我国电力市场电价管理机制关键问题分析与建议

●蒋明亮 陈文

自2015 年中发9 号文发布以来，本轮电力体制改革历时7年，取得了较大成效。随着改革持续推进，深层次问题逐渐显现，改革难度越来越大。作为电力体制改革的核心，电价管理机制的环境也发生了很大变化，尤其是当前电力市场建设的重点，正从中长期市场建设转向中长期市场与现货市场建设并重，管理意识和手段理应与时俱进。笔者结合当前电价管理机制与电力市场建设状况，综合分析提出当前存在的问题及建议。

一、存在问题

（一）电力市场有待真正建立

有观点认为当前各地的电力中长期市场已经十分成熟和常态化，而且交易电量占全部用电量的比例也已经很高了 ，怎么说电力市场还没真正建立呢？笔者认为，判断是否建立了真正的电力市场，要从两方面进行分析判断：

1.客观层面，看是否准确认知了电力现货市场，并建立起符合电力商品特性的交易市场（以电力现货交易为核心的市场及其配套机制）。2017 年国家启动电力现货市场建设以来 ，先后推出了两批14 个试点省份，电力现货市场建设取得了初步进展。但从实际情况看，各地特别是非现货试点地区还普遍存在“以交易电量规模判断市场建设进程”“现货交易只是一个补充性质的交易品种”等认识。这类不到位的认知，根源在于没有准确理解电力商品相较于其他商品具有特有的物理特性，即：电能不能大规模经济存储，电力系统安全稳定运行必须保证实时平衡。

2.主观层面，看各层级电力市场管理者、市场主体以及相关各方是否真正建立起了市场意识。回顾我国改革开放以来的经济发展史，经历了从排斥市场到消除政府与市场的对立，从“计划为主，市场为辅”到“基础性”配置资源作用，到“决定性”配置资源作用，再到党中央国务院决定加快建设全国统一大市场，“市场”在我国被普遍接受并不是一蹴而就的，对市场的认识经历了不断升华和辩证的过程。市场的普遍性问题叠加复杂的电力专业技术性问题，不仅普通大众理解起来存在很大障碍，就连部分业内人士也难以完全理解。也正因为如此，电力市场建设面临更多的困难，相对于其他行业较为滞后，电价管理机制也是目前尚存的极少数具有计划属性的领域之一。与此同时，传统电价管理机制成功经验形成了巨大的管理惯性和“潜意识”，在各省份推进电力市场建设过程中表现为“将电改与降价划等号，把电力市场当作降电价的工具”“人为划定峰谷分时电价比例以及限定价格波动的上下限”“面对越来越复杂的各种改革问题提出还不如回到从前”等等想法比比皆是。

由上述情况看，建成成熟电力市场显然还需时日。

（二）输配电价交叉补贴有待真正妥善处理

“交叉补贴广泛存在于电价中且将长期存在”是电改以来各种文件和报告中最常见和必不可少的表述内容 ，但迄今为止尚没有文件明确交叉补贴如何“妥善处理”，不仅电力市场的参与主体对电价交叉补贴稀里糊涂，就连部分地方政府职能主管部门等业内人士也说不清道不明，主要原因是没有政策性交叉补贴权威管理规则或办法。

处理好电价交叉补贴是推进输配电价改革的关键问题之一，输配电价改革又是推进电力体制改革的最关键问题之一。妥善处理交叉补贴，不仅是深化输配电价改革自身重点任务，还是推进电力市场建设、落实电网代理购电机制、规范自备电厂管理，以及解决趸售（网间）电价矛盾、新能源就地消纳“隔墙售电”等一系列改革难点问题的“命门”。

以自备电厂规范管理为例，国家2017 年就发文明确，各地要研究出台减免三余（余热、余压、余气）自备电厂政策性交叉补贴。但是国内鲜有地方能完全贯彻落实，主要原因之一缺少明确的测算规则，无法制定客观准确的政策性交叉补贴标准。与之类似的，还有当前增量配电网改革受阻、“隔墙售电”消纳新能源难以实施等。

（三）电网代理购电机制有待严格规范

国家发改委2021 年10 月先后印发《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》（发改价格〔2021〕1439 号）《关于组织开展电网企业代理购电工作有关事项的投资》（发改办价格〔2021〕809 号），规定取消工商业目录销售电价，推动工商业用户全部进入市场，并明确代理购电用户范围与电网企业市场化购电方式。各地在贯彻实施过程中，逐渐显现出诸多问题，其中最主要的是价格形成机制引起的市场公平问题，即：部分低价的优先发电计划作为电网企业代理购电来源导致代理购电出现不合理的低价优势。用户选择电网企业代理购电的到户电价低于直接参与市场交易的到户价格，导致用户没有直接参加市场交易的积极性。此外，还存在代理购电价格计算过程信息公布不够规范、优先发用电计划不匹配造成不平衡资金缺乏处理机制、市场主体质疑电网代理电量规模过大影响市场正常竞争等问题。

二、相关建议

（一）坚定市场化改革方向，大力推进以现货市场为核心任务的电力市场建设

展望改革，准确把握电价与电力市场的逻辑关系是顺利推进改革的前提，电价将更多是通过电力市场化机制形成的电价，电力市场应当是基于电力商品物理特性及供需关系准确反映电价信号的电力市场。

1.要深入领会《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》以及《国家发展改革委国家能源局关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》（发改体改〔2022〕118号）精神，树牢“四个意识”，按照国家“健全多层次统一电力市场体系”要求，深入研究市场与电力市场理论。

