新发展格局下海关运用系统观念推进各类“新生产要素”在境内外高效配置的思考

孙锋锋 伏宣宇 辛泽宇

当前，随着经济全球化进入新的发展阶段，以数据、技术、规则、知识、环保等为代表的“新生产要素(1)2021年3月19日，国家信息中心在《中国战略性新兴产业集群的发展历程及特征》研究中提出，传统要素主要指劳动力、资本以及土地。新型要素主要指数据、信息、知识，在数字经济时代，数据、信息、知识所带来的影响力将不亚于甚至超过土地、劳动力和资本三大生产要素，成为不可替代的新的生产要素。https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/wsdwhfz/202103/t20210319_1269838.html?code=&state=123.深刻影响、日益主导着全球产业链和价值链体系的分工，各类新生产要素在我国经济中所占的比重日益增大，(2)以数据为例，根据中国信通院《中国数字经济发展白皮书(2021)》显示，2020年中国数字经济附加值达到39.2万亿元，数字经济占GDP比重提升至38.6%。对全球跨境贸易影响力显著提升，(3)以数据为例，联合国贸发会议数据显示，2020年全球贸易总额下降9%，数字贸易逆势增长3.8%，成为推动世界经济增长的重要引擎。对构建新发展格局的影响深远。海关处在“国内国际双循环”的交汇枢纽，亟需密切关注、准确把握各类新生产要素在境内外配置的特征与动向，不断优化职能，促进其在境内外高质量高效率配置，在助力构建新发展格局中展现更大作为。

一、“新生产要素”在跨境贸易中呈现的特点

生产要素的形态随着经济发展的时代特征不断变迁。农业时代最重要的生产要素是土地、劳动力，工业时代重要的生产要素是资本、技术、管理等；随着社会生产力的发展，现阶段生产要素的内涵和外延正在被重塑，数据、标准、规则、知识等新生产要素直接或间接地参与跨境贸易。这些新生产要素虽然表现形式不同，有的直接物化在跨境商品(物品)、跨境服务中，有的则以其他形式单独表现出来；但是都有着和传统生产要素完全不同的特点，分析这些特点对于海关准确把握这些新生产要素的内在需求，提升治理能力有着非常重要的意义。

(一)要素构成动态复杂

在全球贸易中，新生产要素有的能够直接通过信息化方式、数据流等形式跨境流动，也有间接“物化”到进出口实体货物中的部分，且所占贸易整体价值的比率在显而易见地增长，对贸易关系的影响愈来愈大。与此同时，要素的种类、质量、状态在“科技变革”与“大数据”加持下“日新月异”“读秒更迭”，不断地有“新内涵”“新萌芽”被纳入境内外新生产要素的范畴之中。例如，随着全球碳交易规模日益增大，跨越关境的碳交易将可能对海关规制提出新要求。

(二)要素流动高效快捷

新生产要素的存在形式大多有别于传统的货物贸易，生产关系的发生基于网络和数据，具有“易传输、易存储、易传播、易计算、易应用”的特征，能够以指数级速度迅速渗透入应用场景中。随着数字化技术应用的深入推广，新生产要素在跨境流动过程中，不再依赖实体介质存在、流通和交易，脱离了有形的“货款交易”“以合同为单元”等路径，脱离了纸面凭证、运输工具等有形物理媒介的束缚，突破了物理的国界、地域限制，能够在境内外迅捷发挥要素的作用。

(三)要素供给主体多元

在传统跨境贸易场景中，进出境货物、物品的主体往往是以跨国企业为代表的进出口收发货人。新生产要素的供给主体相对更加多元，如涉及到疫苗研制、3D打印等技术要素，其供给主体往往以国内外产学研深度融合的技术创新体系呈现；涉及到软件服务、数据采集等信息数据要素，其供给主体除了软件企业还有一些自然人；对商品生产制造至关重要的技术标准等要素，其供给主体除了大型企业、行业协会、国际组织，甚至包括一国政府等等。

