农村面源污染跨区域协作治理的思考

其力格尔

（内蒙古开放大学，内蒙古呼和浩特 010000）

1 农村面源污染

1.1 概念

农村面源污染，又称农村非点源污染，是指农村地区在农业生产和生活活动中所产生的，未经合理有效处置的溶解的或固体的污染物，如化肥、农药及其他有机或无机污染物质，从非特定的地域，通过地表径流农田排水和地下渗漏引起水体、土地、种植物等污染的过程。

我国农村面源污染源主要有以下几方面：一是规模化禽畜养殖场的污染。近些年我国畜禽养殖规模的发展迅速，但与之相应的养殖场对禽畜粪便无害化处理率却低，大都未经处理堆放在地面或直接还田，以此导致农村地区的畜禽养殖污染问题。二是农用化学品的污染。我国化肥施用量大，施用水平高，有效利用率低，过量施用的化肥导致N、P等营养物质大量进入环境，影响水体自净能力，形成大规模污染。三是农村固体废物污染（生活垃圾）。包括农作物秸秆、农用薄膜等固体废物未经处理或者处理不当直接扔弃所造成的污染。四是农村生活污水的污染。流域农村污水处理率低下，在农村生产、生活过程中产生的大量污水直接排外，因此雨季大量污染物随水流散，使水质整体恶化。

1.2 农村面源污染的特征

1.2.1 污染的分散性与隐蔽性。与城市污染相比，农业非点源的污染物的排放受土地利用、水文特征、地形、气候等因素的差异导致具有分散性。由于大气排放物质的可分散性，污染地理边界和相对空间位置往往很难确定，而且更加隐蔽。

1.2.2 污染的随机性和不确定性。农业面源污染与大多数农业污染物的非点源性过程一样，具有一定的随机效应。如，农业非点源水污染往往受到农户依据降雨、温度等天气因素的直接影响给农作物施用化肥农药等，受随机因素影响较大。降水量、土壤密度、温度波动、环境湿度等都会直接影响各种污染物颗粒的最终吸收浓度，影响整个水体中被污染颗粒的含量，因而也具有污染的不确定性。

1.2.3 污染的不易监测和难以量化。由于农村面源污染涉及多种污染源，又受气候、地貌条件的影响，在污染物的迁移转化下，污染具有跨地区跨省区的特点，很难检测到污染数据，加之分布在各地不确定特性下污染难以量化。

1.3 农村面源污染的危害

1.3.1 加剧我国水体富营养化。尽管当前农业主对面源污染状况的处理意识越来越强，以化肥为例，十三五期间我国化肥施用总量在一定程度上减少，但由于施用强度依旧高，农田养分的持续投入和农田土壤养分流失量却仍然在持续增加。农业面源水体污染处理负荷也不断在增加，已逐渐发展成为我国水体环境富营养化趋势的最主要污染源。水体长期富营养化问题不仅可能直接危及生态渔业安全和宝贵水资源的循环利用，严重时将影响地方工农业用水生产活动的正常可持续化发展。由此，最终可导致河流和湖泊的蓄水能力降低、洪水泛滥等问题。

1.3.2 加速土地退化。农业施用的大量化肥、农药未被农作物全部吸收，导致各种有害物质引入土壤，由此使土壤质量退化、土壤碱化或酸化，从而降低土壤中的元素效应。

1.3.3 造成白色污染。农田作业中大量废弃的农膜材料和废塑料袋等一般不能立即被农业微生物氧化分解。日积月累将会逐渐破坏原有土壤结构，影响原有土壤渗透性，阻碍地表水流，降低现有土壤肥力效率，抑制农作物生长，降低其产量。

1.3.4 污染大气。污染生活水源，影响人的健康。焚烧秸秆是当前处理农业秸秆的主要方式，产生的浓烟会污染周围大气环境。化肥、农药、集约化畜禽农场的畜禽粪便垃圾和农村其他各种农用垃圾的堆放、以及含有各种有毒污水类垃圾任意堆积，一方面污染大气，另一方面，其中产生的多种有害有机物、无机物微粒直接地通过自然雨水和淋滤的方式进入地下水，会造成饮用水源污染，最终影响人体健康。

