从全球气候治理看COP27得失

中国的眼光要盯着气候大会，更要超越气候大会，一心一意瞄准碳中和愿景，坚定不移地推动能源系统技术革新和全社会的系统变革，从而赢得未来。

每一届气候大会都希望有自己的独有亮点。从全球气候治理的角度看，在COP26（格拉斯哥气候大会）成为“减缓”大会之后。¹COP27（沙姆沙伊赫气候大会）可以被称为“损失损害”大会，减缓议题便黯然失色了。

一、COP27召开背景

COP26之后的国际局势又发生重大变化：俄乌冲突引发的连锁效应进一步推动能源、粮食价格上涨，通货膨胀严重，全球和主要经济体出现衰退迹象。同时经济全球化趋势也受到了多重阻碍（战争、疫情、意识形态斗争），各国各地区自主战略意识增强，安全、发展、民族自觉成为关注焦点，国际合作氛围趋于保守。

另一个方面，全球气候危机愈加严重，要求更紧密的国际合作。2022年的酷夏几乎标志着气候变化进入了以复合型极端气候为特点的转折时期，特别是7—8月巴基斯坦遭遇前所未有的洪涝灾害使三分之一国土被淹，三千多万人被迫迁移，激起了全球针对损失损害（loss and damage， L&D）、气候赔偿的激烈讨论2-3。这是COP27难以回避的背景，主席国埃及也再三发出呼吁，将大会定位为“执行之会”“资金之会”“损失损害之会”。大会召开之前，围绕损失损害的资金安排已经形成了前所未有的声势。

在减缓方面，COP26要求各国重新审视和提交与全球长期目标相协调的2030年目标（NDC），大会召开之前，仅有29个缔约方提交了新的国家文件，包括COP26主席国英国，此外还有澳大利亚、印度、印尼、巴西等主要国家。但只有澳大利亚的减缓力度得到了实质提升（之前的力度特别弱），其余多为政策措施的改善。按照Climate Action Tracker（CAT）工作组的说法，这些新NDC对模型运转结果基本无影响，全球排放依然走在21世纪末升温2.2～2.4℃的轨迹上。

在公约之外，由于地缘危机的巨大冲击，欧盟不得不临时性转向煤炭，寻找新的天然气替代气源，加大化石燃料基础设施建设规模，其他主要国家的能源结构进步也放缓。这无疑对公约内减缓议题的进展预期形成负面影响，况且COP26的起点又那么高。

二、焦点问题之一：损失损害资金安排

（一）问题由来浅析

损失损害问题早在2007年就进入谈判视野。4核心诉求是对气候变化已经对脆弱国家造成的损失和危害进行救助、补偿甚至赔偿。2010年在坎昆气候大会（COP16）上形成了一个工作计划，2013年华沙气候大会（COP18）同意建立“华沙损失损害国际机制”，但未就核心的资金诉求进行回应。2015年《巴黎协定》将“损失损害”作为一个单独章节列出，但表述相对模糊，同时特别澄清《巴黎协定》关于损失损害的决定“并不涉及任何义务或赔偿，或为任何义务或赔偿提供依据”。在此后的磋商中，损失损害依然是焦点问题，2019年马德里气候大会（COP25）成立了“圣地亚哥网络”，为脆弱国家应对气候负面影响提供专业知识和技术支持，也不涉及资金筹措事宜。到2021年格拉斯哥气候大会以及2022年6月的波恩工作会议，损失损害资金筹措问题依然沒有形成正式的谈判议题。

与损失损害密切相关的议题是适应，聚焦于对未来气候变化影响的应对，而前者直接针对已经发生的负面影响，更容易对历史排放大国形成舆论压力。全球碳项目（GCP）的数据表明，1750—2021年，CO2累积排放占比前两位是美国和欧盟，分别为24%和17%，因此他们对该问题长期持反对立场，特别是美国。如前所述，2022年极端气候的加剧、主席国的积极推进，加上部分发达国家的积极表态（如丹麦），使各界对这个问题的关注度达到历史高点。

（二）大会进程分析

在11月7日大会正式开幕之前，各方代表激烈辩论两天，终于将损失损害资金筹措纳入正式大会议程，实现了历史性突破。同时，在议程脚注可以看到声明：关于这个议程的任何产出都是基于合作和促进，不涉及责任和赔偿5。

在随后两周的磋商中，各方都不否认气候变化的负面影响已经显现，脆弱国家需要特别资金支持，对峙焦点集中在是否需要建立一个新的专门针对损失损害的资金机制或机构（facility或fund）。欧美认为，新机构真正进入运作需要相当长时间，而脆弱国家需要的是紧急援助，因此充分发挥已有机制最有效，例如绿色气候基金（GCF）、圣地亚哥网络，此外还有最不发达国家基金、特别气候基金等。以巴基斯坦为代表的“77国集团+中国”认为，建立新的机制机构最为重要，严防以“旧瓶装新酒”之名“拆东墙补西墙”，COP27甚至可以不谈钱，但一定要形成专门机制。

