岸等紧急措施，既适用于周边发生战争或者武装冲突可能影响国家边防安全稳定等传统安全事件，也包括边境受到自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者核生化污染的严重威胁等非传统安全事件。

二、统一领导、分工负责、合力强边的原则

统一领导、分工负责、合力强边体现了我国在维护边界安全稳定实践中形成的成功经验，也是我国强边固防的体制优势。根据《宪法》，中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。国家设立国家机构实施国家治理，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。《宪法》确立的这些原则适用于国家治理的一切领域，当然也适用于陆地国界事务。可以说，《宪法》的相关规定为我国在陆地国界事务中实行统一领导、分工负责、合力强边的体制原则提供了依据。

统一领导、分工负责、合力强边三个方面密切联系，构成一个统一的、不可分割的整体。中国周边国际环境和边境环境的复杂性、陆地国界不同方向的差异性、由各民族共同体构成的统一的社会主义国家的国家性质、边防安全在国家安全中的重要地位，都要求对陆地国界事务实行统一领导。陆地国界事务的复杂性、统筹发展和安全的理念和现代社会治理下日趋精细化的社会分工，要求相关部门分工负责。在推进国家和社会治理现代化的背景下，各部门在按照分工履行职责的同时，还要加强合作，社会组织和人民群众也要广泛参与，党政军警民合力强边固防。

“统一领导”规定于《陆地国界法》第五条，该条规定，国家对陆地国界工作实行统一的领导。如何实现国家的统一领导？党和国家通过制定统一的方针、政策，确定涉边管理体制、开展国家立法，以及领导指挥履行中央事权的防卫力量和管理力量实现对陆地国界事务的统一领导。从领导体制而言，党中央国家安全委员会讨论决定重大战略、政策，国家边海防委员会承担协调统筹之责。

“分工负责”既包括部门分工、军地分工，也包括央地分工，这些分工规定于第六条、第七条、第八条等条款。第六条规定了国务院相关部门在陆地国界事务中的职责及分工。根据该条规定，外交部负责陆地国界涉外事务，参与陆地国界管理相关工作，牵头开展对外谈判、缔约、履约及国际合作，处理需要通过外交途径解决的问题，组织开展国界线和界标的维护管理。国务院公安部门负责边境地区公安工作，指导、监督边境地区公安机关加强社会治安管理，防范和打击边境违法犯罪活动。海关总署负责边境口岸等的进出境相关监督管理工作，依法组织实施进出境交通运输工具、货物、物品和人员的海关监管、检疫。国家移民管理部门负责边境地区移民管理工作，依法组织实施出入境边防检查、边民往来管理和边境地区边防管理。国务院其他有关部门按照各自职责分工，依法行使职权，开展相关工作。其他有关部门也就是《陆地国界法》相关条款所涉及的部门，例如该法第十二条规定，国家保障陆地国界工作经费，这就涉及到财政部门；第三十九条关于无人驾驶航空器的规定，涉及航空管理部门，划设边境禁区、开展边防基础设施建设还会涉及自然资源管理部门等。

该法第七条规定了军事机关在陆地国界事务中的职责及分工。根据该条规定，在中央军事委员会领导下，有关军事机关组织、指导、协调陆地国界及边境的防卫管控、维护社会稳定、处置突发事件、边防合作及相关工作。中国人民解放军、中国人民武装警察部队按照各自任务分工，警戒守卫陆地国界，抵御武装侵略，处置陆地国界及边境重大突发事件和恐怖活动，会同或者协助地方有关部门防范、制止和打击非法越界，保卫陆地国界及边境的安全稳定。陆军边防部队承担着常态化的陆地国界的防卫管控任务，其他军兵种在陆地国界及边境的防卫管控中同样承担重要职责。

该法第八条、第十条等条款规定了中央和地方在陆地国界事务中的分工。第六条、第七条固然是关于政府部门和军事机关在陆地国界事务中的分工，也是关于中央事权范围的规定。在此基础上，第八条规定，边境省、自治区的各级人民代表大会及其常务委员会在本行政区域内，保证有关陆地国界及边境的法律法规的遵守和执行。边境省、自治区的各级人民政府依照法律法规管理本行政区域内的陆地国界及边境相关工作。这里所谓“依照法律法规”包括本法，也包括规定有相关职责的其他法律和法规。“相关工作”是指在本法已规定主管部门负责的陆地国界即边境管理工作以外的与陆地国界及边境相关的工作，以及本法明确由地方政府管理的工作。第十二条在规定国家保障陆地国界工作经费的基础上，又明确规定，国务院和边境省、自治区的县级以上各级人民政府，应当将陆地国界及边境相关工作纳入国民经济和社会发展规划。