2 我国农村面源污染治理中存在的问题

2.1 重视农业对地方经济的贡献，忽视农村环境保护

生态环境具有公共物品特性，如区域环境的上游水污染直接会影响下游区域。由于地方政府长期以农业发展为目标，尽可能提高农业对地方经济的贡献，忽视注重对城乡农村环境承载力的科学有效持续保护，加之地方政府对于乡村环境保护方面的贡献更是难以客观量化，导致地方政府在农村面源污染治理中存在偏差。过度农业竞争导致对于农村自然资源的过度利用，自然资源过度竞争造成了对农村生态环境的污染。

2.2 农村居民，社会组织，市场主体参与的缺失

环境效益具有公共性，大型工厂排放废水等破坏环境行为造成的危害是由大众人民共同承担的，环境治理所产生的效益也是公民所共享的。根据奥尔森的集体行动的逻辑，这种集体利益最大化是基于群体规模上的效用递减的函数，即当群体规模越大，参与集体行动过程的那个人可以获得分配的最大利益份额将越小，群体成员承担的成本越高，收入往往不足以抵消成本。各经济主体在参与经济活动中具备理性，会追求个体利益最大化，其公共参与的程度最终取决于自身利益实现的具体得失。因此，在缺失鼓励和保障公民参与的环保监督机制情形下，农户个体、农村种植企业、养殖业或其他组织往往追求自身利益使农村面源污染不断恶化，在污染防治监督中也往往会保持沉默。

2.3 农村面源污染防治检测技术障碍

一方面，在实践中的缺少针对农村面源污染的基础性检测而未形成对制定防控标准有利的完整数据，多数实用技术依旧用点源污染控制的技术，而农业面源污染需要从源头、过程、末端的整体系统治理模式，以末端治理为主的工程技术难以达到综合治理效果。另一方面，与国家其他有关职能部门执法相比，环保部门缺少相应的农村环保人员，监测对象多，污染企业监测成本高等问题均影响环保监管问题。

3 农村面源污染相关行为异化原因分析

3.1 地方政府政绩压力与农村环境治理

长期以来，我国地方政府治理中官员的升迁很大程度上依据经济绩效为重要指标。绩效考核机制的基本目的主要是将个人追求的效益与所承担的职责联系起来，起到激励和制约作用，以此实现政府的公共职能。但政府压力导向型绩效考核评估指标中过于注重强调地方经济增长考核指标，部分地方政府官员致力于迅速提升经济发展，出现大量资金涌入招商引资、开发区建设等，而无法短期“见效”的农村环境治理往往被忽视，存在投资不足情况。

3.2 生态治理法律，政策不完善

目前，地方政府生态治理工作主要依据是国家《环境保护法》以及地方性的环境保护条例。但由于内容限制过于宽泛，对各级地方环境与治理综合执法部门在地方环境保护综合治理方面缺少精细化管理，以牺牲环境为代价的产业发展导向仍然存在。政策层面缺乏支持农业废弃物资源化利用的优惠措施，缺乏强制性和指导性的技术标准和规范；缺乏鼓励多方参与环保监督配套机制。

3.3 农村环境监管不足

地方环境保护部门一方面接受生态环境部的领导，另一方面其资源依赖于当地政府的支持。学者曹凌燕等认为“由于政府地位特殊和政府利益方面的高度独立性，地方环保部门自身的环境执法职能必须经常受到一些地方政府意愿行为的间接影响”，这将导致其监测污染能力有所减弱，地方一级环保监督管理部门缺乏现场监测。

