“党规党纪严于国家法律”正当性阐释的理论补强——基于权力运行制约的视角

段 磊，章振毓

（1.武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072；2.武汉大学 党内法规研究中心，湖北 武汉 430072）

自党的十八届四中全会明确提出“党规党纪严于国家法律”①这一重要论断以来，学界围绕这一论断的相关议题展开了充分探讨。其中，学术共同体对“党规党纪严于国家法律”论断的正当性阐释议题，形成了多种不同的学术观点。然而，这些学术观点的论证进路较为单一，多遵循“以权利限制为中心”的基本论证逻辑，理论阐释略显单一，论证效果尚不够充分。考虑到该论断涉及特定规范要素和政策背景，相关研究若要形成对其正当性问题的妥适和充分的认知，需要结合我国的治理语境，遵循从中国共产党的组织特点和国家权力秩序入手的理论进路。基于此，本文拟在梳理过往关于“党规党纪严于国家法律”的正当性问题的理论研究基础上，指出当前正当性研究的视角存在的明显局限和由此导致的理论阐释单一化及正当性说服力不足的问题，引入一种新的整体视角具有的充分合理性，并认为其能够在一定程度上克服现有理论困境，最终旨在实现对该论断正当性阐释的补强。

一、问题的提出：“党规党纪严于国家法律”正当性理论阐释的不足

树立正确的问题意识是展开理论研究之必需。本文之主旨在于，通过研究视角的转换，对现有有关“党规党纪严于国家法律”正当性阐释作出必要的理论补强。基于此，应首先对既有理论阐释的现状与不足作出必要的归纳总结，凝练本文的问题意识。

（一）既有正当性研究的回顾与归纳：“以权利限制为中心”的研究

“党规党纪严于国家法律”的正当性问题，即“党规党纪为何可以严于国家法律”，构成围绕这一论断的各类研究所需注重的前置性议题，对这一议题的阐释，构成后续研究理论逻辑的起点。围绕这一议题，学界形成了为数不少的理论论述，其中最具典型性的理论包括自愿理论、先进性理论和特别权力关系理论等。采自愿理论的学者认为，党规党纪严于国家法律的正当性源自党员个体人格独立、自我决定、选择自由的正当性②。党员基于自身的独立意志和意愿，承诺处分或放弃一定范围内国法所赋予的权利，因此党组织可以为党员设定更加严格的要求。采先进性理论的学者则将党组织对党员严格要求的基础界定为党的先进性建设，认为“党的先进性决定党员接受更严格的规则约束”③“纪严于法、纪在法前、把纪律挺在前面这些表述，目的在于体现党组织和党员的先进性”④。采特别权力关系理论的学者将党组织与党员的关系视为一种特别权力关系⑤，认为“公民自愿或者强制加入任何一个政治、经济、文化和社会组织，都会因此程度不等地形成一种‘特别关系’甚至‘特别权力关系’”⑥，因而认为党组织可以基于这种命令支配关系对党员作出严于法律的要求。

上述关于“党规党纪严于国家法律”正当性的研究借助一系列的理论构建，自党员个体角度对这一论断进行了解读，在一定程度上证立了党员受到较之于一般公民更为严格的行为约束的合理性。就这些研究的内在逻辑而言，既有理论框架指导下的正当性研究的共同特征是将“党规党纪严于国家法律”的正当性化约为党规党纪对党员这一具有特定身份的公民的权利进行限制的正当性。因此，既有有关“党规党纪严于国家法律”的正当性理论阐释可被概括为一种“以权利限制为中心”的研究视角。