(四)要素变化隐蔽难测

新生产要素因构成复杂、流动快速，导致难以预见、难以计量，因此跨境贸易流动中也呈现价值不易界定、不易保护、安全风险难以评估等特点。如生物疫苗、高科技设备等，在跨国交易价值中包含大量新生产要素附加值，如非提前关注或经主体声明则难以有效确认，不利于海关等税收征管部门采取税收等管制措施。此外，部分拥有新生产要素的主体，在跨境转移过程中还会因为默许知识、商业机密、合理避税等“趋利避害”“约定俗成”，未能对科技、海关、外汇等监管部门主动告知，造成监管盲区。

二、现阶段海关管制方式与新生产要素跨境高效配置间存在的突出矛盾

改革开放40多年来，海关顺应开放型经济不同时期的不同特点，不断调整自身业务架构和监管模式，逐步总结出一套适应跨境商品流动的监管体系，如税收征管、风险管理、加工贸易监管、海关特殊监管区域制度等，解决了有效监管和高效运作的主要矛盾，有力推动了开放型经济的发展。但是，新生产要素因其自身的特点，亦或是游离在海关规制之外，亦或是受海关“嵌入式”条块监管模式所累，无法实现安全前提下的高效率、高质量配置，不利于新发展格局下的贸易强国建设。

(一)新生产要素的蓬勃发展与海关长远规划存在的不匹配

现阶段，随着中国经济向价值链高端迈进，对各类生产要素的市场化配置体制机制提出更高要求；(4)《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见(2020年3月30日)》，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-04/09/content_5500622.htm.面对构建“双循环”新发展格局的重大使命，新生产要素在全要素跨境配置中的地位愈来愈重要，相关部门已经采取措施加强对新生产要素的管制。(5)《关于“十四五”期间支持科技创新进口税收政策管理办法的通知》(财关税〔2021〕24号)，http：//gss.mof.gov.cn/gzdt/zhengcefabu/202104/t20210427_3693272.htm.海关总署虽然在《“十四五”海关发展规划》提出“健全支持服务贸易和数字贸易发展管理机制”，但是对新生产要素在跨境贸易中的发展趋势着墨不多，对与货物贸易紧密相关的数据、技术、标准等新生产要素研究不够深入，深层次思考、长远规划还不够充分，未能针对新生产要素这一必将影响未来跨境贸易方式的关键“变量”，提前谋划应对措施、提出解决方案。海关作为跨境贸易重要的监管部门之一，如果没有从现在开始提前谋划、未雨绸缪，未来必将对各类新生产要素的高效配置造成制约。

(二)新生产要素的特殊形态与海关制度体系存在不适应

新生产要素普遍具有“无形物”的特征，而对“无形物”的管制、征税和统计一直是海关的薄弱环节。按照职权法定原则，《海关法》《关税条例》等相关规定为海关对有形货物实施管制和征税提供了依据，也在特许权使用等方面进行了规制；但是对于通过网络传输的数字化产品(如软件、测试数据等)，海关却没有征税依据。导致同样作为数字化产品，有形和无形两种不同传输方式，造成完全不同的税负。此外，海关现行的外贸统计数据基于企业申报的报关单数据，进出境的新生产要素目前无法进行有效归类、也没有专门的统计方式，有可能造成此类贸易数据的遗漏，不利于国家准确全面掌握整体外贸形势变化情况，无法开展针对性研究、制订宏观政策。

(三)新生产要素的自由流动与海关监管模式存在不协调

新生产要素具有通过跨境流动、自由竞价，最大化实现资源市场化配置的特性，对外界的管制环境要求较高。目前海关监管思路与现行制度仍着眼于制造业货物、物品的进出，因事设岗、垂直监管、风险防控的管理模式和“嵌入式”监管方式将在一定程度上制约新生产要素的自由流动。例如，跨国药企在开展测试研发过程中，需要跨境流转原料药、测试药，在向海关申报并接受贸管、征税、统计等规制过程中，手续往往特别复杂，往往确认一个HS编码就“大费周章”，与高效的研发需求完全不匹配。虽然现在海关通过探索保税研发等制度工具进行创新监管，但是由于个别上位法规的限制，企业依然反映“不解渴”。该类货物(或物品)跨境流动，反映的是知识这种新生产要素广泛化、常态化的国界合作；本质上是，海关仍沿用管货物的常规思维对待“物化”后的知识这种新生产要素，对发展造成“桎梏”。

