真的可以创造一个没有贫困与饥饿的世界吗？

陈胜良　刘清泉　郭睿骁

联合国2000年千年发展目标（MDGs）和2015年通过的2030年可持续发展目标（SDGs）的第一个目标都是关于贫困的表述。可见，贫困仍是当前世界上最重要最亟待解决的问题。在新型冠状病毒感染疫情之前的30年，国际社会共同努力，全球减贫取得了稳步的进展，到2018年，全球贫困率继续历史下降到8.6%，生活在1.90美元以下的人数下降到6.56亿1。但不容乐观的事实是，一方面，新型冠状病毒感染疫情严重削弱了这一进展，目前全球已经脱离了之前预测的消除贫困的轨道；另一方面，包括越南、老挝、柬埔寨、缅甸和泰国在内的澜湄五国（本文将越南、老挝、柬埔寨、缅甸、泰国称为澜湄五国，以下同）等发展中国家在发展基础和发展条件上的差异性，要实现全面消除贫困与饥饿的目标面临巨大的挑战。

毫无疑问，在消除贫困和饥饿方面，上述澜湄五国都通过促进经济增长，制定减贫战略等措施，做出了巨大的努力，貧困人口比例显著下降。如缅甸贫困人口占比已经从2005年的近三分之一，稳步下降到2009年的略高于四分之一，并在2015年降至20%以下2。柬埔寨以全国为基准的贫困人口总数比率从2007年的47.8%下降到2014年的13.5%3。然而，城乡差距仍然很明显，农村贫困率仍然远高于城市贫困率，如缅甸2015年农村贫困率仍高达23%，而城市的贫困率为9%。更重要的是贫困虽然稳步减少，但对经济冲击的抵御能力有待提高。如缅甸到2020年底，由于新型冠状病毒感染疫情，全国83%的家庭平均收入减少了近一半，生活在贫困线以下的人数可能增加6%～11%4。

实现SDGs的挑战与前景

（一）新型冠状病毒感染疫情以及全球大萧条的影响下，如何促进充分的生产性就业和人人获得体面工作？

国际劳工组织警告说，预计至少到2023年，全球失业率将保持在高于新型冠状病毒感染疫情前的水平。2019年为1.86亿人，而2022年估计为2.07亿人5。对此，SDGs1.3提到了“执行适合本国国情的全民社会保障制度和措施”，SDGs1.4提到了“确保所有男女，特别是穷人和弱势群体，享有平等获取经济资源的权利，享有基本服务，获得对土地和其他形式财产的所有权和控制权，继承遗产，获取自然资源、适当的新技术和包括小额信贷在内的金融服务”。全民社保制度的建立需要国家经济增长和财政的支持，而土地所有权和控制权的强调则更多针对以土地和农业为中心的社会。事实上，除了保障农民土地权利以外，通过改善预期，重启包容性和可持续的经济增长，促进充分的生产性就业和人人获得体面工作，应该是当前消除贫困的优先事项。然而，在当前复杂的国际局势及疫情反复的不确定性下，这是对全球领导力的巨大考验。

（二）关键是对土地和其他生产资源的“获取”，还是对粮食安全“权利”的保障？

SDGs2.3提出“到2030年，实现农业生产力翻倍和小规模粮食生产者的收入翻倍”的具体做法包括：“确保平等获得土地、其他生产资源和要素、知识、金融服务、市场以及增值和非农就业机会”。显然，这里对新增加的城市居民考虑不足，因为在快速城镇化过程中，这些新市民，尤其是生活在贫民窟的贫困人口，他们并没有获得土地和其他生产资源的途径，与其相关的只有“非农就业机会”。城市的原居民和城市的新进者以及贫困人口要同样实现“农业生产率翻倍”和“收入翻番”的目标，这本身就存在机会不平等问题。更令人担忧的是，饥饿问题在现代社会理应是一项关系到人类生存的基本人权的保障问题，那么，解决这个问题的手段应该建立在对土地和其他生产资源“获取”的基础上，还是应该建立在对粮食安全“权利”的保障上？

（三）“实现农业生产力翻倍和小规模粮食生产者的收入翻番”会不会与SDGs的其他目标发生矛盾？

SDGs是一个系统性的目标体系，每个目标都不是孤立存在的，因此，目标之间可能发生各种各样相互作用。SDGs2.3提出“实现农业生产力翻倍和小规模粮食生产者的收入翻番”就可能会与SDGs的其他目标发生矛盾。我们知道，目标2中提出了“实现粮食安全”“农业生产力翻倍”“小规模粮食生产者的收入翻番”“确保建立可持续粮食生产体系”“帮助维护生态系统”“逐步改善土地和土壤质量”等一系列目标，这些目标需要同时实现，这本身就是一个巨大的挑战。尤其像澜湄五国这样的发展中国家，有机农业等可持续农业生产技术和水平并不发达的国家，要实现“收入翻番”往往只能依靠传统农业手段，如化学合成农药和肥料的使用，增加水、土地等资源的竞争性利用等。从这个角度来看，我们需要对目标2提出的农业生产率的增加保持高度警惕。

