海南省排污许可证后监管经验与思考

王璇　郭红燕　文思嘉

排污许可证后监管是以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系的关键内容，也是全面推行排污许可“一证式”管理的重要支撑。当前，排污许可制改革已进入新阶段，在固定污染源排污许可“全覆盖”基础上，全国生态环境系统正在努力构建企业持证排污、政府依法监管、社会共同监督的生态环境执法监管新格局，各地在证后监管制度、机制或模式等方面进行了诸多有益探索。本研究选取海南省为典型研究对象，结合实地调研及访谈等，重点总结其排污许可制实施及证后监管方面的经验做法，识别存在的问题并提出对策建议，以期为推动地方深入实施排污许可制提供更多借鉴。

一、海南省排污许可证后监管工作取得积极进展

“十三五”以来，海南省一直持续推进排污许可改革工作，从2016年被确立为排污许可证制度改革试点省份，到2017年核发全国第一张统一编码的排污许可证，再到2020年提前完成固定污染源排污许可全覆盖，基本搭建起固定污染源“一证式”管理模式。截至2021年底，海南省发证企业和登记企业数量分别为1357家、8201家，总体呈现出固定污染源规模小、数量少、行业类型多等显著特点。海南省在确保发证质量基础上，以“强证后监管”为重点，在排污许可制度建设、证后监管等方面开展了大量工作。

（一）规范和细化排污许可证后管理要求

一是开展排污许可地方立法。海南省制定和实施《海南省排污许可管理条例》（下称《省条例》），将排污许可相关管理制度以法律形式予以固化，这是排污许可制改革以来全国首批排污许可管理的地方性法规。与《排污许可管理条例》对比，《省条例》在证后监管方面做了部分探索和细化，包括：首次明确污染物排放口信息化管理要求，对排污单位的排放口实行“卡片式管理”，并规定相应罚则；首次提出将生态环境领域有关固定污染源的执法检查集中到依照排污许可证监管上，生态环境部门依证加强事中事后监管；提出建立排污信息共享與联合奖惩机制，完善环保信用管理制度，明确环保诚信信息应作为监督管理、财政补贴、政府采购、银行贷款等的参考依据；明确将为企业提供服务的排污许可技术机构一并纳入信用管理范畴。

二是制定证后管理的规范与细则。为进一步加强固定污染源全过程监管，制定《关于加强固定污染源排污许可证后管理工作的通知》，细化排污许可证质量复核、自行监测、执行报告制度等重点任务和要求，明确管理部门和排污单位责任。同时，为更好指导基层证后监管工作，研究制定《海南省排污许可证、排污登记质量技术审查/质量复核要点》《海南省排污许可证执行报告审核要点》《海南省排污许可证现场检查记录单》等配套规范细则，自上而下统一监管或检查标准和尺度，从而有效推动制度执行层层落实。

（二）开展排污许可证后自评估与全复核

一是开展证后执行情况自评估。一方面，开展典型重点行业排污许可证后实施情况自评估。委托第三方专业技术单位对重点发证企业实施综合评估，涉及石化化工、造纸、火电等行业，对各企业管理体系重构情况、产排污节点申报真实性等进行现场“审计式”核查，并形成评估报告。另一方面，开展排污单位证后执行情况全覆盖核查。对截至2020年底核发排污许可证的所有排污单位执行报告提交及自行监测开展等证后执行情况进行核查，并于2021年2月公开通报，共发现671家排污单位未按期提交排污许可证年度执行报告年报（占比超50%）、192家未开展自行监测，以上相关情况均已抄送省发改委、银保监会等部门实施联合惩戒。此外，针对许可执行报告提交率不佳的情况，市县层面按照“年报全审、季报抽查”频次审核执行报告，并建立动态提醒机制，督促企业整改和落实执行报告制度。

二是对发证登记全覆盖工作进行全复核。采取“全面核查+重点抽查”等形式，按行业推进排污许可证质量复核工作。截至2021年底，已重点对2020年7月31日前发证的1051家排污单位实现发证质量复核全覆盖，发现至少存在一项问题的排污单位占比超过20%（主要是新标准发布后未及时变更排污许可证、土壤重点监管单位遗漏地下水和土壤监测等问题），至少存在两项问题的占比为9.82%。在此基础上，针对以上发现的典型问题，均已要求市县层面进行汇总和整改。

三是利用大数据推行信息化监管。建立和完善省级排污许可管理信息平台，探索开发智能化审核，对已发排污许可证基本信息、管理要求等进行逻辑分析，实时监管各市县发证情况。对接自行监测系统，通过内置计算程序，实时掌握各排污单位达标排放情况、实际排放量占许可排放量比例情况，及时提醒告知排污单位做好日常管理，并将超许可排放浓度、超许可排放量等违法行为线索移交执法部门予以查处。

