全面脱贫与乡村振兴有效衔接的对策建议

李 巧

一、前言

脱贫攻坚取得胜利已逾一年，在全面建成小康社会、实现第一个“一百年”奋斗目标的历史时期，新的挑战接踵而至。如何进一步将全面脱贫与乡村振兴二者进行有效衔接，实现二者之间政策融合、机制协调、成果扩大的无缝接驳是今后一段时间需要高度聚焦的问题。“其作始也简，其将毕也必巨。”脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点，接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接。全面脱贫与乡村振兴的有效衔接是新时期“三农”工作的发展要求亦是战略升级。

二、全面脱贫与乡村振兴衔接过程中的困难和挑战

（一）思想认识的不足

在全面脱贫与乡村振兴衔接的过程中，缺乏将二者有效衔接的思想认识与行动自觉，没有跳出定点帮扶、单点发力的思维模式；缺乏总体规划与统筹安排，没有形成从打阵地战到总体战的工作思路。脱贫攻坚与乡村振兴分属两套工作机制，各自为战、相互独立，没有实现一手抓、整体推进，有些乡镇、村甚至还未制定乡村振兴的具体实施规划，衔接进程比较落后。

（二）政策对接不充分

全面脱贫与乡村振兴衔接过程中对部分政策的去留仍比较模糊，全面脱贫的强劲势头未能给乡村振兴预留政策的对接空间。将脱贫攻坚所形成的危房改造、异地扶贫搬迁、产业帮扶、“雨露计划”、金融扶持等一整套帮扶体系机械照搬到乡村振兴上来，缺乏对政策融合的科学研究，对部分是否符合长期性、普适性的政策缺乏合理有效的甄别，全面脱贫与乡村振兴衔接过程中缺乏对政策的综合评估与统筹规划。

（三）工作落实衔接不够

在即将实现全面脱贫之际，许多地方已经开始有序推进全面脱贫与乡村振兴的有效衔接，但就目前的工作来看仍显得零星化、碎片化。部分地区在推进“三清三拆”乡村风貌提升过程中，以村单位，实行一村一屯为试点的做法，但由于前期调研工作不足，忽略相关因素的制约，导致其结果是“雷声大雨点小”，动作大却不见成效，草草应付之后不见下文，相关资金亦没有合理安排到位，造成一定程度的资源浪费，距离二者的有效衔接仍有较大差距。部分地区在推进全面脱贫与乡村振兴的衔接过程中出现“一刀切”、“一锅端”现象，企图以脱贫攻坚覆盖乡村振兴，降低乡村振兴的标准；亦或是以乡村振兴覆盖脱贫攻坚，盲目拔高标准、吊高胃口，这些做法均无法达到二者有效衔接的预期目标。

（四）衔接过程中的矛盾分析

1.针对帮扶与整体推进的矛盾。脱贫攻坚的精准识别把农村的绝对贫困充分挖掘出来，通过对症下药、靶向治疗，拔掉“穷根子”，贫困户获得包括产业、金融、教育、政策兜底等在内的资金扶持，生活水平得到明显提升，生计得以保障。乡村振兴在于破除农村个体之间分散经营的局面，强调人与物的整体推进、整体把握，进而实现共同发展、共同富裕。脱贫攻坚针对贫困户的定点帮扶，一定程度上引发非贫困户不平衡心理的滋生，造成二者之间的隔阂，削弱了农村传统宗族纽带的集体意识、集体行动，对新时代乡村治理体系构建提出新挑战。

2.特惠针对与全民普惠的矛盾。脱贫攻坚强调对贫困户的特惠针对，因地制宜、因户施策，主张“精准滴灌”式的扶贫模式。特惠针对下的贫困户很快达到“两不愁三保障”，收入超过现行扶贫标准。当前部分地区仍存在一定比例的边缘户、临界户，他们并非贫困户，对于享受“特惠定制”的贫困户容易产生不满情绪，在加快推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，不断扩大全民普惠覆盖范围的今天，边缘户、临界户要求享受与贫困户等同特惠政策的愿望最为强烈，如何实现新一轮资源的优化分配，破除地区不平衡不充分发展问题，切实推动乡村振兴的整体发展是地方党委政府不得不认真思考的重要难题。

三、全面脱贫与乡村振兴有效衔接的对策建议

（一）提高衔接的思想认识

针对过渡时期无法跳出思维定式、转变工作思路，思想认识衔接不足的问题。首先，适时转变思想认识是有效应对从全面脱贫到乡村振兴这一主要矛盾新变化的首要任务，强化相关理论知识的学习掌握，特别是习近平新时代中国特色社会主义思想及习近平关于打赢脱贫攻坚专题会议的讲话、关于扶贫工作、乡村振兴、“三农”工作的重要论述。其次，通过组织专题会议研判、观看有关成果展示、学习考察先进经验，逐渐强化全面脱贫对接乡村振兴的思想引领，形成有效衔接的思想共识。强化衔接理论的研究，破解理论不足的困境。加大理论研究成果宣传运用，为进一步推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接做足思想准备。

