山西省林地草地湿地与“国土三调”数据对接融合存在问题分析

赵亚飞

（山西省林业和草原资源调查监测中心，山西 太原 030012）

根据国家林业和草原局总体部署，2021年山西省完成了林地、草地、湿地资源数据与全国国土第三次调查数据（简称国土三调数据）对接融合工作，经过全省各级林业工作者为期近一年的努力，初步实现了林地、草地、湿地资源数据与第三次全国国土三调数据的无缝衔接，基本厘清了林地、草地、湿地的现状范围界线，成功构建起全省林地、草原、湿地资源图和数据库，为林地、草地资源数据由林业“一张图”向自然资源“一张图”转变奠定了良好的基础，为新一轮林地保护利用规划编制提供了必要条件，在林草事业发展史上具有划时代的意义。由于本项工作相关资料不足等原因，目前数据成果依然需要进一步完善。在深入思考、认真研究的基础上，针对数据成果现存问题进行深度研究分析，以供各级林草主管部门参考，更好地开展区划规划工作。

1 存在的问题

1.1 部分地块管理权限不明确

国土三调数据（2019年调查数据）与森林资源管理“一张图”数据（2019年底的数据，以下简称一张图数据）存在林地、草地、湿地和其他土地地类不一致的情况。国土三调数据为其他土地而一张图数据为林草湿地或者三调数据为林地、草地、湿地而一张图数据为其他土地，产生这种问题原因主要是之前林草部门与其他部门管理的土地重叠交叉现象严重，导致“一地多管”“一地无主”的历史问题，也是本次对接融合工作着重解决的关键性问题。根据《林草湿数据与第三次全国国土调查数据对接融合技术指南》（以下简称《技术指南》）要求，在国土三调地类基础上续分细划地类，但经过各单位调查，有些地块国土三调地类不正确，不能真实反映实地情况。比如，现地为林地而国土三调为非林地，或者现地为非林地而国土三调为林地。其中林业上多年来实施的退耕还林工程，很多地块已经从原来的耕地变成了林地，但在国土三调数据中地类还是耕地。这部分地块是由林草部门按林地管理，还是由自然资源部门按耕地管理，现在还不能明确。

这部分小班提出来形成不一致图层，尤其是退耕还林工程的林地块要单独提取，提交自然资源主管部门参考核实。如果自然资源部门对不一致图层核实后认定原一张图数据地类区划正确，则在下一次变更工作中予以改正，否则以国土三调数据为准。结合自然资源主管部门核实结果，在对接融合数据成果基础上进行修改完善，林草部门管理范围会再次发生变动，但是变动不会太大。

1.2 地类错划或细划不到位

国土三调数据与一张图数据地类认定存在差异，与实地情况也有偏差，使得部分小班地类无法细划到三级。另外，一张图数据与国土三调数据使用的行政界线不同，本次融合工作要求统一使用国土三调行政界线，所以融合过程中在国土三调数据使用的行政界比一张图数据使用的行政界大的区域会产生没有林地属性的空白小班。这部分小班由于没有一张图数据作参考，现地核实需要投入大量的时间精力。为保证按期完成工作任务，对于这类小班很多调查单位参考影像判定地类，通过影像判读地类对专业技术要求非常高，正确率难以保证，造成这部分小班出现地类区划不正确、细划不到位的现象。

国土三调数据中有把灌木林和乔木林混淆的错误，由于受国土调查对林地、草地、湿地类调查精度要求和调查人员人为因素的影响，部分小班现地为乔木林的小班国土三调数据为灌木林，或者现地为灌木林国土三调数据为乔木林，《技术指南》规定国土三调数据与一张图数据地类不一致的小班沿用国土三调地类信息，所以融合成果中有乔木林和灌木林地类错划现象。

按照最新的地类划分标准，其他林地为林地的二级地类，分为疏林地、未成林造林地、未成林封育地、苗圃地、采伐迹地、火烧迹地等三级地类。国土三调数据中的林地地类记录到二级，一张图数据要求记录到三级地类，调查标准不同导致融合成果中依然存在大量的其他林地未细划至三级地类的现象。