（三）主动帮扶企业提升排污许可证后管理水平

一是研究编制排污许可管理手册。梳理全网优秀的排污许可宣传及使用链接内容，编制《海南省排污许可管理工具手册》，共分为政策法规、管理名录、技术体系、信息系统操作四个篇章，采用图文形式对排污许可管理制度进行详细介绍，帮助各级管理部门、排污单位、技术单位了解与排污许可管理制度相关的法规政策和技术规范的要求，指导做好常态化的排污许可证申领登记及日常管理工作。

二是主动为企业送服务、送政策。以重点园区重点企业为突破，持续开展生态环境服务进园区、进企业活动和排污许可管理专题培训，直接服务企业600余家，现场解答近200条，收集问题近300条，登记难点问题也均召集相关处室讨论后予以答复，当好排污单位环保管理的“店小二”。三亚市、文昌市等探索预告知方式，先行告知指导排污单位完善排污许可证后管理工作和做好迎检准备，强化政企沟通互动，助力企业自主整改、自我提升，更好地落实排污单位主体责任。

（四）探索排污许可与环评、与执法等制度衔接融合

一是统筹衔接环评与排污许可审批。印发《关于固定污染源排污许可证分级管理有关职责分工的通知》，系统整合环评与排污许可申请，明确推行“谁审批环评、谁核发排污许可”分级审批，实现从申请到审批的全联动。印发《关于重点园区试行环境影响评价与排污许可证衔接有关事项的通知》，明确重点园区实行“同步编制、一窗受理、同步审批”工作模式，实现环评和排污许可两事项“同步办理、无缝衔接”，进一步提高审批服务效率，让企业一次性领取环评批复和排污许可证两个审批文件。以光大环保能源（屯昌）有限公司医疗废物处置项目为例，8个工作日即完成环评审批及排污许可证核发，较原来减少了37个工作日。

二是统筹整合各类固定源相关检查。自2018年以来，海南省生态环境厅将分散在各职能处室的有关固定污染源检查统一到按证执法检查上来，由厅执法局牵头、各处室积极配合印发年度排污许可证执法检查工作方案，最大限度合并同类检查，减少检查频次，提高检查效率。执法局制定排污许可证现场检查记录单，现场检查执法采用移动执法方式，全流程记录违法行为，形成检查台账和清单，为后续处罚及整改获取第一手资料。

三是统筹建立线上企业服务综合平台。针对现有环境管理业务平台较多的现状，借排污许可制度改革契机，汇集各业务平台后建立一站式线上企业服务综合平台——“海南省环保企业服务中心”，分“业务服务”和“咨询服务”两大板块，全面涵盖环评与许可、监测、辐射、应急等业务平台和环评信用平台、环评技术服务平台等咨询平台，满足不同类型企业办理各类生态环境业务的多样化需求，减少线上“跑腿”，有效提升生态环境政务服务便捷性。

二、存在的主要问题

（一）依证监管执法“最后一公里”落地难

证后监管是排污许可制效能有效释放的重要保障，依证监管不到位则会影响排污许可制的权威性。结合调研来看，海南省“依证监管”工作有待强化与深化，其问题主要包括：一是证后监管的技术支撑不够。国家及海南省层面均尚未出台依证监管执法的规范指南，现有规范性文件对违反排污许可证要求的违规情形及对应罚则的规定不够具体，部分达标判别标准不一致，使得基层执法人员完全执行相关处罚存在一定难度。二是基层执法人员数量有限，环境、法律等相关专业背景不足，对于排污许可制度中涉及的管理要素、监管要点等掌握有限，暂时不能与排污许可监管工作量大、专业化程度高的要求相匹配。三是执法部门前期较少参与到前端排污许可制度制定，且后续相关许可执法系统培训不足，其对于排污许可制度认识有限，导致现场执法行动效果有限。如有的基层执法人员到现场检查就看有没有证、能否达标排放，而浮于表面的检查形式无法对企业违规行为形成足够威慑作用。

（二）中小微企业证后管理规范性不足

对比来看，央企、国企及大型民企多配有专职环保管理人员，基本能够主动落实排污许可证中的相关要求，而中小微企业自我管理能力不足、“按证排污”落实情况不尽如人意，表现为：一方面，部分企业缺乏“按证排污意识”，“重申领轻落实”的问题仍未彻底扭转。部分小微企业对排污许可制的认识具有片面性，以为“拿到证就是万事大吉”，有的“拿证之后锁进柜子里”，对于如何对照排污许可证载明事项规范管理则表示“茫然”。另一方面，少数企业自身管理水平低，较难严格落实许可证后管理要求。由于缺乏相关专业环保人员和技术支撑，再加上资金经费有限，部分小微企业执行证后管理要求更是“五花八门”。海南省市某联合执法检查发现，小微企业不同程度存在一项或多项排污许可制度执行不规范或违法问题，如执行报告超期提交、自行监测频次不达标或监测项目遗漏、自动监测设备安装不到位、危废管理不规范等。

