理解和确立政府行为的竞争边界

盛泽宇 / 北京市君合律师事务所 李青 / 中国经济体制改革研究会

一、引言

改革开放四十年，是我国经济社会蓬勃发展的四十年，是体制机制不断取得重大突破的四十年。四十多年里，取得一系列历史性成就原因在于中国市场化改革将相对僵化、低效的传统计划经济体制转变为更灵活、更高效的市场经济体制。这一过程中，核心问题是如何完善社会主义市场经济体制，使市场在资源配置中起决定性作用，以及理顺政府和市场关系。回顾改革历程，改革并没有迅速、完全、直接地走向市场化，政府长期发挥举足轻重且不可替代的作用。然而，在进入全面深化改革和推进国家治理体系和治理能力现代化的时期，在实现高质量发展和构建现代经济体系的关口，政府职能和定位则与新时代加快完善社会主义市场经济体制的要求存在一定差距。对此，准确划定政府行为的竞争边界，进一步巩固竞争政策的基础地位，对于全面深化改革、提升国家治理能力现代化和推动经济社会发展，都具有重要的理论和实践价值。

党的十八大以来，完善社会主义市场经济体制一直是我国政府的关注重点。党的十八届三中全会提出：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。党的十九大报告指出：“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”。党的二十大报告指出：“构建高水平社会主义市场经济体制。”《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“必须坚持社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，全面贯彻新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，加快建设现代化经济体系。”《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出：“在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革及其他各方面体制改革，构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制”。在新的历史时期，这些重大的指导性论断，为进一步理顺政府与市场关系，提出了具体要求、指出了明确方向。对此，有必要加强对政府行为的竞争边界的认识，更加旗帜鲜明地将各项政府行为约束在必要且合理的限度之内，为实现上述重要目标奠定现实基础。

党的十八大以来，竞争政策越来越发挥出其基础性地位，对竞争政策的强调丰富了社会主义市场经济的内涵，为深化改革提供了具体途径。十八届三中全会为公平竞争审查制度打开大门以来，多部相关政策文件制定出台。2015年3月《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（中发〔2015〕8号）提到，探索实施公平竞争审查制度；2015年6月《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发〔2015〕32号）提到，加快出台公平竞争审查制度，建立统一透明有序规范市场环境；2015年10月《关于推进价格机制改革的若干意见》（中发〔2015〕28号）提到，逐步确立竞争政策的基础性地位，建立竞争政策与产业政策协调机制，实施公平竞争审查制度；2016年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提到，健全竞争政策，完善市场竞争规则，实施公平竞争审查制度。2016年6月1日李克强总理正式签发了《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，则标志着竞争政策在落实机制上实现重大突破。2018年，中央经济工作会议提出确立竞争政策的基础性地位。2019年，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调：“强化竞争政策基础地位，落实公平竞争审查制度”，至此，竞争政策进一步上升为国家治理体系的重要组成部分。政府行为的竞争边界是对竞争政策的深化与具体化，有利于进一步明确竞争政策的内涵。

2008年开始实施的《反垄断法》、十八届三中全会以来党中央国务院关于确立竞争政策基础地位的一系列重要决定，以及在众多法律、行政法规、部门规章中约束政府行为的规定，都为划定政府行为竞争边界划定了抽象原则和具体规则。下一阶段，政府和市场仍将是合作、互补的关系，但合作和互补关系是有条件的、有约束的、有边界的。换言之，政府与市场之间的界限应当更为明确、合理与稳定。本文将对政府和市场关系进行梳理，对政府行为进行类型化，多角度观察政府行为排除和妨碍公平竞争的问题，提出完善相关政策与制度的建议。

二、构建并完善政府行为竞争边界的重要意义

（一）时代诉求：加快完善社会主义市场经济体制

《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出：“在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革及其他各方面体制改革，构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制”。近年来，党中央、国务院发布了一系列重要文件，提出了诸多关于完善社会主义市场经济体制的重要论述，从不同角度强调了政府行为竞争边界的重要性，为构建并完善政府行为的竞争边界提供了重要参考。

党的十八大报告提出：“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素，公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护”。只有政府行为恪守竞争边界，才能减少市场主体在使用生产要素上免受不公平的对待，才能有资格、有条件公平地参与竞争，才有可能得到平等的法律保护。当前，政府在要素的配置上还发挥着直接的作用，在市场运行中还进行着多方面的干预，在保护公平竞争上享有不可替代的公共权力，所以，政府行为恪守竞争边界的重要性尤其突出。