1.3 存在不合理小班

对接融合工作，将小班数据从原来全省342万多个变成现在1 431万多个，数据量翻了4倍之多，其中存在着很多不合理的小班。分如下几类：细碎小班，面积不足400m2，低于小班区划的最小面积标准；尖锐角，小班边界有小于10°的夹角，林地、草地、湿地大都是自然形成的，因此它们的边界应该比较圆滑，不应该有很尖锐的夹角，这不合常理；狭长面，宽度小而长度很大的小班，有的宽度甚至不足1.0m，形似“双眼皮”“蝌蚪状”“羊肠状”。这部分小班不符合林草小班的区划要求，也没有实际意义，反而会导致数据冗余，增加实际经营管理的困难度。

究其原因，是因为国土三调与一张图对同一地块边界的区划尺度不同或存在区划误差，区划的边界不完全一致，对接融合后便会产生此类小班，所以发生这种情况也是不可避免的。省直国有林区经营界线与县（市、区）林业主管部门经营界线相邻的地方，不合理小班处理关系到经营面积的变化，因而大多采取予以保留的处理方式，所以这些区域此种情况较多。

1.4 草地、湿地属性信息缺失

经过多次调查变更，森林资源管理一张图中林地有关属性已经基本完备，所以对接融合数据成果中林地各项属性因子都有信息。而草地和湿地因为没有最新的专项调查监测数据或者调查监测数据属性信息不齐全，无法保证对接融合数据成果中草地和湿地相关属性录入的完全性。

2 造成的影响

2.1 政府考核

地块管理权限不明确即林地范围不确定，直接关系到各级林草管理单位能不能准确掌握辖区内林草资源数据。这将会对各级政府的林地保有量、森林保有量、森林覆盖率等考核性指标产生一定影响，另外还有每年的森林督查、林政执法、森林资源管理与保护等工作也与其密切相关。

2.2 资源底数

林地、草地、湿地内部地类错划或细划不到位，各级林草主管部门无法获取资源分布情况。各级政府针对国土绿化、覆盖率变化、森林经营、森林质量提升、草地和湿地保护管理等决策缺少数据支撑，会直接阻碍当地林地、草地、湿地事业健康有序发展。

2.3 经营管理

不合理小班的一个特点是面积或者宽度极小，没有按照明显地形地物界线进行区划。这类小班即使到了现地，也很难找到矢量图上所表示的边界，给林地、草地、湿地资源经营管理造成了很大困难。

2.4 数据管理

大量不合理小班的存在，使得融合成果小班数量和数据库占用空间剧增，产生数据冗余，对存储、管理、生产、分析数据的软硬件提出了更高的要求，很多单位不得不筹集经费更换更高规格的设备。

2.5 保护利用

林地、草地、湿地资源的监督管理是林草部门的职责之一。信息缺失，不能为领导决策提供数据依据服务，对科学有效地监测管理、合理地开发利用草地、湿地以及生态保护修复等工作产生不利影响。

3 完善措施

以最新的国土调查数据为底图，结合自然资源部门对不一致图层的核实结果，修改完善对接融合数据成果，进一步厘清林地、草地、湿地与其他土地的界线，明确林草部门管理范围，以构建形成生产发展、生活富裕、生态良好的新局面。

采用现地核实为主，参考影像和资料为辅两种手段，按照全国国土调查土地分类标准和林业行业地类分类标准改正错误地类，将林地、草地、湿地范围内小班全部细划至三级地类，使数据成果能够真实、准确反映现地情况，为各级政府国土绿化、林地、草地、湿地发展等决策提供强有力的数据支撑。

借助遥感影像，结合实地调查，对小班边界进行修正或者合并小班，消除不合理小班，使小班界线区划符合林地、草地、湿地资源调查区划的基本要求，减小数据冗余。提高小班区划科学性、合理性、精准性，助力森林、草原、湿地资源科学地经营管理、合理地保护利用。

开展草地、湿地专项调查，有针对性地将缺失的属性因子补录到对接融合成果，提高数据的现势性，丰富数据的信息量，加大数据支撑力，推动发挥对接融合成果在林地、草地、湿地相关工作中的指引作用。