城市碳管理——从“碳预算”到“碳审计”

文|杜栋

党的二十大报告提出，要积极稳妥推进碳达峰碳中和。具体到区域、城市、行业、企业，需要我们积极探索可操作性的工作指南和实施方法。“碳预算”在国外比较推崇。本文要强调的是，我们应该结合我国实情，建立“碳预算”管理控制系统，尤其是城市要做好“碳审计”工作。

从国外推崇的“碳预算”说起

“碳预算”最早是由《京都议定书》策划者提出的，其最初目标是确定一个国家乃至全球在一定时期内允许排放到大气中碳的数目。当时的碳预算主要以国家或地区间机制设计为出发点，是宏观层面的预算。而从微观层面来讲，作为社会经济主体或细胞的城市、企业也应该从自身可持续发展角度考虑，构建较为完善的碳预算体系。

值得一提的是，挪威奥斯陆市计划到2030年成为接近零排放的城市。它提出，“碳预算”应包含以下六要素：其一，设定目标。根据《巴黎气候协定》中的最高要求（将全球平均气温升幅控制在2摄氏度之内，并尽可能接近于工业化前水平的1.5摄氏度以内）来设定目标。其二，计算。以4年为周期，确定每年的最高碳排放量，根据每年实际排放量与目标最高排放量的偏差，调整下一年度的预期。其三，减排。每年制定减排措施清单，即每项措施预计产生的效果，预计花费的成本，以及政策实施的主体。其四，监督。开发“气候晴雨表”，监督并评估气候预算是否正常运转。其五，解释。通过宣传，展示气候预算将如何为城市居民提高生活质量，动员民众共同参与减排事业。其六，提高重视度。指定分管金融的副市长，负责气候预算的制定工作；建立跨部门的气候日程，明确各项分工，每个机构需定期汇报气候预算的执行进展情况。

可见，这里是把“碳预算”作为实现目标的重要政策工具来看待，对于我们开展碳达峰碳中和具有一定参考价值。

国内应建立“碳预算”管理控制系统

大家知道，在管理控制中，使用最广泛的一种控制方法就是预算控制。期初，预算的功能就是形成有控制标准的计划。预算控制明确表明了以预算为基础的计划与控制的关系。预算本身不是目的，预算的目的就是加强控制。总之，预算控制的作用体现在，它为控制活动提供标准，它为考核、评价实际工作提供依据。

预算控制作为一种程序控制手段，一般包括预算编制、预算执行和预算监督与考核。下面对预算控制的过程做进一步分析。第一步，编制预算，实际上是拟定控制标准，因为这样才具有可考核性；第二步，执行预算后，需要我们根据标准来衡量实效；第三步，对预算监督与考核后，就要采取纠偏措施。这实际上给出了“确定控制标准—衡量实际成效—采取纠偏措施”完整的“三步式”管理控制系统闭环路线图。

预算控制在企业中已经得到广泛运用，其实，它完全适用于非营利性组织。拿城市碳管理控制来说，首先，需要我们在明确城市碳排放总控制目标的前提下，将目标分解成为不同部门的具体指标，而且要给出各个指标的详细定量标准；其次，要结合城市的碳管理控制实施情况进行情景分析，查看城市基线情景、碳达峰情景和碳中和情景；然后拿出具体的手段措施进行修正，这里可能是单个手段措施的使用，但更多的应该是不同手段措施的组合。

城市要积极做好“碳审计”工作

管理控制、预算控制与审计的关系在管理控制的书籍中已经阐明。在“双碳”背景下，我国经济社会发展将迎来重大变革，“双碳”背景下的碳审计监督体系也应运而生。但是，现阶段我国“碳审计”仍处于起步阶段，法律法规尚不完善，长效机制尚不健全，出现了评价标准、评价程序及评价方法还相当缺乏、审计数据难以计算与核对、信息披露不齐全等问题，从而导致了碳审计的质量有待于进一步的改进。

特别是，传统的审计方法可以依赖于一般的审计准则，但是碳审计出现了一些新情况，对碳进行审计不仅需要审计专业的知识还需要环境生态等方面的知识，传统的审计已无法满足碳审计的需求。构建一套规范、统一的碳审计评估制度，是推进碳审计工作顺利进行的重要途径。可以借鉴国外的碳审计理念，并结合中国国情，针对碳审计的特点，明确碳审计的重点领域，建立符合我国国情的碳审计评价制度。比如，传统审计的对象主要是企业或项目，其实，城市也需要针对建筑、交通等重点领域开展碳审计。

总之，通过碳审计的实施，碳审计部门可以掌握各主体（不局限于企业，城市也是主战场）碳排放状况，对其碳排放过程进行有效监督和审查，并且碳审计人员能够及时发现各主体碳排放存在的问题，对其碳排放量超标的行为严加管理和控制，对其碳汇落实情况进行激励，从而有利于实现我国的“双碳”目标。