“合力强边”规定于第九条。该条规定，军地有关部门、单位依托有关统筹协调机构，合力推进强边固防，组织开展边防防卫管控、边防基础设施建设与维护管理等工作，共同维护陆地国界及边境的安全稳定与正常秩序。2018年4月24日，中共中央政治局召开会议，审议《关于新时代加强党政军警民合力强边固防的意见》，要求党政军警民合力强边固防[3]。《陆地国界法》相关条款的规定体现了中央的这一要求。这里的“统筹协调机构”是指国家边海防委员会以及沿边地方边防委员会。这里的“合力”既包括党政军警民等主体共同参与，形成合力，也包括行政管理、军事防卫、基础建设、对外合作等多种措施综合施策，形成合力。

人民群众和社会组织是合力治边体系的重要组成部分，在多年的强边固防实践中，各地摸索形成了很多好的经验和做法。护边员、界务员在维护陆地国界安全方面发挥了重要的作用。一些高校、科研院所开展相关研究，一些社会组织也积极参与边境地区社会建设和文化建设。基于对这些宝贵经验的总结和维护国家陆地国界安全的需要，《陆地国界法》对公民和组织在陆地国界事务中的权利义务作了规定。该法第十一条规定，各级人民政府和有关教育科研机构应当加强对陆地国界及边境相关史料的收集、保护和研究。公民和组织发现陆地国界及边境相关史料、史迹和实物，应当依法及时上报或者上交国家有关部门。该法第十三条规定，公民和组织应当维护陆地国界及边境安全稳定，保护界标和边防基础设施，配合、协助开展陆地国界相关工作。在规定义务的同时，法律也规定，国家对配合、协助开展陆地国界相关工作的公民和组织给予鼓励和支持，对作出突出贡献的公民和组织按照有关规定给予表彰、奖励。法律还规定边境省、自治区的各级人民政府统筹资源配置，加强维护国界安全的群防队伍建设，这就为人民群众有组织地参与维护国界安全提供了法律依据。

三、统筹发展与安全的原则

习近平总书记在论述总体国家安全观和新时代中国特色社会主义建设方略时反复强调统筹发展和安全。习近平总书记指出：统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重要原则[4]。我们必须坚持统筹发展和安全，增强机遇意识和风险意识，树立底线思维，把困难估计得更充分一些，把风险思考得更深入一些[5]。习近平总书记不仅强调统筹安全与发展的重要性，也科学地阐明了安全与发展的辩证关系，“安全是发展的前提，发展是安全的保障”[6]。安全是为了更好的发展，发展缔造更高水平的安全。

陆地国界是我国陆地领土的外缘，边境地区处于国防前沿，陆地国界安全是国家安全的前提和基础，强大稳固的现代边防构成国家安全的战略屏障，因此，在涉陆地国界事务中，安全始终应当是关注的重点。我国建国以后很长时间，鉴于严峻的边防安全形势，国家在边境地区的资源配置向边防安全倾斜，政策导向加之其他因素的影响，使边境地区的发展比较滞后。改革开放以后，沿海地区率先得到发展，内陆地区发展也很迅速，在这一背景下，边境地区发展滞后的问题更加突出。这种发展滞后不只是经济建设，也包括社会建设、文化建设。我们既要解决边境地区发展滞后的问题，还要保障边界安全，只有科学统筹，加快发展，才能以发展促进安全，以发展形成更高水平的安全。可以说，就边境地区而言，统筹发展与安全具有更加重大和紧迫的意义。

《陆地国界法》遵循了统筹发展与安全的原则，较好地处理了发展与安全的关系。《陆地国界法》第十条至十三条体现了这一原则，例如第十条规定，国家采取有效措施，加强边防建设，支持边境经济社会发展和对外开放，推进固边兴边富民行动，提高边境公共服务和基础设施建设水平，改善边境生产生活条件，鼓励和支持边民在边境生产生活，促进边防建设与边境经济社会协调发展。更重要的是，从法律的制度设计和主体基调来看，全篇都贯穿了这一原则。