如上所述，“党规党纪严于国家法律”的正当性阐释不仅关涉这一论断本身的合理化诠释，还会自然延伸到与这一论断相关的其他议题。这些议题之中最具典型性的即是“党规党纪严于国家法律”的限度问题——党规党纪“严于”的程度是否存在一定界限？应以何种理论方法探寻这一界限？如何把握通过严格党规党纪保障全面从严治党实践与保障作为公民的党员个人的权利保障之平衡？对这些议题的论证，在很大程度上都与“党规党纪严于国家法律”的正当性阐释相关联，其论证思路和方法也多是对上述以权利限制为中心的研究视角的延续。如，围绕确立“严于”限度的合理性问题，现有研究多强调“严于”应当“确保实现党员基本权利保障与达成政党的价值目标的平衡”⑦，而这种平衡要求必须“在法律的基础上遵循适当的标准来确定‘严’的范围，明确‘严’的程度”⑧。又如，围绕如何探寻“严于”的限度问题，现有研究也没有脱离上述“以权利限制为中心”的视角，多强调在确立“严于”的边界时，应当将这一边界界定为党组织限制党员个人基本权利的限度，因而应当运用法律保留原则、比例原则、正当程序原则等涉及基本权利限制的一般原则，“明确基本权利的放弃范围”“通过比例原则对限制行为进行权衡”⑨。由此可知，“权利限制”不仅构成了“党规党纪严于国家法律”正当性阐释的主要研究视角，还对与这一论断相关联的后续议题产生了延伸性影响。

（二）“以权利限制为中心”的研究局限

上述权利限制视角下的“党规党纪严于国家法律”的正当性研究与该论断限度和内容表现等其他方面的研究共同构成了解读此命题的较为完整的理论逻辑链条，一定程度上揭示了该论断的正当性基础。但这种“以权利限制为中心”的正当性研究呈现出理论阐释单一化的特点，即它们的逻辑起点在于将中国共产党视为一个普通政党，进而仅从权利角度出发把其中党规党纪对党员行为的限制的性质定位为社会组织对其内部成员权利的克减，却忽视了中国共产党自身在中国国家治理体系中的特殊地位，更疏于对执政党反复强调这一论断的目的进行系统分析。进一步言之，这种单一化的理论阐释取决于也反映在相关研究论证思路层面的分析方法与路径的局限上。

在方法层面，既有正当性阐释存在两方面局限。一是规范分析的模糊化，即相关研究未从作为该约束力比较关系中比较对象的“党规党纪”和“国家法律”是规范集合的事实出发，缺乏针对二者规范进行的系统化对比。其一，现有研究缺少对党规党纪和国家法律调整范围间的关系的明确界定，如此导致难以对两套规范在各类事物规制上的不同分工关系形成明确认知，而实际上两套规范中只有涉及部分事项的规范才具有可比性，也只有在特定范围中才有“严于”的比较关系存在的空间⑩。其二，当前正当性阐释未充分建立在对具体规范构成要件和目的功能等基本要素的精细化分析之上，涉及的关于党员受到的约束的认知来源于宽泛的列举方法和权利义务的定量分析方法等，如有学者着重列举了党内法规对党员思想、道德和修养方面的严格约束[11]，又如有学者着重指出党规党纪在约束性要求上具有数量“多”、标准“高”、程度“深”、触发“先”等特征[12]。二是对象分析的粗疏化，即相关研究没有区分解读对象的不同而对构建的理论作出相应的调整，从而于规范层面无差别地将“党员”与国家法律约束的个体对象“公民”进行对比。具体来说，当前正当性研究将全体党员身份上的共性抽象出来，认为所有党员都是基于自我意志、先进性追求或者特定组织内部成员的身份因素才受到党纪针对这些个体设定的相关规范的约束的。但无论是规范层面还是事实层面，党规党纪都针对不同的对象标定了不同的行为尺度。如《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）中廉洁纪律和工作纪律部分的诸多规定就属于专门针对领导干部的行为规范，从而建构了基于身份因素的差异化党纪处理。易言之，党纪中部分严格的规范绝不仅仅是因党员自愿、党员具有先进性或者具有普通党员身份等理由而设定的，更是基于中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心和中国的长期执政党，中国共产党的党员领导干部行使党和人民赋予的公权力这一现实因素形成的。