党的十八届三中全会提出：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上是市场决定资源配置的经济。改革开放四十多年来，虽然我国已经建立了社会主义市场经济体制，但经济发展仍以政府主导的市场经济为基本模式，市场的决定性作用没有得到充分发挥。在新的历史时期，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，必须进一步确定政府行为的竞争边界，为政府行为确定合理的、适当的、必要的边界，巩固市场配置资源的地位，提高市场配置资源的作用。

党的十九大报告指出要“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”，“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”。这是建设统一、开放、竞争、有序的市场体系的内在要求，对政府而言则提出了更加具体的目标。即政府行为不得影响市场机制的有效性，不得削弱微观主体的积极性，并增强政府行为的合理性和适度性。

党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“加强和优化政府反垄断、反不正当竞争职能，打破行政性垄断，防止市场垄断，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。”在推进和深化党和国家机构改革中，加强政府维护市场公平竞争和反垄断职能已成为新时期深化改革的重点。政府机构的设置对政府行为产生着直接的影响，因此，也应顺应市场经济发展的基本规律。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调：“加快完善社会主义市场经济体制。建立高标准市场体系，完善公平竞争制度，……强化竞争政策基础地位，落实公平竞争审查制度，加强和改进反垄断和反不正当竞争执法。”随着竞争政策基础性地位得到多次重申，公平竞争审查制度的地位不断提高，对政府行为的约束在力度上不断加强，在举措上不断完善。建立并完善政府行为竞争边界对于落实竞争政策基础地位具有不可替代的作用，也因此是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径之一。

同时，党中央、国务院还颁布了一系列规范性文件。2014年，国务院发布《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号），就完善市场监管体系、促进市场公平竞争、维护市场正常秩序作出重要规定。2015年10月《关于推进价格机制改革的若干意见》（中发〔2015〕28号）提到，逐步确立竞争政策的基础性地位。2016年，具有里程碑意义的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）颁布，要求全国各级政府及其职能部门对自己制定的规章、规范性文件和政策措施进行公平竞争审查。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提到，“健全竞争政策，完善市场竞争规则，实施公平竞争审查制度”。2017年，国务院印发《“十三五”市场监管规划》（国发〔2017〕6号），提出“实行竞争中性制度，保证各类市场主体依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争”。2018年，国务院办公厅印发《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》（国办发〔2018〕104号），强调“破除各种不合理门槛和限制，减少社会资本市场准入限制，清理取消市场准入负面清单以外领域的准入限制，实现市场准入内外资标准一致，使外资企业享有公平待遇”。2019年国务院政府工作报告提出：“按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于促进中小企业健康发展的指导意见》提到：“按照竞争中性原则，打造公平便捷营商环境，进一步激发中小企业活力和发展动力。”

在新的历史时期，这些重大的指导性论断表明，最重要的市场环境就是公平竞争环境。保障公平竞争不是应对各种质疑和困难的权宜之计，而是社会主义市场经济发展的必经之路，是形成更加成熟、更加定型的社会主义市场经济体制的必然选择。然而，上述关于政府和市场关系的要求尚未得到充分的贯彻落实，建立公平竞争市场环境依然任重道远。对此，有必要站在战略性、全局性和长期性的高度，重新审视政府与市场关系，明确建立政府行为竞争边界的重要性，突出目标导向，进一步巩固竞争政策的基础地位。

（二）根本目标：保障市场在资源配置中起决定性作用

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展”。《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出：“坚持社会主义市场经济改革方向，更加尊重市场经济一般规律，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵”。

“市场在资源配置中起决定性作用”作为经济体制改革的根本目标和追求，经历了发展和演变的过程。党的十五大提出：“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”；党的十六大提出：“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”；党的十七大提出：“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”；党的十八大提出：“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，则进一步把市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”。

市场在资源配置中发挥怎样的作用之所以重要，原因在于它涉及资源由谁分配、如何分配的问题，要解决的是对有限资源进行最大化利用的问题。在政府职能和政府作用不断增强的条件下，市场配置资源的程度和范围无疑与政府行为是否规范、合理密切相关。构建并完善政府行为的市场边界，将为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用提供重要思路。这不是一种折中思路，而是更加鲜明地将市场化作为根本目标，通过强化市场作用来约束政府，通过约束政府的方式来助推市场，为二者关系相协调提出清晰指引。

随着我国经济进入高质量发展阶段，学界和实务界都对政府促进经济的作用有了更多的关注。尤其是在科技创新日新月异、人民群众需求高度个性化的时代，在我国人口红利、资源环境承载力等有利条件逐渐弱化的背景下，在贸易保护主义抬头并更加依赖国内大循环的条件下，政府与市场的关系重构具有重要意义。虽然政府仍将在市场经济和社会生活的各个方面发挥重要作用，但不同增长阶段和增长方式决定了政府的行为边界将进一步明确和强化。（见下图）尤其是在有可能影响到市场公平竞争的领域和环节，对政府行为进行必要约束将有利于促进经济社会发展和提高人民群众福祉。唯有如此，才能保证政府在不应当介入的事务上不越位，在应当完成的事务上不缺位，在应当做好的事务上做到位。