2.国家层面要加快编制出台《电力现货市场基本规则》，指导地方准确认知电力现货市场：基于电力商品的特殊物理特性以及一手交钱一手交货的交易基本规律，准确理解现货市场是电力市场的逻辑起点，现货市场价格是其他功能性子市场价格的风向标 。树立“现货市场建设是电力市场建设的核心”“无现货不市场”“中长期交易是提前锁定价格风险的避险合同”等理念，大力推进电力现货市场及其配套机制建设。

3.要强化中央政策权威，建立典型案例通报约谈和问题整改制度，动态发布不当干预电力市场建设问题清单，着力解决各地妨碍电力现货市场建设的不当市场干预问题；探索配套财税体制改革，加大中央财政转移支付力度，解决“央地矛盾”“省间壁垒”等关键问题，为电力市场建设保驾护航。

（二）坚守电价管理宏观调控职责，减少微观操作

电价管理作为落实国家宏观经济条款的有效手段之一，保留电价的计划功能是调节宏观经济所必须的 。政策设计者需要智慧地辨识改革中的问题是由电力市场解决，还是由行政措施解决。

1.要将资源配置放手给市场，让现货市场充分发挥发现价格的信号功能（类似温度计），职能主管部门应更加关注现货市场机制是否正常运营（温度计是否损坏），关注月、季、年等更长时间维度的电价水平变化趋势，而不是关注甚至干预电力现货市场短期内电价大幅波动（温度高了还是低了）。

2.以宏观调控监管视角观测电力生产的发电、输电等环节的盈利状态，把宏观盈利监测的结果运用于电价与电力市场政策的制定之中。例如：我国大型水电实行基于还贷期测算的“一厂一价”定价机制，但是缺少对部分水电已过还贷期的电价调整机制，导致超额利润留在企业，未能很好服务于地方经济发展。理应完善管理机制及时调整 ，既保障电改过程中企业之间利益相对平衡，又让电力资源更高效地服务实体经济发展。

（三）坚持深化输配电价改革，明确电价交叉补贴管理

从某种程度上说，只有厘清了输配电价中的交叉补贴，建立起居民农业保障性电价交叉补贴资金来源与补贴机制，才能让电网企业“放心”，才能打通电改的“任督二脉”。

1.尽快制定权威、清晰、具体的测算方法与管理流程政策，实现由暗补到明补。单独出台工作指引或者修订现行《输配电价定价办法》增加交叉补贴测算规则，权威定义电价交叉补贴，即：实际执行分电压等级输配电价与核定合理分电压等级输配电价之差。国家公布核定的各省份分电压等级输配电价时，明确其中每千瓦时包含的交叉补贴额。同时由各地价格主管部门每年对居民农业享受，以及工商业用户承担的交叉补贴规模进行清算分析，向电力市场主体及公众公布。

2.深化对交叉补贴理论认识。长期以来，我国对居民生活及农业生产用电实行低电价政策以保障民生 。降低居民农业用电价格的代价是推高工商业电价，根据国家发改委2018 年的测算，我国交叉补贴总额为3200 亿元，相当于推高工商业电价超过7 分/千瓦时。直接降低居民农业用电价格是“保民生”，降低工商业企业用电价格以提高我国企业在国际上的竞争力，从而保证就业同样也是“保民生”，究竟哪种“保民生”方式的效率更高是值得商榷的。实际上已有业内人士指出，电力行业的内部交叉补贴通过电价将收入从一部分人或地区转移到另一部分人或地区，是一种收入再分配行为，导致用电权配置不公平，造成社会福利的减少，具有明显的非效率性 。

3.优化居民阶梯电价逐步缩小补贴规模。2011 年11 月，国家发改委印发《关于居民生活用电试行阶梯电价的指导意见的通知》（发改价格〔2011〕2617号），开始实施居民用电阶梯电价，主要是将居民用电量划分为基本用电需求（原则上覆盖本区域内80%居民用户数）、正常合理用电需求（覆盖本区域内95%居民用户数）和较高生活质量用电需求三档；第二档加价不低于0.05 元/千瓦时，第三档加价不低于0.3 元/千瓦时。实施居民阶梯电价后，一定程度上起到了引导居民节约用电的作用，但总体上，居民用电的平均电价仍远高于其实际供电成本，仍然享受了较大的交叉补贴。基于对交叉补的非效率性认识，应当本着共同富裕初心，逐步调高居民用电第二档，尤其是第三档加价水平，逐步缩小居民类用电享受的交叉补贴规模，直至最终消除居民用电享受交叉补贴。

（四）坚决规范电网代理购电行为，助力电力市场建设

1.完善代理购电价格形成机制，严格区分居民农业与工商业代理购电，消除工商业代理购电相较于直接参加市场交易的电价劣势，以完善的代理购电价格及市场机制促进用户由代理购电向直接参加市场交易单向流动。同时，应时刻牢记“人民电业为人民”的理念，把当中小微电力用户的用电体验摆在首位，统筹好售电公司成熟发展与代理购电规模缩小进程，切忌为了改革而改革，只顾行业巨头利益而忘记人民群众的利益。

2.完善代理购电信息公开力度，强化对代理购电的市场监管，持续改进代理购电预测电价、电量及偏差处理机制，避免滥用代理购电规模优势，扰乱电力市场秩序。

三、结语

电力体制改革三十年激荡历程，每前进一步都非常困难，但取得了巨大成就。在目前关键档口，需要准确抓住电力市场与电价管理机制的主要矛盾，及时解决痛点和堵点，以保证电力体制改革继续前行，实现电力行业本身的高质量发展，进而更好地服务全社会经济发展。