正当性理论阐释的单一化带来的直接影响在于，相关学说的理论说服力有限，在权利限制的基本语境下，现有的不少党规党纪现象难于得到合理的诠释。众所周知，在公法学理论体系中，保障公民基本权利被视为现代法治文明的核心精神和基本价值追求，因而对基本权利的限制或克减必须具备充分的正当性。因此，“以权利限制为中心”的“党规党纪严于国家法律”正当性阐释路径必然会面临来自传统公法学理论体系的理论诘难。以前述自愿理论为例，有学者即认为，将个人入党和担任公职时的宣誓视为自愿放弃基本权利的“权利放弃论”无法成立，其原因在于，此种“权利放弃”乃是一种“概括性放弃”，而“概括性放弃意味着对基本权利的本质性否定，会动摇现代国家的正当性基础”。又诸如留置措施等涉及个人自由的相关措施也无法完全通过“自愿”方式获得正当性，因而不能以简单的“权利放弃”逻辑证成党规党纪限制党员基本权利的正当性[13]。

通过上述论述，本文的问题意识得以凝练，即在对“党规党纪严于国家法律”论断正当性的理论阐释过程中，将全部理论证成的努力集中于“以权利限制为中心”的研究视角，将面临着来自整个公法学理论体系中基本权利保障理论的诘难，因而陷入诠释力不足的困境。基于这一问题意识，本文意图通过转换研究视角，引入传统的“以权利限制为中心”的研究视角之外的理论路径，实现对“党规党纪严于国家法律”正当性更为充分的理论阐释。

二、研究视角之转换：权力运行制约对“党规党纪严于国家法律”正当性阐释

从属性上看，“党规党纪严于国法”是一种有关中国法治秩序的规范论断。仅从现象层面出发，从公法理论体系中“权利限制”理论逻辑出发，无法对“党规党纪严于国家法律”正当性进行周延性阐释，甚至会得出某些明显违背常理的结论。因此，我们有必要转换研究视角，超越“党规党纪严于国家法律”的一般现象，转而从目的角度探寻党中央提出这一重要论断的正当性。从法治一般原理来看，当代法治精神主要蕴含两重目的：一是基本权利之保障，二是公权力之制约。就此二者而言，前者虽同样构成后者的目的，但这两项目的之间却仍然存在一定的独立存在空间。因此，当以“权利”为中心的研究视角无法完全诠释“党规党纪严于国法”的正当性时，我们自然会转而从“权力”视角出发，提出并证成一种新的理论设想。

（一）“从现象到目的”：权力运行制约视角的引入

当前关于“党规党纪严于国家法律”正当性的研究侧重于从叙述并解释党员受到党规党纪的约束的现象出发，自然呈现出“以权利限制为中心”的理解进路。此种理解进路的论证逻辑体现为：立足于党规党纪对党员行为的约束，围绕“党员的权利受到怎样的限制”“党员为何要受到这些权利限制”以及“党员的权利受到限制的程度如何”等现象层面的问题展开阐释。然而，如上所述，这种仅从“党规党纪严于国家法律”的现象层面出发的研究，却会导致执政党的这种“严于”的要求面临公法学理论体系中基本权利保障理论的诘难。然而，从我国的政治现实来看，党中央提出全面从严治党的出发点和落脚点，绝非为了对党员作出不必要的过于严苛的约束，而从党的十八大以来全面从严治党对党风政风社风的积极影响来看，这种“严于”的要求不仅没有对作为个体的党员的基本权利造成不必要的侵害，反而有利于整个国家治理体系的健康运行。因此，如果仅依照“以权利限制为中心”的研究视角，从现象层面作出理论推导，则可能会得出一些不符合政治实践，甚至是明显违背事实的研究结论。