正是基于统筹发展与安全的原则，《陆地国界法》虽然没有设立专章或者专节，但设立了大量条款规定边境建设问题。据笔者统计，《陆地国界法》关于边境建设的相关条款达到8条之多，内容非常广泛，如第四十三条规定的边境城镇建设，第四十四条规定的边民互市贸易区(点)、边境经济合作区建设，第四十五条规定的边境生态环境建设，第十条、第十一条则包含了社会建设和文化建设的内容。

边境地区特殊的地理位置，陆地国界对于领土完整的特殊地位，都要求在陆地国界事务的处理中把安全放在首位。《陆地国界法》为了防止边境建设影响边防安全，在设计大量边境建设条款的同时，也要求这些建设不能影响边防安全。该法第十条规定，国家采取有效措施，加强边防建设，支持边境经济社会发展和对外开放，推进固边兴边富民行动，提高边境公共服务和基础设施建设水平，改善边境生产生活条件，鼓励和支持边民在边境生产生活，促进边防建设与边境经济社会协调发展。第二十八条规定，在边境地区设立经济、贸易、旅游等跨境合作区域或者开展跨境合作活动，应当符合边防管控要求，不得危害边防安全。这些规定充分体现了该法对边防安全的高度重视，充分体现了统筹发展与安全的原则。

四、信守条约的原则

在国际关系中重信守诺是国家交往的基本准则，是国家需要承担的道义责任和法律义务。中国一贯信守条约，《陆地国界法》与我国很多法律一样，确立了信守条约的原则，充分展现了我国的大国担当和国际道义。

在《陆地国界法》公布以前，我国与所有的陆地邻国都签订有涉及陆地国界事务的条约协定。这些条约协定构成我国有关部门开展陆地国界事务和边境管理的重要依据。概括起来，我国与邻国签订的与陆地国界事务相关的条约协定包括三类：第一类是确定边界的条约。我国与除印度、不丹以外的12个陆地邻国签订有边界条约。确定边界的条约包括划界条约、勘界条约、边界联合检查条约等。第二类是关于边界(境)制度的条约。这部分条约数量较大，包括确定边境口岸制度的条约协定、边境管理制度的条约协定、边界水制度的条约协定、边民入出境制度的条约协定，以及在陆地国界与边境安全、执法、经济、文化等领域开展合作的条约协定，这些条约协定因规定了大量需要缔约方遵守的制度规则，所以地位非常重要，数量也很多。三是关于处理涉及陆地国界事务具体事务性问题的协议。例如《中国政府和朝鲜政府关于共同建设、管理和维护新建圈河—元汀界河公路大桥的协定》《中国政府和越南政府关于合作保护和开发德天(板约)瀑布旅游资源的协定》等，所涉问题都是具体事务性问题。外交部条约法律司曾经编辑出版一套16本《中华人民共和国边界事务条约集》，虽然不够全面，但可以从一个侧面反映相关条约协定签订的成果。与陆地国界事务相关的条约协定大多数是双边条约协定，也有少量多边条约协定。这些条约协定内容广泛、数量庞大，对于维护我国与周边国家的友好或者正常关系，对于开展涉边事务合作都起到了重要作用，也是我国有关部门长期以来开展陆地国界事务管理与合作的重要依据。

《陆地国界法》施行以后，对于《陆地国界法》与这些条约协定的关系，法律作了明确。《陆地国界法》第十四条规定，中华人民共和国遵守同外国缔结或者共同参加的有关陆地国界事务的条约。实际上，在法律草案研究起草过程中，梳理相关条约协定是其中一项重要基础性工作，目的就是为了使陆地国界和边境制度规则条款尽量与相关条约协定保持一致。事实上，《陆地国界法》大量条款都来源于与邻国签订的条约协定。例如，《陆地国界法》中关于陆地国界线的定义，关于勘界、标界和边界联合检查，关于边界委员会、边界代表制度，关于边境口岸的开设等规定，都可以在相关的边界条约协定中找到对应的条款。《陆地国界法》也吸纳了我国强边固防实践中一些成熟而稳定的制度机制和管理措施，对于有关规定与条约存在不一致，或者将来经过谈判，双边条约协定出现了与法条不一致的情况，法律也作了明确说明。根据该法第三十一条的规定，国家可以与有关陆地邻国缔结条约，就陆地国界及边境管理制度作出规定。条约对陆地国界及边境管理制度另有规定的，按照条约的规定执行。这就不仅明确了要遵守条约，也明确了条约优先。这些规定很好地解决了法律与相关条约协定的关系，有助于相关部门在陆地国界防卫管理工作中正确把握，也有助于化解周边一些邻国的疑虑。

