规模化畜牧养殖面源污染防治法律完善

王晓涵

（山东理工大学法学院 255049）

现阶段，国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧养殖企业建立规模化、标准化的养殖场。如今我国畜牧养殖业发展迅速，肉、蛋、禽的总产量已经连续保持在世界前列，不仅改善了人民生活水平、调整了人们的膳食结构，而且在提高我国农民收入等方面作出了不可替代的贡献。但其在快速发展的同时，难以忽略的是，在畜牧养殖规模化形成过程中，动物产生的粪便以及养殖污水等随意堆弃、排放造成养殖场所在区域环境恶化，间接对水源、土壤和空气等造成影响。

1 我国畜牧养殖面源污染现状

1.1 规模化畜牧养殖面源污染量大

规模化畜牧养殖面源污染主要源于牲畜粪便、养殖场废水污染以及牲畜死尸随意丢弃所造成的水体污染，相关的污染物成分包含氨氮、总氮、总磷等。我国生态环境部、国家统计局以及农村农业部于2020年6月发布了《第二次全国污染源普查公报》，报告中显示在2017年我国农业源水污染物排放量为：化学需氧量1067.13万t，氨氮21.62万t，总氮141.49万t，总磷21.20万t。然而其中畜禽养殖业的水污染物排放量占较大比重，包括：化学需氧量1000.53万t，氨氮11.09万t，总氮11.09万t，总磷11.97万t[1]，占据了农业源污染的一半以上，在畜禽养殖业迅速发展的同时，其产生的污染已经成为我国农业面源污染的首要来源。

1.2 规模化畜牧养殖面源污染面广

我国畜牧养殖规模越来越大，大量的规模化养殖场广泛分布在全国的各个地区，然而各养殖场的分散性导致畜牧养殖面源污染的范围扩大，并且对土壤、空气以及水源都会造成不同程度的污染。规模化养殖场产生的大量禽畜粪便等污染物的堆积，产生氨气、氮气以及硫化氢等多种有害气体，将直接影响到周边地区的空气质量。在禽畜养殖过程中，禽畜的粪尿任意排放到水源后，将溶解其中的氧气，加剧水质的恶化程度，对人们的健康状况存有潜在的危险。然而当未经处理污水渗透到土壤当中时，其对土壤的潜在应用价值将会产生难以恢复的影响。在禽畜养殖过程中形成的粪便不经处理直接排到土壤当中，将会引发土壤透水现象，或者影响土壤的透气性，引发土壤板结现象，将直接影响农作物的生产效果。若此情况得不到有效控制，在重金属元素等各种因素的影响下，可能会增加其影响范围，对所处环境造成难以挽回的损害。

1.3 畜牧养殖面源污染危害大

未经处理的禽畜粪尿是病原体生物很好的营养基，这些污染物在没有得到有效处理的情况下容易滋生虫蝇，使此处的病原微生物的数量增大、种类增多，造成病原菌和寄生虫等微生物的大范围蔓延扩散，人的皮肤一旦接触，皮肤就会出现皮炎或其他的因不能免疫而产生的炎症。如果将禽畜的粪尿等污染物直接排入农田或河道中，或者将病死的禽畜尸体随意扔入河道中，那么极易造成病原体微生物的蔓延扩散，引起人和动物疫病的扩散和流行，造成不可逆转的传染病危害。

2 我国畜牧养殖农业面源污染产生原因

2.1 利益驱动的产物

在我国传统农业发展的早期，因地方经济落后，养殖场规模都比较小，而且规划设计落后，为了交通便利往往建立在江河流域或城郊结合处，没有规划合理的距离，加重了污染治理的难度。其次，禽畜养殖过程中产生排泄物量巨大，必须配备专业化的处理设备才能降低这些排泄物的污染程度，保证处理效果。但是为了节约成本，在有限投入中获取更大利益，大多数养殖场都没有配备完善的粪污处理设备，或者虽然配备了设备，但是并不能满足自身养殖场的粪污处理要求，导致养殖场的排泄物不能得到有效处理，造成严重的环境污染。