当单纯的现象分析不足以探寻事物的内在原理时，便有必要从探寻现象产生背后的目的出发，形成新的研究理路。考察中国共产党提出“党规党纪严于国家法律”的目的可知，党对党员，尤其是对党员领导干部的严格约束绝不是为了限制或克减作为公民的党员的基本权利，而是具有特定的价值考量。对这种价值考量的探寻，即构成了我们从目的角度寻求对“党规党纪严于国家法律”现象合理诠释的重要路径。从政党的基本属性来看，中国共产党与西方语境中的政党存在本质不同，它绝非单纯的“结社自由”的产物，而是在中国革命、建设与改革新时代实践中诞生和发展的中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队，中国特色社会主义事业的领导核心。在我国的国家权力秩序之中，中国共产党深度参与公权力的运行与塑造，党和国家权力之间呈现出一种高度相关乃至相融的关系，而中国共产党与党员，尤其是与党的领导干部之间，绝非简单的社会组织之于其成员的关系，更体现出一种公权力机关与公职人员之间的关系。因而党的十八届六中全会才提出，“必须加强对领导干部的监督，党内不允许有不受制约的权力，也不允许有不受监督的特殊党员”[14]。因此，中国共产党对其党员，尤其是党员领导干部的种种“严于”一般公民的约束，与其说是一种单纯的“权利克减”，毋宁说是基于公权力机关对具体行使公权力的个体进行的附有目的的必要约束，而这种约束的目的，即是实现对公权力运行的有效制约。与前述“以权利限制为中心”视角所面临的来自公法学理论体系理论诘难所不同的是，权力运行制约已成为法治国家所公认的必须贯彻的基本理念之一，具有在整个公法学理论体系中固有的正当性。

基于上述分析，一种可能的有关“党规党纪严于国家法律”正当性阐释的理论预设得以产生，即从党中央提出“党规党纪严于国家法律”的目的角度来看，对党员，尤其是掌握公权力的党员领导干部提出“严于”一般公民的约束，是为了保障对公权力运行的有效制约和监督，确保权力不被滥用。当然，这一理论预设是否成立，仍有待充分的理论证成。因此，应至少从党中央的有关政策表述和党规党纪的规范表达两个层面出发，进一步探寻中央提出“党规党纪严于国家法律”论断的目的，剖析权力运行制约因素在其中的实际地位，从而完成对既有研究的理论补强。

（二）权力运行制约视角之证立：政策依据

“党规党纪严于国家法律”首先是一种存在于政策层面的话语表达，与之相类似的还有诸如“把纪律挺在前面”“纪严于法”和“纪在法前”等表述。因此，要探寻党中央提出“党规党纪严于国家法律”的目的，印证这一论断与权力运行制约之间的关联，就应当首先从有关这一表达的政策叙述出发加以发掘。

从党的领导人讲话和党中央有关政策表述中，我们可以大约窥见党中央提出“党规党纪严于国家法律”这一论断的政策目的。从现有政策表述来看，“党规党纪严于国家法律”及其相关表达主要出现在三种政策场合：一是强调党的性质、保持党的先进性和纯洁性要求的场合。如习近平总书记2015年在中共中央政治局常委会会议审议《中国共产党巡视工作条例（修订稿）》时曾指出，“党的性质、宗旨都决定了纪严于法、纪在法前。要把党的纪律和规矩挺在前面，用纪律和规矩管住大多数，使所有党员干部严格执行党规党纪、模范遵守法律法规”[15]。在此类语境中，相关政策表述明确“严于”的制度比较关系是源自并依托行为约束而有助于保持党的先锋队性质、践行党为人民服务的宗旨和实现党的历史使命的制度安排。二是强调加强党的纪律建设、突出政治规矩和政治纪律的场合。如习近平总书记2018 年在全国组织工作会议上明确指出，“我们用铁的纪律维护党的团结统一，把纪律和规矩挺在前面，突出抓政治纪律和政治规矩，坚持纪律面前一律平等”[16]。在此类语境中，相关政策讲话强调，贯彻党规党纪严于国家法律的制度建设要求，必须将政治纪律和政治规矩放在首位，从而抓住纪律建设的重点，强化对党员的约束。三是强调全面从严治党、深入推进反腐倡廉建设的场合。如习近平总书记2015 年在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上指出，“党纪处分条例要体现从严治党、加强纪律建设的要求”“修订党纪处分条例，要体现党规党纪严于国家法律的要求，突出党纪特色”[17]。在此类语境中，相关文件和讲话明确，深化全面从严治党、推进党风廉政建设和反腐败斗争的实践要求党规党纪与国家法律之间形成“严于”的比较关系。