(四)新生产要素的安全风险与海关安全监管要求存在不适应

新生产要素日益成为“双循环”新发展格局中的关键“变量”，但是由于其隐蔽、变化等特点，对国门安全带来的风险往往具有穿透性和扩大性，而海关目前的安全监管的重心还局限在口岸这一狭窄时空，如何有效防范跨境领域新生产要素的风险，是一个不小的课题。例如，2018年，科技部首次公布对华大基因、复旦大学附属华山医院等6家机构违反涉及人类遗传资源采集、收集、买卖、出口、出境审批给予行政处罚(案件中的人类遗传物质主要为人血及其检测数据)，监管部门未能在口岸环节第一时间阻止其跨境流转，案件的后果和影响已经无法挽回。此案中的人类遗传物质本质就是“知识”这种新生产要素极其“物化”后的表现形式。此外，企业“趋利避害”的主观意向与新生产要素的隐蔽性，导致所有权归属与主客体界定难度较大，追查责任形成的法律震慑、有效管控手段的办法相对不足。

三、海关运用系统观念推进各类新生产要素在境内外高效配置的路径

党的十九届五中全会把“坚持系统观念”作为我国“十四五”时期经济社会发展必须遵循的重要原则，反映了运用系统观念统筹推进我国经济社会发展的紧迫性和重要性。海关也应当自觉运用系统观念，统筹发展和安全，顺应新生产要素在境内外高效配置的实际需求，变革海关现行的管理思维、制度体系、监管模式等，不断提升海关对新生产要素的治理能力和治理水平，在助力构建新发展格局中发挥更加积极的作用。

(一)加强前瞻性思考，积极应对全球贸易格局的变化

加强前瞻性思考，要求我们坚持用全面、辩证、长远的眼光看问题，把历史、现实、未来贯通起来审视，把近期、中期、远期的目标统筹起来谋划。当前，受新冠疫情冲击，跨国企业全球化战线的战略收缩、政府维护全球化的政策资源减少、国内民众内向化等等倾向，导致西方发达国家跨国企业主导的全球化产业分别面临规模缩减、范围缩小和形式变化。中国的“全球制造工厂”也因为“贸易安全”的原因有所动摇，跨境中间品贸易的规模可能缩减，但是新生产要素的全球配置将迎来新的契机，中国制造有望顺势提升在全球价值链中的地位。面对全球贸易的新变化，海关唯有准确识变、科学应变、主动求变，持续深化商品和要素流动型开放，稳步拓展规则、规制、管理、标准等制度型开放水平，才能在危机中育先机、于变局中开新局，推动开放型经济高水平开放高质量发展。

一是准确识别各类新生产要素的特征。海关应当紧扣全球新一轮科技革命和产业变革，提前研究其对全球跨境贸易的影响，梳理未来影响跨境贸易新产业、新业态和新方式，对其中蕴含的以数据、科技、标准等各类新生产要素的表现形式、本质特征等等开展基础理论研究，(6)例如，美国国际贸易委员会分别于2013年、2014年和2017年发布《美国与全球数字贸易1》《美国与全球数字贸易2》和《全球数字贸易1：市场机遇与主要贸易限制》对数字贸易开展研究。为海关等国家监管部门开展全方位治理奠定坚实基础。

二是科学应对各类新生产要素的需求。海关应当加大工作调研和研究分析力度，全方位把握各类新生产要素在通关、结算、税政等方面的实际需求，结合国家在管制方面的目标，顺应发展趋势、紧贴实际需求，站在更高层次，科学审视谋划。

三是主动针对新生产要素开展变革。海关应当在全通改革不断向纵深推进的基础上，精准对接跨境领域制约各类新生产要素高效配置的堵点、难点，找准海关工作的切入点，超前布局，以深化改革破除深层次体制机制障碍、激发新发展活力，塑造外贸竞争新优势。

(二)加强全局性谋划，坚持“安全”与“发展”的原则

习近平总书记强调，“越开放越要重视安全，越要统筹好发展和安全”。海关在运用系统观念推进各类新生产要素在境内外高效配置过程中，也必须立足于发展全局看问题，牢牢把握这一原则，处理好“管得住”和“放得开”的辩证关系。