五、平等睦邻友好的原则

我国有14个陆地邻国。陆地国界事务和边境问题的处理与双边关系联系密切，对周边关系的发展影响巨大，对周边外交战略的实现意义深远。我国在处理周边关系的实践中一直奉行睦邻友好的政策，所倡导的和平共处五项原则就包括平等互利原则。我国在多个政策文件中，均强调与邻国平等睦邻友好的原则。党的十五大报告指出，“坚持睦邻友好”。对我国同邻国之间存在的争议问题，“通过友好协商和谈判解决”[7]。党的十六大报告提出了“继续加强睦邻友好，坚持与邻为善、以邻为伴”[8]的方针。党的十七大报告提出，“继续贯彻与邻为善、以邻为伴的周边外交方针，加强同周边国家的睦邻友好和务实合作”[9]。党的十八大报告提出，“坚持与邻为善、以邻为伴，巩固睦邻友好，深化互利合作，努力使自身发展更好惠及周边国家”[10]。党的十九大报告以新时代中国特色社会主义建设方略的角度，提出“按照亲诚惠容理念和与邻为善、以邻为伴周边外交方针深化同周边国家关系”[11]。这说明，我国在与陆地邻国的交往中，遵循平等睦邻友好的政策精神是一贯的。这一政策精神理应作为法律原则在《陆地国界法》中加以明确。

平等即国家不分大小强弱一律平等。睦邻即与邻国和睦相处，守望相助。友好即在出现分歧时本着善意加以解决。尊重彼此利益和重要关切，通过协商谈判解决问题，共享和平发展的成果，都是平等睦邻友好原则的应有之义。《陆地国界法》第十五条规定，国家坚持平等互信、友好协商的原则，通过谈判与陆地邻国处理陆地国界及相关事务，妥善解决争端和历史遗留的边界问题。这表明，我国不仅在已定界的涉边事务处理中，奉行平等睦邻友好的原则，对于未定界所涉及的边界问题，同样坚持平等互信、友好协商的原则，通过谈判，使之获得妥善解决。该法第四十八条进一步规定：国家按照平等互利原则与陆地邻国开展国际合作，处理陆地国界事务，推进安全合作，深化互利共赢。《陆地国界法》关于陆地国界维护管理的一些具体的制度规则的设计中充分体现了这一原则。该法第三十二条第三款规定，界标被移动、损毁、遗失的，由外交部与陆地邻国相关部门协商后组织恢复、修缮或者重建。第三十六条规定，国务院有关部门经与陆地邻国相关部门协商或者根据照顾边民往来、维护边境安全稳定的需要，可以设立边民通道并予以规范管理。类似的要求与邻国有关部门协商的条款还有若干。据笔者统计，在只有62个条款的《陆地国界法》中，“协商”一词出现了13次，这在所有的法律文本中可谓绝无仅有。法律还设立了禁止性条款，防止某些不当行为影响我国与邻国的友好关系。该法第四十一条规定，任何组织或者个人不得在陆地国界附近通过声音、光照、展示标示物、投掷或者传递物品、放置漂流物或者空飘物等方式从事危害国家安全或者影响我国与邻国友好关系的活动。

为了更好地落实平等睦邻友好的原则，不仅需要共同的意愿，也需要一定的保障机制。通过将相关问题的处理纳入合作机制，相关方以平等的身份参与机制，以共同商定的规则处理问题，既是平等睦邻友好原则的体现，也为平等睦邻友好原则的实现提供了平台。《陆地国界法》设立一章专门规定国际合作，不仅规定国家按照平等互利原则与陆地邻国开展国际合作，而且规定了边界联合委员会机制、边防合作机制、边界(边防)代表机制、执法与业务合作机制，以及其他内容和形式的合作。

《陆地国界法》将平等睦邻友好作为一项重要原则加以规定，有助于发展与周边国家关系，践行周边命运共同体的理念。特别是我国作为一个人口众多、国土辽阔、发展迅速，逐渐富起来、强起来、正在迈向世界舞台中央的大国，坚持平等睦邻友好的原则尤其具有极其重要的时代意义。