在谈判之余，焦点国家的动态引起了不少关注。一是据路透社报道，6小岛国代表公开发言，要求中印也加入“赔偿”范围（历史排放占比分别为14%和3%）。二是欧盟在记者召开会上指出，欧盟不反对出资，但扩大资金提供渠道非常重要。我们不能按照1992年的标准继续将世界机械地割裂为“发达国家”和“发展中国家”两类，要看2022年的形势。三是美国立场消极，拒绝公共资金投入，强调私人资金和商业模式，反对建立新机构。

在谈判接近尾声阶段，基本形成三种选项：① 做出决定成立一个专项基金；②启动了一个进程进行为期两年的磋商，到2024年做出决定；③不建立新机制，谈判工作停止。美国、瑞士、日本等国家支持第三个选项，欧盟居中，发展中国家要求第一个选项。

根据各方报道，经过与“G77+中国”的协商，11月18日欧盟又做出了表态7-9，声称这是最后的妥协：欧盟同意建立一个专项基金，条件是中国和其他工业化国家为这个基金捐资，以及提高减排力度。美国默许了这个提案。

最终形成的成果融合了各方意见，就损失损害资金安排做出了决定，避免了谈判无果而终，也赢得了发展中国家和国际社会的普遍赞誉。

（三）成果初步分析

关于这个议题，大会决定的关键段落有两段。

1.为帮助最脆弱国家应对气候变化负面影响，建立新的资金安排，特别包括动员新的和额外的资源应对损失损害；这些新的安排相互补充，包括公约和《巴黎协定》内外的来源、基金、进程和项目活动。

2.在以上建立新的资金安排的背景下，建立一个基金用以对损失损害做出响应和应对 。

这两段拗口的法律语言暗藏玄机，可以做出多种解读。特别是要认真思考的是：是否真如国际社会所欢呼的那样——建立了一个“新的损失损害基金”（a new L/D fund）？实际上，在以上段落中，这（a new L/D fund）看上去是极力避免的用语，甚至并没有完全消除利用已有机制（如GCF）进行筹资和分配的可能性。可以判断未来有很多可以继续“纠缠”的地方。

同时，文件还要求识别和扩大资金来源 。此外，大会决定建立“过渡委员会”（Transitional Committee），利用1年的时间确定相关规章制度，COP28上呈现进展。

可以确定的是，“专款专用”的资金来源将是非常多元化的，公共资金、私人资金、保险、债务减免以及化石燃料暴利税都可以成为选项，除发达国家外，新兴大国（以及多金的中东国家）是否参与出资也非常敏感。这些细节都有待过渡委员会讨论确定。不论具体章程如何，目前的文本内容基本上已经超越了公约所规定的出资原则，也把《巴黎协定》下的气候资金安排向前推进了一步。

三、焦点问题之二：减缓

积极有效减缓气候变化是人类社会面对气候危机所采取的“最大的适应”，也是从源头控制损失损害的根本途径，一直在全球气候治理中占据中心位置。COP26在公约内外两个渠道都取得了佳绩。在COP27上，有两件事情要做，一是盘点COP26会场上宣布的那些林林总总的减缓倡议有何进展，二是推动相关谈判向前迈进。

（一）减缓倡议进展初步“盘点”

美国和欧盟组织的“全球甲烷减排承诺”是COP26的亮点之一，100多个国家，承诺到2030年将甲烷排放在2020年水平上削减至少30%。在COP27上，美国宣布参加这个联盟的国家达到150个，新成员包括澳大利亚、奥地利、埃及、卡塔尔等，减排领域从以能源为主扩展到废弃物和农业，希望各国能在COP28上提出自己的甲烷减排战略。美国环保署（EPA）同时也宣布了新的控制甲烷排放的政策设想，包括提高标准、加强监管（如废弃油井管理）、第三方机构进行评估等，同时将垃圾处理甲烷排放纳入管理范围。EPA认为这些新老措施一起可以将美国2030年甲烷排放比2005年降低87%。前副总统戈尔发起、互联网公司（如谷歌）投资“全球排放详细清单”项目目前阶段也以甲烷为重点，基于卫星和其他遥感手段，并结合AI技术，编制独立的、时空分辨率很高（如5～10分钟）的全球甲烷排放清单。此外，联合国UNEP宣布了甲烷行动和应对系统（MARS），将建立新的卫星甲烷探测体系，帮助减排主体探测主要排放源10。

英国和加拿大共同发起的“助力淘汰煤炭联盟”（PPCA）在COP27上庆祝5周年生日。进展报告认为11：2015年以来全球新建煤電厂规模持续下降；OECD国家和欧盟境内的3/4煤电有望在2030年前关闭；技术持续发展让现阶段以淘汰煤电为主的能源转型不仅可行，而且更安全和成本有效。此外，爱尔兰、法国、丹麦和哥斯达黎加等11个国家在COP26宣布成立“超越石油和天然气联盟”（Beyond Oil and Gas Alliance），也趁机在COP27宣布了包括发展中国家在内的新成员。

美国和世界经济论坛（WEF）在COP26低调发起了“第一驱动力联盟”（first movers coalition），希望通过消费端绿色采购提高低碳产品的市场占有率。在COP27上不仅有新公司加入，更宣布了到2030年绿色采购额达到120亿美元的目标，同时成立了新的工作组，聚焦绿色水泥和混凝土产业12。