上述三类场合基本构成了“党规党纪严于国家法律”这一论断提出的政策语境，也为我们探寻党中央提出这一重要论断的目的提供了基本判断标尺。从上述政策表达来看，党的领导人强调“党规党纪严于国家法律”的主要目的，在于强调党规党纪在管党治党中的特别约束作用，以期通过更加严格的党规党纪引导党员形成合标准的政治意识、组织意识、品质形象和行为模式，以自我革命和自我监督的方式，推动全面从严治党的制度实践。全面从严治党、依规治党的直接管治对象就是党的组织和党员干部，即“依据党内法规治理党的组织和党员干部”，“用制度治事治人治官治权”[18]，健全权力运行制约和监督体制。从此意义上看，在中国共产党的话语认知体系之下，党规党纪的制度影响力已不再局限于党内规范对党员个体的约束层面，而是拓展至对权力运行秩序的塑造上，尤其是对党的组织和党员领导干部行使公权力的制约上。由此可见，从政策论断的提出目的角度，将权力运行制约视角引入“党规党纪严于国家法律”正当性阐释的论证中，具有较为充分的政策合理性支持。较之于传统的“以权利限制为中心”的研究视角而言，权力运行制约视角对“党规党纪严于国法”正当性的理论阐释实现了对这一论断政策目标的发掘，较之于前者而言更具理论说服力。

（三）权力运行制约视角之证立：规范基础

“党规党纪严于国家法律”本质上是关于规范体系间约束力比较的论断，因而对执政党提出这一论断基本目标的探寻，对其正当性的诠释亦应以党规党纪的规范表达为基本的依据。广义上的“党规党纪”具有丰富的内涵，既包含作为总规矩的党章，也包含国家法律和党内法规，还包含党内优良传统和工作惯例。但党的纪律处分制度体系是以党章为根本依据，以《中国共产党纪律处分条例》为主干的有机体系。《条例》作为党内专门规定违纪行为定性与量纪标准的法规，从产生至今始终最系统、最全面、最集中地反映着“党规党纪”的主体性内容[19]。除此之外，从规范分析方法的应用便利角度来看，作为具有明确文本的成文规则，《条例》也更加适宜成为从规范分析角度探寻“党规党纪严于国法”论断提出目的的分析样本。

《条例》分则规定了对违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律六项纪律行为的处分，构成了我们分析“党规党纪严于国家法律”规范体现的主要规范对象。《条例》分则作出的违纪处罚规范体现出党中央严肃党的纪律的基本目的，体现出党中央通过党的纪律维护在党的建设和领导活动中具有重大意义的利益和秩序的制度决心。因此，对这些条款所维护的利益与秩序的探寻，便天然与对“党规党纪严于国家法律”论断提出目的的探寻密切相关。基于此，本文拟以违纪行为侵犯的为党纪所欲维护的利益或秩序，即违纪行为客体为标准划分《条例》中的党纪规范类型。这一标准类似于刑法理论依凭来区分犯罪行为和罪名的“法益”概念，它一般被认为是“由法所保护的、客观上可能受到侵害或者威胁的人的生活利益”“实际上是我国传统刑法理论上所说的犯罪客体”[20]。以此为标准梳理规范后可知，各类违纪行为侵犯的具体客体虽各不相同，但这些具体客体基本都可被归入两类一般客体：一是党的执政基础。《条例》中用于维护此类客体的规范主要表现在政治纪律、组织纪律、生活纪律部分以及少量工作纪律部分。它们或者以维护党的政治纪律和组织原则为侧重，如第四十四条总体上规定党员需要在重大原则问题上与党中央保持一致，第七十条总体规定党员禁为的违反组织原则的行为[21]；或者以维护党的先进性和纯洁性要求为侧重，如第一百三十四条规定禁止党员生活奢靡、贪图享乐和追求低级趣味，第一百三十七条规定禁止党员在公共场所的不当行为[22]。二是党的权力运行秩序。《条例》中用于维护此类客体的规范主要表现在廉洁纪律、群众纪律和工作纪律部分。它们多以避免党和国家赋予党员，尤其是党员领导干部的权力被滥用为主要规范目标，如第八十五条总体上规定党员干部不得滥用权力、谋求私利，至于针对具体的滥用职权行为的规范则分布于各个部分[23]。从《条例》分则的有关规范的内容上看，上述两类规范的约束对象各有侧重，前者适用于全体党员和党组织，后者则多适用于代表党组织行使公权力的党员领导干部。上述两类规范均在不同程度上反映出“党规党纪严于国家法律”的比较关系，其中前者较国家法律“严”在道德和政治组织要求上，后者则“严”在制度约束的范围和约束方式上。