畜牧养殖业作为农民收入来源之一，国家为了促进畜牧业的发展，保障农民的生活，多个地区都出台了对规模化养殖场的补贴政策。然而，具有有限理性的农户仅仅看到了规模化畜牧养殖的大量收益，却忽视了养殖业背后的环境消耗。长期以来，由于缺少对农民的环境保护方面的普及教育，因此其环境保护意识较差，没有意识到畜牧养殖业对环境的危害，不会为了保护环境而控制自己养殖的数量，即使他们考虑到养殖场对环境的危害，但是为了获取养殖场所带来的巨大收益和政府给予的大量补贴，在有限理性的作用下，农户只顾得上维护眼前利益，而不再考虑长远利益，从而导致畜牧养殖场的规模越来越大，而环境污染问题不断加重。

2.2 现存法律法规的掣制

2.2.1 缺少专门畜牧养殖面源污染防治法

当前我国现存能够直接或者间接涉及与畜牧养殖面源污染相关的法律规定较少，且分布比较零散，没有一部系统性、全面性的专门法律来规制畜牧养殖面源污染行为。我国当前只有一部专门的畜牧养殖法律是《中华人民共和国畜牧法》，但是它的本质是一部为了规范畜牧业生产经营而制定的与畜牧业发展相关的产业法，而不涉及污染防治的相关内容。然而《中华人民共和国畜牧法》的主要立法目的是促进我国畜牧业的稳步发展，其在一定程度上与我国的《环境保护法》和《污染防治法》在环境保护上的立法宗旨存在矛盾。规模化畜牧养殖业所造成的面源污染现在已经成为了我国环境保护发展进程的巨大隐患，若想改变当前局面，需要的是专门的一部畜牧业污染防治法律对整个畜牧养殖产业所产生的污染物的处理问题进行整治，尤其是对规模化畜牧养殖场的污染物如何做到资源化、无害化的处理，当务之急是实现我国畜牧养殖业的产业转型问题[2]。

2.2.2 责任追究困难

在我国现有的法律制度之下，要对违法行为进行追责，需要具有明确的主体、行为、后果三要素，但是农业畜牧养殖农业面源污染的形成在确定污染主体、行为、后果上存在一定的技术障碍。畜牧养殖面源污染行为与污染后果的发生地在空间上并不当然同意，所以很难推定污染后果的发生于污染主体所在地存在因果关系，而且污染后果的产生的时间存在滞后性，所以污染主体的时间范围也难以确认[3]。除此之外，我国现有的畜牧养殖相关法律主要针对对畜牧养殖者的管理，缺乏对环境保护责任主管部门和相关责任部门的在职责管理责任方面的规定。因此在我国现有的法律层面上，难以追究环境保护主管部门和其有关责任部门对其应尽职责不作为的行为。以我国《畜禽规模养殖条例》为参考，其第五章法律责任相关内容共有七条规定，其中有六条规定是针对污染主体的法律责任，仅有一条规定是针对环境主管部门及其相关责任部门的。并且此规定并没有具体对某种监管违法行为给予某种具体的行政处分，由此可以想象在实践中过程中，环境监管职责被真正执行下去的可能性。

2.2.3 法律观念缺少源头治理

我国现存的法律规定治理思路落后，大多数规制的是畜禽污染处理的问题，但是如何做到减少或防止该污染的规定却寥寥无几。我国现存法律对前端生产投入过程的控制和规模化养殖过程中对养殖场管理的预防环节有所忽视，在规模化畜牧养殖面源污染防治方式上依旧模仿工业源污染的防治路径，忽视了对规模化畜牧养殖的源头的治理，更加剧了末端处理的压力。然而在实践过程中，畜牧养殖面源污染的防治在进行时，其源头管控和末端治理及其过程控制同样重要，而不是厚此薄彼[4]。倘若仅将治理重心放在水体污染上，而忽略了畜牧养殖造成的土地污染和大气污染，且不针对土质恶化和恶臭气体进行治理，都将阻碍对畜牧养殖面源污染防治达到理想效果。