（二）减缓议题进展

COP26授权成立了相关工作组，讨论如何紧急提升2030年前力度，包括减缓力度和支持力度，减缓工作组（MWP）的磋商一直是焦点。从附属工作组（SBI）提交的括号累累的初版案文，到最后通过的决定，中间历经了4～5个阶段性版本，在闭幕会上瑞士还要求休会半个小时再审阅案文，可见其纠结。通过观察和比较，可以发现以下几个重点问题。

一是是否和如何表述1.5℃长期目标。在COP26决议中，1.5℃目标得到前所未有的重视。但在全球排放依然处在上升通道、排放空间不断压缩的情况下，认为1.5℃目标不保、至少要过冲（overshooting）才能再回来的声音很高，甚至不乏理性。反映到谈判中，一版中间案文根本没有出现1.5℃，只是简单复述《巴黎协定》相关内容。之后1.5℃回归，重申格拉斯哥气候大会共识，包括目标和2030年相比2019年减排43%的科学要求。这一方面是部分缔约方的强烈要求，也是同期在印尼召开的G20会议决定“间接施压”的结果。但与1.5℃相关的要求2025年前排放达峰的表述短暂地出现过一次就消失了。

二是“削减煤电”共识是否应延伸至“削减所有化石燃料”。COP26要求削减无减排措施的煤电、取消低效的化石燃料补贴，在COP27上很多缔约方（如印度和欧盟）要求将削减范围扩大至所有化石燃料。最终，这个要求遭到了中东国家和俄罗斯的“阻击”，相关共识没能拓展。这也在预料之中。作为主席国的埃及本身是一个新兴油气大国，更别说COP28主席国阿联酋。欧盟正在积极拓展和北非国家的天然气合作，口头上支持“削减所有化石燃料”，实际上更倾向于先减煤而非气煤共减，用欧盟代表的话说，就是不要分散注意力，因此也无意恋战。在这样的情况下，他们要求他们口中的排放大国提出煤电削减计划或目标，显然是底气不足的。

三是清潔能源的范围。COP27头号决定（所谓的cover decision）第一次出现了能源篇章，三小段文本强调了能源转型的急迫性、能源危机下能源转型的特殊意义和优化能源结构的重要性。在论及转型路径时，在中间版本中，特别强调可再生能源的作用；在最后版本中，变成了“低排放和可再生能源”（low-emission and renewable energy），扩展了清洁能源的范围——理论上包括天然气、核能以及CCS技术。天然气作为过渡能源不可避免，但也要记得戈尔在开幕式上的警告：现在还热烈拥抱天然气是一条不归路（dash for gas is dash for nowhere）。

四是关于更新2030年目标。真正响应COP26号召的缔约方寥寥无几，COP27决定重复了相关要求。案文用语从邀请（invite）到敦促（urge），再到强烈敦促（strongly urge），不断变化，最后回归COP26文本，要求（request）没有更新目标的缔约方在COP28之前有所行动。欧盟已经宣布了新目标，通过加强林业碳汇，将2030年的减排目标从“至少55%”提高到57%，并自豪地宣称这个目标符合1.5℃要求。

四、其他亮点

COP27决定第一次表示对世界货币基金组织（IMF）和世界银行等“大金主”的改革表示支持，目标是为气候融资提供便利。分析说IMF拥有1万亿美元的借贷能力，但只有一小部分用于气候融资13，显然与形势很不相称。

大会还就加强粮食安全和终止饥饿形成共识，认为它们具有优先性，水资源保护对此具有重大意义，这对农业领域应对气候变化是利好消息。但是目前还欠缺具体行动。

公正转型（just transition）多次出现，也强调了可持续发展、脱贫在气候治理中的重要性，呼应了发展中国家的关切。

五、小结

从全球气候治理的角度看，COP27有得有失：在徘徊多年的损失损害资金安排方面取得历史性突破，虽然所有细节尚待敲定；在减缓方面大体重申了前一次会议共识，没能往前走一步，显然与应对气候危机的严峻形势不符，其他方面的进展并不能弥补这个缺憾。从另一方面看，以发展中国家为主席国的气候大会，在众望所归的议题上获得符合发展中国家利益的成果，已经可以说是一届成功的大会了。

一年一度气候大会的成果是全球气候治理中近200家缔约方的“最大公约数”，也是共同底线。客观看，它经过艰难历程所释放出的信号已经完全不足以反映低碳零碳转型的必然性和可行性14，如果仅仅围着气候大会的共识亦步亦趋，恐怕会因无法把握大势而错失良机。回看美国，尽管在谈判场内立场消极，但不妨碍其在场外动作频频，其国内也逐渐形成超越党派之争的气候共识；再看一贯在场内立场僵化的中东国家，也正在利用其太阳能优势酝酿能源革命。而中国的眼光要盯着气候大会，更要超越气候大会，一心一意瞄准碳中和愿景，坚定不移地推动能源系统技术革新和全社会的系统变革，从而赢得未来。

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