从规范目的的角度来看，上述第二类规范直接构成了对行使公权力的党员领导干部行为的制约和规范。这种规范设计显示了党规党纪立足于中国共产党与国家政权机关结合紧密的事实，为具有不同身份特征的党员设定的不同行为规范，从而实现对掌握着国家公权力的党员领导干部的严格约束，并于党内监督的角度在国家法律的权力监督体系之外补强对公权力运行的制约。较之于第二类规范而言，第一类规范虽不直接以党的权力运行秩序为保护客体，且适用对象实际上涵盖全体党员和党组织，但其通过对党内决策机制和党内团结的维护以及对党员思想和品质的引导，客观上也间接作用于对党的权力运行的约束。因此，从目的角度来看，对权力运行的制约是内嵌于诸多党规党纪规范中的一项基本精神，引入权力运行制约视角解读“党规党纪严于国家法律”正当性的理论预设正是建基于党纪规范的深层次结构、功能和目的之上，较之于前述“以权利限制为中心”的研究视角更具规范合理性。

综上所述，引入权力运行制约视角探索“党规党纪严于国家法律”正当性，具有充分的现实必要性、政策依据和规范支撑。因此，要实现对“党规党纪严于国家法律”正当性的周延阐释，便不能仅局限于“以权利限制为中心”的研究视角，而应加入对权力运行制约因素的考量，如此方可形成对正当性问题的综合性诠释，进一步克服当前的理论局限，从而完成一种理论补强。

三、权力运行制约视角下“党规党纪严于国家法律”正当性的新诠释

通过“从现象到目的”的视角调整可发现，党中央提出“党规党纪严于国家法律”论断的目的在于实现对掌握公权力的党员，尤其是党员领导干部行使权力的制约与规范。因此，权力运行制约视角能够在一定程度上实现对既有以权利限制为核心的论证路径的补强，更为精准地解释“党规党纪严于国家法律”的正当性基础。这种理论补强主要体现在两方面：一是实现对该论断本身正当性问题的新阐释；二是进一步观照与正当性问题密切关联的“党规党纪严于国家法律”的限度问题，并形成若干新的理论认知。

（一）权力运行制约视角对原有正当性阐释局限的克服

权力运行制约视角的引入不仅符合提出“党规党纪严于国家法律”这一论断的政策目的，可以为以《条例》为代表的规范条文所印证，还能有效克服既有单一权利限制视角下正当性阐释的不足和局限，以实现对论断正当性的补强。

如前所述，当前有关“党规党纪严于国家法律”正当性的理论阐释，集中体现出“以权利限制为中心”的特征，即将“严于”的正当性化约为党规党纪限制党员权利的正当性。但这种论证路径的问题在于，“权利限制”这一议题本身并不具有固有的正当性，单一的权利限制视角提供的正当性不足，因而无法为全面从严治党实践深入推进提供指引。与之不同的是，权力运行制约视角却有内在的目的性价值和普遍正当性。众所周知，实现对权力运行的有效制约和规范，是现代法治国家的普遍共识，也是整个公法学理论体系的共同指向价值目标之一。因此，权力运行制约这一目的本身具有来自整个公法学理论体系的价值支撑，具有极强的制度合理性。因此，权力运行制约视角能够凭借其内在的目的价值因素，以监督制约权力运行为基本出发点和价值理念，为党规党纪约束之“严”提供另一种整体面向的正当性阐释，补强现有阐释的理论缺憾。