2.3 公民参与监督积极性弱

规模化畜牧养殖农业面源污染治理受益者为全体公民，在理想状态下，每一个公民都应该根据自己从规模化畜牧养殖面源污染治理中获得的利益来提供治理成本。但是，由于环境具有公共物品的属性，有些人即使没有对规模化畜牧养殖面源污染治理产生贡献，但也能享受到污染治理所带来的好处，这种“搭便车”的行为几乎不用付出任何行动，依旧成为了规模化畜牧养殖面源污染治理的受益者。当“搭便车”人的受益程度大于他们所付出的成本时，就会使原来不想“搭便车”的人在利益的驱动下，参加到其中，当“搭便车”的人占一定数量时，畜牧养殖面源污染治理必然会走向失败[5]。还有部分人是规模化畜牧养殖行业导致环境恶化的主体，又是环境恶化的所带来危害的受害者，他们只能默默忍受环境污染所带来的一切不利影响。

3 治理畜牧养殖农业面源污染对策

3.1 对规模化畜牧污染防治进行专门立法

畜牧养殖产业主要由养殖散户、养殖企业以及规模化养殖场发展形成，面源污染主要来源于规模化养殖场，因此首先应当对规模化养殖场的绿色生产进行立法，严格法律规制其环境污染行为。从国家角度出发，应当专门对畜牧养殖面源污染防治进行立法，来解决目前严峻的畜牧养殖面源污染问题。在立法过程中，首先对于具有规模化的养殖场，应当根据地域特点进行立法，依据养殖场所在地区及周边地区的环境特征，限制此地域的养殖规模及其污染排放总量。其次以不同畜种为单位设立具体标准，此标准的设立不仅对控制规模化畜牧养殖面源污染防治工作具有具体的操作性，还让绝大多数的畜牧养殖从业者了解法条并明白其内涵，有利于法律的实施。

3.2 构建合理的规模化畜牧养殖农业面源污染防治补助制度

首先环境法所保护的环境是一个整体，实践过程中虽然对环境整体的保护往往是通过对其中某一个环境要素的保护来实现的，但是不能忽视不同地区不同环境要素之间的相互影响。在我国规模化畜牧养殖农业面源污染防治补助制度的构建过程中，不能仅聚焦在畜禽的排泄物这一污染源，也不能仅重点对水污染进行治理，而应以环境整体主义的观念作为理论指导，综合考量水、土壤、空气等在面源污染中的相互作用。补助资金应当适用于所有影响规模化畜牧养殖面源污染的因素，避免因不完整的保护而导致制度失灵，进而影响规模化畜牧养殖面源污染补助制度的实施效果。其次，就我国而言，资金不足是我们必须面对的问题。现在我们资金的主要来源包括中央补助、地方性财政收入、地方自筹，虽然多元化的资金来源暂时解决了污染防治资金不足的问题，但是并没有明确相应的资金构成比例，使各地的畜牧养殖农业面源污染防治资金缺乏稳定的保障。所以我们在制度构建过程中，除了考虑资金来源的多元性，还应考虑不用来源的资金进行有效整合，对资金的使用进行合理支配，有效提高资金使用效益，使有限的资金在畜牧养殖面源污染防治过程中发挥出最大的功效[6]。

3.3 鼓励公民积极参与环境监督工作

公民行使监督权是政府维护社会长治久安的关键举措。政府部门及相关环保工作部门应该为公民监督工作提供便利，通过开辟多种监督渠道，例如开通环境污染投诉热线、设立投诉信箱以及开创网络举报平台等方式鼓励公民参与其中。环境保护部门应当鼓励公民积极维护其自身环境权益，在必要时为公民提供一些法律帮助支持。除此之外，各地环境保护部门还应当支持其本地环境保护组织的发展，帮助其提升自身业务水平、及其成员专业素质，鼓励各地环境保护组织成为提起环境公益诉讼的主力，以此提升公民及社会组织的监督能力。

4 结语

综上我们必须正视规模化畜牧养殖面源污染给生态环境带来的危害，从近几年来人类疫病和动物疫情的暴发中可以看出，发生在人类生活的多种高发疾病都与其周围环境污染和动物疫病相关。如今我国规模化畜牧养殖业已经发展到了一定程度，要实现畜牧业的绿色发展，必须做好生态环境保护工作。依法治污，对规模化畜牧污染防治进行专门立法，制定优惠政策，构建合理的畜牧养殖面源污染防治补助制度，健全监督机制，鼓励公民积极参与环境监督工作，保障我国畜牧业与生态环境的协调发展。