（三）部分排污许可限期整改问题陷入“无解”僵局

尽管相关规定（包括《排污许可管理条例》《关于固定污染源排污限期整改有关事项的通知》）已经明确和规范历史遗留问题的清理工作要求，但实际推进中，仍有部分排污许可限期整改问题陷入“死循环”，无法得到根本解决。截至2021年底，海南省下发的限期整改通知书均已到期，仍有近半数的限期整改问题未能完成，主要是部分排污单位因历史原因导致规划或选址不符无法补办环评手续等。与全国其他地区一样，以上情况须由地方政府统筹解决，而规划涉及相关法律法规及部门较多，项目类型可能涉及民生保障，短期内无法得到统一解决。

三、相关对策建议

（一）筑牢依证监管制度支撑体系

一是指导和规范基层许可执法。以提高基层执法能效为目标，多出接地气、好操作的配套技术指南，例如，研究制定排污许可行政执法手册，明确达标排放、可行性技术等关键问题的判定标准，统一执法尺度，规范自主裁量权，提升基层执法人员“一证式”执法监管水平。同时，建立持续培训机制，开发线上和线下培训课程，着力提高基层执法人员相关的专业素养，更好地匹配排污许可制精细化管理的需求。

二是建立监管、监测、执法部门联动机制。强化排污许可日常管理与执法监管联动，加强信息共享、线索移交和问题反馈，构建发现问题、督促整改、问题销号的排污许可执法监管机制，形成多方合力。排污许可证审批部门在日常工作中定期向执法部门移送疑似排污许可违法行为的排污单位清单，发挥专业优势突出靶向性；监测部门按照排污许可证要求开展排污单位自行监测帮扶指导，并及时将发现的问题清单移送排污许可证审批部门或执法部门进行处理；执法部门将在执法监管过程中发现的问题清单及时反馈给排污许可证审批部门，加强信息互动交流。

（二）加强对中小微企业证后管理帮扶和指导

一是加强对中小微企业的技术帮扶。对于企业而言，落实排污单位主体责任，部分企业缺得更多的不是意愿和决心，而是路径和方法。首先，针对排污单位法人或环保管理人员，持续开展排污许可普法宣传教育，鼓励采取专题课、定期培训、公开信等方式，引导排污单位正确理解排污许可制度，强化企业“持证排污、依法排污”法律意识。其次，在排污許可质量复核和监管检查工作中，采取专家评估、定向帮扶、咨询培训等方式加强对企业的帮扶指导，主动把脉问诊、提供解决方案，助力企业规范环境行为。最后，加快发展排污许可第三方服务市场，培育排污许可第三方服务机构，通过市场机制为企业落实排污许可制提供专业服务。

二是推动守法激励和违法惩戒。一方面，加快实施排污单位环境信用监管。强化排污许可的信用约束，将信用评价结果与执法正面清单制度有机融合，对正面清单内的排污单位原则上以非现场方式为主开展执法检查，而不按证排污或证后执行不到位的企业则纳入重点监管名单，加强监督检查频次。增强正向激励，将信用评价结果与税收、银行贷款等经济手段相挂钩，提高企业守法积极性。另一方面，严惩重罚违法排污行为。适时开展排污许可证专项执法检查工作，对发现的无证排污、不按证排污、逃避监管等行为予以严厉打击，督促排污单位落实主体责任。定期曝光排污单位违法典型案例，引导社会公众、社会组织等监督参与，倒逼企业积极整改和规范自身排污行为。

（三）探索“互联网+监管执法”新方式

信息化是排污许可监管效能提升的重要路径，而《排污许可管理条例》增设了非现场检查执法模式，即检查执法有现场与非现场两种形式，应当充分予以利用。因此，建议在开展排污许可清单式执法检查全覆盖过程中，可充分依托互联网平台技术，开展排污许可管理平台与移动执法系统深度融合，运用大数据智能协同分析，识别违法行为并对违法情况进行预警预测，实现执法精准化和高效化。具体来说：对在线监测数据、自行监测数据、执行报告等开展监督检查，实行非现场检查执法。对于瞬时超标或者记录不够规范的情形，对排污单位提出预警；对达到违法处罚情节的，可以开出预罚单。执法人员对预罚单进行核对，筛查、修改错误罚单。对于需要现场核实的，执法人员应前往排污单位进行执法检查，对于不需要现场核实的（如执行报告中排污总量超标等），可直接将罚单送达违法者。

（四）分类妥善解决“老大难”类历史遗留问题

建议有关地方政府应落实好属地责任，统筹解决辖区内排污许可历史遗留问题等相关工作，包括：根据实际情况制定处置方案，实现分类处置，对于已按照有关规定经地方人民政府依法处理、整治规范的，尽快完成排污许可证核发工作；对不符合发证条件或整改无望的排污单位，要坚决依法关停。同时，应重点关注因用地、规划或标准限制等原因难以补办环评手续的民生工程类的排污单位，探索创新管理方式，予以引导规范。

作者：王璇，生态环境部环境与经济政策研究中心高级工程师、硕士；

郭红燕，生态环境部环境与经济政策研究中心研究员、博士，系本文通信作者；

文思嘉，生态环境部环境工程评估中心工程师、硕士