由此可知，在权力运行制约视角下，“党规党纪严于国家法律”的正当性主要体现为，为加强对权力运行的制约和监督，作为我国长期执政党和中国特色社会主义事业领导核心的中国共产党，要求其党员尤其是行使公权力的领导干部，遵守较一般公民所遵守的国家法律更为严格的党规党纪，从而确保党员领导干部正确行使公权力，避免权力滥用。

从此意义上理解，这种“严于”的制度安排并非我国所独有。实际上，对行使公权力的个人作出较一般公民更为严格的行为约束，符合世界各国普遍遵循的制度规则。如德国公务员制度基于防止权力的不当行使的目的，为公务员群体设定了特别的忠诚义务，要求具有公职人员身份的个人“效忠宪法的立宪精神”“认同民主宪法所追求之法治国家理念，自由、平等的价值和人权的尊重，以及主权在民等的至上理念”，进而衍生出“其他与忠诚相关的义务”[24]。值得注意的是，这种忠诚义务扩展至公务员不履行公职的业余时间而形成的公务员的品位义务，与党规党纪在生活纪律和思想道德领域为党员设定的严格约束具有功能和目的上的类似性，它们都要求公务员无论是否在执行公职，都需保持公职人员身份的形象和品质要求，以期间接地防止可能的权力滥用现象并增强公务员可信赖的程度。因此，从权力运行制约角度诠释“党规党纪严于国家法律”的正当性，不仅能够更好为这一重要论断提供理论支持，还能够使之与整个公法学理论体系实现有机衔接。易言之，在权力运行制约视角之下，“党规党纪严于国家法律”的相关制度安排，可以被理解为在中国特有的治理体系和国家权力行使机制之下，执政党实现权力运行制约这一世界各国普遍认同的价值目标的一种特有制度表达方式。

（二）正当性阐释之扩展：对“党规党纪严于国家法律”限度问题的新认知

“党规党纪严于国家法律”的正当性问题与限度问题具有一定的正相关关系，即“严于”的正当性越强、支撑依据越足，则“严于”的限度就可以在更加宽松的范围内确定。因此，引入权力运行制约视角带来的正当性阐释的强化，必将传导至对“严于”限度的界定上。

“以权利限制为中心”的有关“严于”限度问题的研究，多倾向于运用“目的-手段”的比例原则模型展开论证分析，即通过将权利保障和“严于”的制度比较关系置于同一价值标准之下进行衡量的方式，实现对“党规党纪严于国家法律”的限度的由来和边界的讨论。由于未能引入权力运行制约这一目的，“以权利限制为中心”的有关研究，多将“党规党纪严于国家法律”的目的界定为“对党员基本权利的限制是为了更好地实现党员结社自由的目的”[25]。然而，结社自由这一“目的”，在基本权利体系中的价值位阶较低，因而在此种价值衡量中，“严于”的限度受到较大限制。

运用比例原则探讨“党规党纪严于国家法律”的限度符合对此类议题的一般思考框架，但上述仅从“结社自由”视角分析“目的”的具体观点显然是偏颇的。引入权力运行制约视角后，“党规党纪严于国家法律”的目的被进一步更新与细化为“实现对行使公权力的党员，尤其是党员领导干部的制约”，由此，“严于”的目的性价值获得符合中国政治现实的强化。必须说明的是，引入权力运行制约视角，并不意味着否认“党规党纪严于国家法律”要有一定的限度，而只是通过重新设定“目的-手段”之间的比例关系的方式，形成对这一问题的补强性认知。毕竟，即便是对行使公权力的公职人员权利的克减与限制，也应当符合一定的原则和目的，而不应以所谓“特别权力关系”理论为基础予以概括性限制。因此，不同于“以权利限制为中心”视角下的既有研究将中国共产党对党员的约束视为普通政党组织对成员权利的克减的做法，权力运行制约视角直观地将党员领导干部的权力纳入分析过程，使得对权力运行制约的目的与党规党纪对党员设定的严格管束直接关联起来，形成更符合客观实际的“目的-手段”之比，进而继续遵循比例原则之要求，在个案中动态探寻“党规党纪严于国家法律”之限度。