4 改善我国农村面源污染治理的建议

4.1 完善地方政绩考核体系

首先，改变地方政府官员政绩观。在地方官员晋升的综合评价体系中将农村环境污染治理绩效、资源消耗、环境保护、生态效益等切实纳入绩效考核范围，继续推进绿色GDP评价体系，保护我们青山绿水。其次，从地方政府责任角度，完善我国地方政府环境问责归责制度。建立目标环境责任制，追究单位各职能部门以及相关单位人员之间的目标环境责任，确保责任制的顺利运行。

4.2 激发多方参与农村面源污染防护

党的十九大报告中提出“构建政府、企业、社会和公众共同参与的环境治理体系”。激发多方参与的污染防护机制，“一方面需要依靠法律制度进行规范，对恶意污染进行惩治，另一方面也需要对绿色环保的农村经济开发进行激励。”出台相关环境污染的处罚机制，做到奖惩明确的同时，要建立农村环境保护激励机制，对从事环境保护活动的农民个体、社会组织和企业实行补贴、减税等优惠政策。同时，出台保护农村居民参与环保行为的法律保障、提供良好的激励机制使农村居民充分参与环保行为。

4.3 提升环境监察效果，完善生态治理法律

加强各部门的信息共享与联动，充实农村环境检察队伍。在环境监察工作中通过共享平台，实现多部门联合执法；强化农村环境检察队伍的建设和相关研究，配备相应设备，提升检测技术，提高专业技能；对重点企业加大全程监管力度，必要时利用媒体对污染企业采取曝光，发挥媒体监督作用，形成舆论压力，防止面源污染的持续性。明确环境责任，健全环保法责任，完善《环境保护法》，地方政府根据中央政策去承担农村面源污染防治责任，因地制宜、协同合力完善规则体系保障，用制度规章约束污染行为。

5 地方政府对农村面源污染跨区域协作治理的思考

随着城乡建设一体化和区域经济的发展，加之农村面源污染具有“脱域”的特点，如果单纯依靠某个政府或某个行政区域，不仅会造成治理成本过高，而且还无法达到治理要求。农村面源污染治理也不仅是一个地方政府的事，它更是区域政府的共同事务，它需要区域各地方政府超越某一地方政府的单一治理，各地方政府具有跨区域集体行动责任。因此，应实现政府管理各部门协调监督，同时将各农村面源污染区域内的行政区有机结合在一起，实施跨区协作治理，从而克服农村面源污染治理的政府失灵，提高治理效果，实现农村生态的善治。

首先，地方政府间达成区域农村面源污染治理的共同理念和目标。一方面，通过道德原则和规范，引导地方政府树立一致性协作治理理念。另一方面，在利益协调基础上，建立地方政府区域农村面源污染协作治理制度，准确确定地方政府协作治理农村面源污染的范围、责任，协商提供普遍约束力的政策，达成协作治理的集体目标，并建立利益维持机制，提升治理效果与效率。其次，以区域经济一体化发展遏制地方过度竞争。地方政府以区域经济一体化发展追求共同利益，实现农村面源污染共同治理，通过共同分担区域内面源污染治理的费用，降低农村面源污染治理具有的外部性和高交易成本性，实现整个区域的生态效益。同时，地方政府可通过引入市场，向社会主体让渡治理权力，主动与其他利益相关者合作，实现农村面源污染多元共治格局。

6 结语

综上所述，污染源分散、污染过程复杂、危害后果广泛的特点导致当前农村面源污染治理难度大。目前国内外的学者多集中研究地方政府如何治理本地区的农村环境问题，对于各级地方政府联合治理污染的研究均集中在流域污染的治理。未来的研究还需更多关注，在地方政府控制农村面源污染行为特点的基础上，从地方政府整体效率的角度，实现部门之间的互动合作，也需更多关注农村面源污染有效治理中的各级地方政府的协同合作行为。在2021年《农业面源污染治理与监督指导实施方案（试行）》中提到“建立多元共治模式”，即形成“政府－市场－农户”多元共管共治体系。这表明在未来的农村面源污染治理中将兼顾农民的生态权益，并在农村面源污染协作治理中运用市场来提供公共服务与产品，做到利益与制度的双赢。