首先必须坚守安全底线。对照总体国家安全观，分析新生产要素可能对国门安全带来的风险，针对性应对，有利于下一步促进新生产要素更为安全地在境内外配置。要高度重视经济安全。例如，我国在加入WTO时接受1998年WTO部长会议通过的《全球电子商务宣言》，对以网络传输方式实现的跨境数字产品交易暂免征收关税，但不免除国内增值税。但是，随着数据在跨境贸易中的占比越来越高以及跨国数字企业的避税安排，英法等国已经开始征收单边的数字服务税，(7)目前的跨境交易无须依赖实体即可完成在线交易，而传统经济下的通过判定常设机构方有征税权的税收规则对跨境在线交易显得无能为力；同时数字经济价值的创造有别于传统经济，更多地依赖于无形资产和用户参与，这会导致利润征税地和价值创造地的错位，如果企业在用户价值创造地没有设立常设机构，虽然用户参与为企业创造了价值、带来了利润，但依据现有的税收规则，用户所在国对该企业没有税收管辖权，无法对其利润征税；更进一步，即使企业在用户所在地设立了常设机构，但在计算企业向每个国家应缴纳的税款数额时，并没有考虑用户参与所创造的价值。基于上述原因，欧盟决定征收数字服务税，数字服务税由用户所在地的欧盟成员国征收，用户所在地可以通过IP地址或其他更精确的定位方法来确定；税额的确定只与用户的参与活动有关，如欧盟用户通过设备看广告的频率、打开界面的频率等因素决定了应纳税额。应当提前关注数据贸易可能对我国经济社会发展的冲击和威胁，对应开展税政研究。要密切关注科技安全。科技在经济社会发展中起到关键作用，但同时也是一把“双刃剑”，如果无法有效监管，其带来的负面影响也不容小觑。例如，2019年，美国政府企图禁止华为使用蓝牙、WIFI等技术标准，几乎对华为手机造成毁灭性打击，技术标准在全球贸易中的重要影响可见一斑。对于上述行业标准和技术性贸易壁垒，应当密切关注其可能对国内相关产业的发展，提前预判。要妥善处置社会安全。部分新生产要素对安全的影响不仅仅局限在口岸环节，可能传导至境内，诱发社会不稳定因素。例如，通过跨境传输的3D打印枪支电子图纸、木马程序等，如果不引起足够重视，可能影响社会安全稳定。对此，海关等国家监管部门必须在法律法规、监管方式方法等方面提前适应上述新变化，针对性作出调整。此外，监管过程中还必须关注新生产要素可能带来的文化安全、信息安全等。

其次应顺应市场化导向。要素市场化配置是解决经济结构性矛盾、推动高质量发展的根本途径。海关等跨境监管部门在筑牢国门安全、防范化解风险的同时，应认真梳理新生产要素在跨境配置中需求，充分发挥其主动性、积极性、创造性，促进其跨境高效配置。需保证便利需求。新生产要素普遍以数据、技术等形式存在，流动传输速度远远高于货物和服务的流转，需要“减少干预滞阻、简化审批手续”来发挥其优势，应当以“顺势管理、整体管理、专业管理”理念，完善信任机制与容错机制，打造数据主体共享平台，支持该类要素在可控范围内自由流动。特别是针对数据这一特殊要素，应实施分级分类管理的制度，既不能因担心国家安全而完全阻止跨境数据流动，也不能完全实施跨境数据自由流动。应研究减税需求。部分新生产要素以“无形”价值附加在“有形”货物当中，目前多以特许权使用费形式参与商品流动。值得一提的是，疫苗研制、锂电技术等新生产要素，在“改善人民生活品质”“支持创新驱动与绿色低碳发展”“促进产业链、供应链稳定”等新发展格局的重要领域中，价值占比远超传统货物，应当通过优化税政调研与政策设计，对该类要素进行合理引导与培育。(8)例如，2021年7月落实《财政部 海关总署 税务总局 关于“十四五”期间支持科技创新进口税收政策的通知》(财关税〔2021〕23号)，由科技部、国家发改委等牵头部门函告海关总署名单，总署转发直属海关执行。要考虑隐私需求。新生产要素由于网络化和便于复制的特点，其所有者往往希望得到隐藏与保护。例如，跨国科技企业在数字贸易过程中所收集的用户反馈信息、位置数据以及偏好性分析，希望得到隐私对待，海关等监管部门在落实国家对个人隐私保护各项法律法规的前提下，还要对上述跨国企业跨境传递此类数据的保护。