结论与对策建议

从趋势来看，2030年全球消除饥饿的可持续发展目标或难实现，澜湄五国饥饿和营养不良人口比例下降的速度虽然总体高于全球平均水平，但受新型冠状病毒感染疫情影响，已经出现营养不良人口增加的现象。全球严重粮食不安全的前景进一步恶化，澜湄五国也不同程度地受到粮食安全的冲击。发达国家特有的可持续农业已经开始传播到发展中国家，澜湄五国从事生产性的农业地区比例总体较高，但从事可持续农业的农业地区比例大幅落后于世界总体水平。

基于对问题的分析，本文提出以下建议。

（1）加强农民土地等经济资源的权利保护是消除贫困的基础。在以土地和农业为中心的社会中，贫困的原因通常是耕种者没有自己的耕地，依靠租借耕地进行耕种的农民或者被雇佣的农业劳动者，无法轻易从土地所有者和雇主的高额租金和低廉工资的剥削中摆脱出来。纵观包括中国在内的世界各国的历史，由于农民获得了土地，生产力得到解放，经济迅速发展，消除贫困也因此取得了显著成就。从这个角度来讲，农民土地等经济资源的权利保护是极其重要的。但SDGs只是一个“自愿性”的努力目标，这需要相关国家切实增强消除贫困的政治意愿，并实现国民依靠自然资源和经济资源的权利，例如，保护村民对耕地，以及对森林和渔业资源的权利等，这是可持续地消除贫困的基础性措施。

（2）创造环境促进“包容性和可持续的经济增长”。新型冠状病毒感染疫情和全球经济大萧条下，供给冲击、需求萎缩，但核心的问题还是人们对未来经济增长的预期转弱，不敢消费、不敢投资，没有信心。这需要世界各国共同努力创造一个稳定的国际局势，尤其大国之间要减少对抗，同时通过深化市场化改革、强化法治经济，充分调动人的积极性，发挥依靠民间和企业资金来驱动的经济增长的基础性作用。

（3）着眼于市场自身难以实现的公正分配、社会开发等领域，建立完善的社会福利制度。民间和企业资金驱动经济增长对于创造就业、增加社会整体福利是必要的，但同时在经济全球化的背景下也会带来一些如环境破坏、差距等新的不平等问题。而且根据美国经济学家库兹涅茨提出的“倒U形曲线假说”：收入分配的平等状况将随经济发展过程而变化，尤其在经济未充分发展的阶段，收入分配将随同经济发展而趋于不平等。因此，仅靠经济增长不可能实现“不让一个人掉队”的社会，这需要相关贫困国家的政府着眼于市场自身难以实现的公正分配、社会开发等领域，建立完善的社会福利制度。如保障穷人居住有关的租房权和居住权、粮食管理制度、最低工资和适当的就业保障、女性的生殖健康和权利、适当的养老金和生活保障等，这些都是消除贫困和饥饿的根本对策。

（4）通过可持续农业来提高农业生产率和小规模生产者的收入至关重要。如为了减少危险化学品的投入，有必要促进包括农业多样化的发展；为了提高水资源的使用效率，通过循环水、滴灌技术等加强对水资源日益增长和相互竞争的需求的管理；充分发挥生物燃料和农业废物等在实现能源目标方面的重要作用；推动农业的低碳甚至零碳化转型，提高农业抵御和适应气候相关的灾害和自然灾害的能力；减少农业生产对土壤质量、水资源，以及生物多样性等方面的破坏性作用，从而减少农业对气候变化的不利影响。只有通过可持续农业的发展，才能在为所有人提供食物与保护和恢复生态系统之间保持谨慎的平衡。

参考文献：

1.联合国.可持续发展目标报告2022[R].United Nations，2022：26.https：//unstats.un.org/sdgs/report/2022/The-Sustainable-Development-Goals-Report-2022.pdf.

2. The Government of the Republic of the Union of Myanmar Ministry of Planning and Finance.Myanmar Sustainable Development Plan（2018–2030） [R].August 2018：2.https：//themimu.info/sites/themimu.info/files/documents/Core_Doc_Myanmar_Sustainable_Development_Plan_2018_-_2030_Aug2018.pdf.

3. ROYAL GOVERNMENT OF CAMBODIA.Cambodian sustainable development goals framework （2016-2030）.Open Development Cambodia，November 2018：10.https：//data.opendevelopmentmekong.net/dataset/3aacd312-3b1e-429c-ac1e-33b90949607d/resource/d340c835-e705-40a4-8fb3-66f957670072/download/csdg_framework_2016-2030_english_last_final-1.pdf.

4. United Nations Development Programme.COVID-19， Coup d'Etat and Poverty： Compounding Negative Shocks and Their Impact on Human Development in Myanmar.APRIL 30， 2021：7-10.https：//myanmar.un.org/sites/default/files/2021-04/UNDP-RBAP-COVID-19-Coup-d-Etat-and-Poverty-Impact-on-Myanmar-2021.pdf.

5.聯合国.新冠疫情继续造成影响 国际劳工组织调低2022年劳动力  市场复苏预测 [EB/OL].2022-01-17/2022-08-10.https：//news.un.org/zh/story/2022/01/1097652.

本文系广西财经学院中国-中南半岛研究中心重大研究专项“基于可持续发展的国际开发研究”系列成果之一

作者单位：陈胜良，系广西壮族自治区党委政策研究室（财经委办公室）研究员；刘清泉、郭睿骁，广西财经学院中国-中南半岛研究中心