（二）强化衔接的政策保障

实现全面脱贫与乡村振兴有效衔接的关键在于构建科学融合、延续有效的政策桥梁。今年全面脱贫实现之后，为巩固脱贫攻坚成果，避免“快速脱贫”下的高返贫风险，采取脱贫不脱政策，现有建档立卡贫困户的帮扶继续跟进两年，地方党委政府根据实际情况，制定出台针对“边缘户”、“临界户”的帮扶措施，或将其直接纳入现行扶贫政策体系内统筹考虑，如目前部分地区“边缘户”享受与建档立卡贫困户等同的产业奖补政策；根据扶贫指标的落实要求，结合“两户”的家庭综合情况，优先通过其农村低保申请等。在消除绝对贫困之后，相关政策的重心要转移到解决相对贫困上来，扶贫专项资金、项目库建设、人才队伍等可对接到乡村振兴，参考建档立卡贫困户的帮扶措施，制定针对相对贫困的帮扶政策，实现衔接的科学融合。将政策兜底、医疗保险、商业保险等公共服务制度合并到乡村振兴政策的民生领域，作为帮扶相对贫困的长效机制长期推进；将农村危旧房改造纳入乡村振兴人居环境整治中统筹思考，协调推进农村住房条件改善与人居环境提升。

（三）狠抓衔接的工作落实

1.工作体系的有效衔接。从逻辑关系上看，乡村振兴是全面脱贫的继承与提升。脱贫攻坚所形成的“五级书记”责任体系、“月调度、半年督查、年终考核”的考核体系、对扶贫资金、项目、驻村工作队管理的治理体系，都可用到乡村振兴中。全面脱贫实现以后曾经“纵向到底，横向到边，层层压实”的责任体系仍可延用到乡村振兴中，强化各级书记亲自抓脱贫攻坚和乡村振兴的制度保障，实现责任体系的有效衔接。将脱贫攻坚的考核评估体系延伸至乡村振兴中，研究优化符合乡村振兴发展要求的绩效考评体制机制，将乡村振兴综合推进程度、是否达到预期目标作为绩效考核主要依据，实现考核体系的有效衔接。全面脱贫后部分扶贫资金可转移到乡村振兴上，项目库可合并至乡村振兴项目库中，同时研究选派新一轮乡村振兴驻村工作队员，配备乡村振兴指导员，研究配套相关资金支持，实现治理体系的有效衔接。

2.工作内容的有效衔接。从产业扶贫到产业兴旺，强调从简单的产业扶贫带动转换到产业兴旺的工作思路上来，通过延长产业链、提升价值链、完善利益链，灵活运用保底分红、股份合作、利润返还等多种手段，使原来针对贫困户特惠式的产业扶贫变成全民共享产业兴旺带来的收益增加。从村容整洁到生态宜居，脱贫攻坚解决了贫困户“两不愁三保障”问题，保障了基本生活，但随着脱贫攻坚与乡村建设不断深入，农村水、电、路、气、网、水利等基础设施建设不断完善，在满足了刚性物质需求的基础上，广大农民对于农村整体发展提升提出更高诉求。这要求全面脱贫过渡到乡村振兴过程中，要深入开展人居环境整治行动，深入推进农村生活垃圾治理，重点实施农村“厕所革命”，大力提升村容村貌，完善建设管护机制，实现村屯“硬化、净化、绿化、亮化、美化”，实现农民由“住得安全”到“住得舒适”的转变。

3.工作方法的有效衔接。全面脱贫与乡村振兴的有效衔接需要做到以下工作方法的转变：一是实现特惠针对到全民普惠的转变。脱贫攻坚消除了绝对贫困，但农村地区的相对贫困仍然存在且长期存在，这要求在推动全面脱贫与乡村振兴有效衔接过程中打好特惠针对与全民普惠的组合拳，统筹推进脱贫户政策跟踪、“边缘户”政策补偿与全域全民普惠的协同发展，上文提到脱贫攻坚的政策兜底与住房保障政策等可并入乡村振兴发展的不同政策中，实现有效衔接，破解特惠与普惠的矛盾。二是从对贫困户的帮扶扩大到包括“边缘户”、“临界户”在内的其他非贫困户、从贫困村到非贫困村。推动农村土地“小块并大块”，对接市场需求，有效激活农村土地资源优势。鼓励发展新型农业经营主体和农业产业化联合体，不断提高农户组织化程度。引导帮扶主体、社会资本以入股合作的方式与农户建立稳定的利益联结。整合农村劳动力资源、生产资源、土地资源，创新资源利用转化经济效益的发展模式，优化农民经济来源结构。实现由个体聚焦到多元主体的协同发展，破解针对帮扶与整体推进的矛盾。