(三)加强战略性布局，探索构建高效监管体制机制

瞄准制约新生产要素在境内外高效配置的关键环节，进一步解放思想、转变理念，坚持问题导向、结果导向，用改革的思维和方式解决发展中出现的问题。

1.完善制度体系。一是明确监管职责。以《海关法》修订为契机，按照职权法定原则，从立法层明确海关在跨境领域对新生产要素的规制职责。具体而言，可以对“进出境货物、物品”的内涵和外延进一步扩充，明确海关对进出境“无形物”的管制权力，将数据、技术等新生产要素纳入其中，便于海关在口岸和互联网领域牵头强化安全准入准出风险进行分类分级地排查监管。同时，明确海关与科技、公安等监管部门的权力边界，为海关下一步建立对新生产要素的监管体系奠定法律基础。二是明确纳税义务。双循环新发展格局下，新生产要素跨境流动的数量和价值将越来越大，应提前对其纳税义务开展研究，确定与进出口货物相关的数据、技术的应税范围，并注意考虑在RCEP、TPP等多边规则下，该类要素的原产地认定、进出口税率等内容的进一步认定。三是明确统计标准。建立健全涵盖技术、数据等新生产要素的现代统计制度，帮助科学全面地反映新、旧生产要素在我国境内外的实际流动的真实情况，为国家的宏观决策和对外谈判提供数据支撑。

2.完善监管体系。一是建立安全高效的管理模式。顺应新生产要素对安全和便利的实际需求，将监管思路由被动防御向主动出击转变，新生产要素风险影响大、消除影响难、通关效率要求高，必须将关口前移，将风险预于国门之外；将监管重心由管制要素个体向全流程要素拓展，在企业自主申报的基础上对与新生产要素密切相关的其他要素开展比较、分析、印证，实施宏观审慎监管；将监管对象由要素本身向供应链主体转变，加强与境外海关的跨境数据交换合作，顺势形成跨境联合规制的串联管理，便利各类创新要素跨境流动。二是实施“备案+干预+稽核查”信任监管流程。强化申报主体责任，逐步探索对新生产要素进行前期自主备案，按照风险类别和征管要求进行参数通道判别；除极个别风险极高的情况需要“事中干预”外，绝大多数情况都按照“负面清单+非违规不干预”的制度设计予以接受，建立新生产要素贸易主体的“非主观故意容错免责”机制，支持防范风险的同时实现高效发展；运用集约化、专业化的后续稽核查模式，对新生产要素进行后续管理。三是构建适应新生产要素需求的管理架构。对照新生产要素的特征，逐步调整海关内部组织架构、人员配置，将现行的“决策、管理、执行”三级机制调整为“中心-现场”模式，引入“中台”指挥作战理念，在全国按照新生产要素的类别设置若干区域性“中台”，接入业务数据、风险系统和各类信息，安排专家坐镇指挥，第一时间响应新生产要素的所有者和隶属海关的实际需求，提供专业决策指令，增强要素治理能力。

3.完善支撑体系。一是强化专业技术人才支撑。针对各类新生产要素组建相应的研究团队，开展专题研究，不断培养专业人才、提升应对能力，例如，可组建团队针对技术性贸易措施规则研究与应用，对国际标准化组织(ISO)、国际电工委员会(IEC)、国际电信联盟(ITU)、世界动物卫生组织(OIE)、国际植物保护公约(IPPC)、国际食品法典委员会(CAC)等国际分量大的组织标准开展研究，深度参与国际规则和国际标准的制定与修订；加强技术性贸易措施在影响评估、趋势预判、监测预警、交涉应对等关键领域，形成系统性研究成果，提升运用规则维护国家安全和发展利益的能力。二是强化针对性服务支撑。围绕国内企业在新生产要素跨境流动过程中遇到的新问题，主动研究对口需求的服务举措，例如，针对出口产品的知识产权海关保护，可积极与国内有关行业协会和中介机构合作，协助高校、科研机构、出口企业等处理知识产权纠纷，维护我国企业在新生产要素领域的需求与权益。三是强化创新性平台支撑。针对部分新生产要素的特殊主体(如高校、初创企业等)在跨境贸易方面的薄弱环节，支持第三方构筑的创新研发平台、云端交互平台等特殊载体，统筹规制与引导新生产要素的发展方向，提升该类要素在可信可控范围内的集聚效应。如，笔者所在的南京海关所属苏州海关在服务辖区医药研发类企业发展过程中，支持综保区打造研发创新一体化服务平台，推动了医药研发企业的通关便利和集聚发展。