四、结论

通过挖掘党中央提出“党规党纪严于国家法律”论断的目的可知，对这一论断的正当性阐释可在既有“以权利限制为中心”视角的基础上，通过引入权力运行制约视角形成理论补强。通过分析党的领导人的有关政策表述、《中国共产党纪律处分条例》的相关规范可知，党规党纪对党员，尤其是对党员领导干部作出的“严于”一般公民的约束，其主要目的在于实现对这部分群体行使公权力的有效约束。在此基础上，“党规党纪严于国家法律”的限度问题也将在运用比例原则衡量过程中获得更为妥当的诠释。由此，建基于权利限制和权力运行制约双向角度之上的对“党规党纪严于国家法律”正当性的理论阐释将更加符合政治现实，也将更具理论说服力。

注释：

①在中央有关文件、领导人讲话和学界的讨论中，“党规党纪严于国家法律”的表述亦表达为“党内法规严于国家法律”“党规严于国法”“党纪严于国法”等不同用语，但实际上其内涵上的所指大同小异。因此，本文在论述中不再对这些表达作出更为细节性的区分，并统一按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》表述为“党规党纪严于国家法律”。

②⑨[25]张海涛：《“党内法规严于国家法律”的理论反思与正当性阐释》，《社会主义研究》2019年第5期，第104—111页。

③⑧姚国建：《论“党规严于国法”的正当性及其界域》，《理论视野》2020年第6期，第64—70页。

④王若磊：《党内法规制度实践兴起的政治逻辑》，《吉林大学社会科学学报》2019 年第3 期，第101—110、233页。

⑤江国华：《正当性、权限与边界——特别权力关系理论与党内法规之证成》，《法律科学》2019年第1期，第73页。

⑥[18]宋功德：《党规之治：党内法规一般原理》，法律出版社2021年版，第225、104页。

⑦吕品：《党规严于国法：主要依据、基本要求和践行原则》，《理论探索》2020年第6期，第47—53页。

⑩在党规党纪不调整的诸多事项上，党员并未在国家法律之外还受到额外的约束。而在党规党纪针对国家法律不评价的事项进行调整以及二者均对部分事项进行调整的情况下，党员受到的两种规范的约束之间则有呈现“严于”的比较关系的情况。诸多预防性规定体现了这种严格。

[11]李树忠：《党内法规与国家法律关系的再阐释》，《中国法律评论》2017年第2期，第66—67页。

[12]崔建周：《“党规党纪严于国家法律”：理论依据、实践指向与实现条件》，《理论探索》2015 年第4期，第51—56页。

[13]张翔、赖伟能：《基本权利作为国家权力配置的消极规范——以监察制度改革试点中的留置措施为例》，《法律科学（西北政法大学学报）》2017 年第6期，第30—40页。

[14]《中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报》，2016年10月27日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过。

[15]中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中国方正出版社、中央文献出版社2016年版，第60页。

[16]习近平：《在全国组织工作会议上的讲话》，人民出版社2018年版，第6页。

[17]中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中国方正出版社、中央文献出版社2016 年版，第58页。

[19]李斌雄：《扎紧制度的笼子：中国共产党党内法规制度的重大发展研究》，武汉出版社2017年版，第329、338页。

[20]张明楷：《刑法学》，法律出版社2016年版，第63页。

[21]以执政政治基础和组织原则为客体的规范包括：政治纪律部分第四十四—六十九条，组织纪律部分第七十—七十六条，工作纪律部分第一百二十二—一百二十五条、第一百二十八条、第一百三十一—一百三十二条。

[22]以党的先进性和纯洁性要求为客体的规范包括：群众纪律部分第一百一十八条，生活纪律部分第一百三十三—一百三十八条。

[23]以党的权力秩序为客体的规范包括：组织纪律部分第七十七条，廉洁纪律部分第八十五—一百一十一条，群众纪律部分第一百一十二—一百一十七条、第一百一十九条，工作纪律部分第一百二十一条、第一百二十六—一百二十七条、第一百二十九—一百三十条。

[24]陈新民：《德国公法学基础理论》上卷，法律出版社2010年版，第278页。