（四）把握有效衔接的策略重点

1.准确把握推动农村基础设施建设是衔接工作的重要抓手。深刻认识农村基础设施建设是衔接工作的重要一环，需要长期推进。加强“四好农村路”建设，重点推进剩余未畅通的建制村通硬化路。梳理全面脱贫后的道路建设项目库，对接乡村振兴项目库，统筹安排配套资金，加快现有项目存量投入实施。抓好建制村通达路线窄路面公路拓宽改造，加快道路提档升级。组织开展“一屯一路”道路核查数据采集工作。推进农村地区村级、村际水利建设，加快推进农村“旱改水”项目建设，优化地区农业种植结构，提高农业综合生产能力，提高粮食产量，增加农民收入。实施人饮工程，深化小型水利工程管理体制改革。实施农村饮水安全巩固提升工程，让农民喝上“安全的水”、“放心的水”。实施新一轮农村电网改造升级工程，针对偏远农村地区线路老化、电压不稳等问题要加快升级改造，增强电力保障能力。加快农村信息网络提速升级，宽带网络到村入户，积极探索农村地区5G 基站覆盖建设。

2.准确把握推动农村产业转型升级是衔接工作的重要着力点。产业扶贫是脱贫攻坚的重要方式，是贫困户实现脱贫致富重要出路。作为乡村振兴的物质基础，产业兴旺既是支撑乡村振兴的源头，更是引领乡村振兴的潮头。在全面脱贫有效对接到乡村振兴的过程中，要一以贯之的推进农村产业的转型升级。全面脱贫实现之后，曾经针对脱贫攻坚“短频快”式的产业扶贫要逐渐转变为以二三产业为牵引，一二三产业融合的长效产业发展。保证相关政策的有效递进，适时进行政策的转变，保证政策的保障不断档。巩固前期产业扶贫的成果，保持对贫困户特色种养业的产业帮扶力度，扩大其他农户的产业项目覆盖。加快形成成熟的产业链，按照“串点成线，补链成群，集中成片”的发展思路，加快打造区域性产业集群。大力推动乡村旅游、休闲观光农业、森林康养等农村新产业新业态的发展，建设具有地方特色的精品工程和精品路线。在“互联网+”现代农业上多做文章，主动将产业发展融入到网络新媒体的运用中，着力推进农村电商发展。

3.准确把握推动农村基本公共服务体系建设是衔接工作的重要保障。脱贫攻坚保障了贫困户的基本公共服务，乡村振兴的实施则是要弱化贫困户与非贫困户之间基本公共服务的差异，缩小城乡基本公共服务差距。习近平总书记强调，“扶贫要和扶志、扶智相结合”、“教育是阻断贫困代际传递的根本途径”。推进农村基本公共服务体系建设要优先发展农村教育事业。加大教育资源向农村配置力度，配优配强师资力量，加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设。严抓控辍保学工作，上学读书“一个都不能少”，加强建档立卡贫困户在校生动态信息管理，关注在校贫困生的思想动态。完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，加快构建城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金标准正常调整机制，逐步提高参保缴费档次和基础养老金水平。对于符合享受农村最低生活保障的做到应纳尽纳。推动优质医疗资源下沉，提升乡村医疗卫生服务能力。不断改善村卫生室硬件设施，落实日常相关人员到位。大力培养全科医生，推动医疗卫生队伍“县聘乡用”。

4.准确把握人才队伍建设是衔接工作的重要支撑。实现全面脱贫与乡村振兴的有效衔接要始终坚持人才现行、人才支撑的重要导向。现有脱贫攻坚队伍配置可有效对接到乡村振兴，稳定驻村第一书记、工作队员的选派轮换，积极探索乡村振兴专业指导员的培育。以政策的稳定性保证乡村振兴领导队伍的充实，保持党对乡村振兴发展引领的态势不变。稳在“选”，上级定期选派的干部队伍长期驻扎农村，保证了政策的传递与落脚，有效巩固脱贫成果，保证乡村振兴战略长期稳步推进。重在“培”，在农村培育一帮品德优秀、三观正直兼具技术技能、管理能力的优秀人才，让能干事、能成事的人才真正参与到乡村振兴中来。结合新型职业农民、“三支一扶”、特岗教师计划、大学生村官等农村专业人才队伍建设，实现农村全域的人才覆盖。突出“引”，积极鼓励社会各界精英型人才到农村担任志愿者、投资兴业、包村包项目，坚持政府引导与市场推动有效结合，在如何留住人才上面多做文章，建立系统高效的人才激励机制。资金、技术引进来的同时，当地的文化、品牌亦传播了出去，从而吸引更多的投资，形成良性循环，以人才为媒介，构建起“引进来”、“走出去”的脱贫致富桥梁。

四、结语

全面脱贫不是终点而是新的起点，全面脱贫有效对接乡村振兴要把握好短期性与长期性、针对性与整体性、特惠性与普惠性的有效结合。全面脱贫与乡村振兴的有效衔接是一篇内涵丰富的“大文章”，作好这篇文章需要全国人民的积极参与、各行各业的密切关注。站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点，我们朝着实现现代化、实现共同富裕昂扬奋进。