(四)加强整体性推进，提升“多元共建、协同共治”的管理效能

新生产要素在跨境流动过程中涉及的监管部门众多，目前各部门规章制度较为分散，尚未形成合力。需要海关、市场监管、科技、工信、公安、外汇等部门发挥好各自的职能优势，在统筹兼顾中实现协同发展，在扬长避短中提升整体效能，在顶层设计和基层探索中建立一整套支持新生产要素跨境高效配置的指导思想和监管体系。

1.以自贸试验区为牵引，积极开展制度创新。自贸试验区承载着顺应全球经贸发展新趋势、对接国际贸易投资新规则、塑造以开放促改革促发展的战略使命。各监管部门应当结合各自贸试验区的产业特色，积极开展制度创新，协助支持开展国际高水平自由贸易协定规则对接的先行先试，加速新要素主体上“云”智能集成，促进传统贸易资源通过互联网平台，深度对接数据、技术、知识产权等新生产要素，形成“泛在连接、数智融合、创新导向、安全可信”的运行体系，深入探索并推广适应研发创新、要素交互的监管新模式，适时在全国复制推广。

2.以单一窗口为载体，提升信息互联互通效果。依托现有“单一窗口”基础架构与建设思路，探索将“单一窗口”功能逐步覆盖国际贸易管理全链条，参照货物实际进出境口岸，在互联网设置“数据口岸”，接受新生产要素的所有者向海关、市场监管、税务、科技、外汇等部门同一个窗口、一次性申报，打破“信息孤岛”，实现多部门“数据共享、信息互通、结果互认”，推动构建大数据共享交换体系，同时各相关部门对新生产要素按照法定职责进行有效监管，形成监管合力。

3.以法定职权为基础，发挥各自职能优势。各相关监管部门应当对照各自职责，提前谋划对各类新生产要素跨境流动的规制，主动开展法律法规及规章制度的前瞻性研究，拓展政策空间、提升制度张力，为进一步发挥职能优势、参与到对新生产要素的治理打下坚实基础。例如，市场监管部门可发挥其在市场主体管理、行业标准制订等方面的优势，加强源头管控，规制跨境过程，逐步规范新生产要素跨境流动的规则与秩序。外汇部门应持续关注与新生产要素跨境配置的外汇流动，依法打击比特币交易等不法行为，防范系统性风险；深化放管服改革，提升跨境贸易投资便利化水平，推动涉外经济高质量发展。公安系统应发挥其在互联网治理方面的优势，对新生产要素采取“智慧监管”与“审慎监管”相结合的监管策略，通过大数据等技术手段圈定监管要素流向，注重提前研判、把好底线等。

4.以合作共赢为目的，务实开展国际合作。积极主动与相关国家和国际组织开展合作，针对新生产要素在全球的配置，形成全方位、多层次、多元化的开放合作格局，推动完善国家公平合理的国际经济治理体系。如，深入参与世界海关组织(WCO)、世界贸易组织(WTO)、亚太经合组织(APEC)等国际组织事务并发挥建设性作用；深入研究有关国家(地区)自由区关于数字贸易、技术标准等法律法规，推动多边框架下涉及海关议题的谈判磋商；积极参与数字领域国际规则和标准制定，提升运用规则维护国家安全和发展利益的能力；积极参加与货物贸易相关的气候变化国际合作，主动参与碳边境调节机制相关谈判。(9)《“十四五”海关发展规划》，https：//mp.weixin.qq.com/s/i68s69PJypoZ9CSAcEMOkg.此外，还应当客观评估国际海关对于新生产要素的规制的通行做法，务实开展国际海关合作，为构建对新生产要素高效规制的“中国方案”作出海关贡献。