对政府行为进行约束的目的并不在于捆住政府的手脚，构建并完善政府行为的竞争边界的目标恰恰在于更好发挥政府作用。也只有做到不缺位、不越位、不错位的政府，才能保障公平竞争的市场环境，激发市场主体的活力，最终更好服务于经济社会发展。从建设公平竞争的市场环境的角度出发，政府行为的竞争边界在划定上应当遵循以下指导思想：

第一，在一般条件下，政府行为不应当影响市场主体的自由竞争。因此，政府应当减少不当的管制。具体而言，政府应当降低市场准入门槛，减少垄断和专营的领域；减少不必要的或过于严格的监管，避免行政权力滥用；降低政府繁杂的办事程序构成的进入壁垒；降低设立事前监管壁垒的必要性，以公正监管促进公平竞争，提高市场主体竞争力和市场效率。

第二，在一般条件下，政府行为不应当影响市场主体之间的公平竞争。因此，政府应当减少对市场主体的选择，尤其是不具有恰当公共目标的选择。只有经过竞争中的试错，才能判断市场中暂时能有效满足消费者需求的企业。将对企业、技术、产品的选择权留给市场，通常是更加明智的选择。这要求政府减少具有特定指向性的选择行为，减少监管环境、法律框架、监管规则的不平等；保障不同所有制企业在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面的不平等对待。

第三，在一般条件下，政府行为不应当影响市场主体的高效竞争。因此，政府应当减少不必要的保护，让市场主体充分接受市场竞争的“洗礼”。这要求减少过度扶持与保护对企业竞争积极性产生的不利影响，让市场参与者保持竞争压力，始终具有改善供给、提高效率的积极性。同时，降低并逐步消除政府在经济竞争中的作用，减少政府对资源的直接配置，还市场主体以真正的主体地位。

以上三方面是划定政府行为竞争边界的指导思想。当前，我国政府行为在以上几方面依然存在许多越位、错位的问题，亟需在下一阶段进行完善。

三、政府行为竞争边界的概念和内涵

政府与市场互相补充，政府与市场都必不可少。保罗·萨缪尔森和威廉·诺德豪斯认为：“那些希望将政府缩减为警察加灯塔的人只能生活在梦幻的世界中。每个有效率并且讲人道的社会都会要求市场和政府同时存在，市场和政府二者缺一，现代经济将孤掌难鸣”。1参见【美】保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯·萨缪尔森著：《谈效率、公平与混合经济》，萧琛主译，商务印书馆2012年版。米格尔·森特诺和约瑟夫·科恩则指出：“如果20世纪的经济史能提供一些明确的经验，那便是政府和市场力量都是强有力的组织方式”。2参见【美】米格尔·森特诺、约瑟夫·科恩著：《全球资本主义》，郑方等译，中国青年出版社2013年版。米德认为，当人们热衷于政府对经济进行干预的时候，要注意发挥自由市场机制的作用；当人们迷信自由放任是万能钥匙的时候，应该注意社会对政府干预的需要。3参见【英】米德著：《聪明激进派的经济政策：混合经济》，蔡晓陈等译，机械工业出版社2015年版。政府与市场关系的争论是社会科学中最核心、最基础的问题之一，在不同发展阶段、不同政治体制的国家，政府与市场之间的关系会有所不同，这使得该问题的讨论更具争议性，也因此更有价值。

长达数百年争论也无法为处理好这一关系提供完美答案。从某种意义上说，经济学的发展史也是国家干预主义与经济自由主义两大思潮的发展史。4颜鹏飞、曾红艳：《关于国家干预主义与经济自由主义两大思潮的再研究——兼论从“社会主义市场经济”到“社会主义调节经济”》，载《经济学家》2015年第1期，第12-18页。亚当·斯密最早提出了有限政府或者小政府的三大职能，国防、司法和有限的经济职能如保障教育等公共事业和修建公路等公共工程。折衷主义经济学家约翰·穆勒在160 多年前，阐述了市场缺陷论和国家缺陷论及其具体的表现形式。凯恩斯的著作《就业、利息和货币通论》开创了宏观经济学，大大拓宽了政府职能，在20世纪中期成为西方经济学的主流。

划定政府行为的竞争边界是对政府与市场关系的一种回答。在回答这一问题时，我们要厘清政府行为存在的真实问题，明确怎样的政府行为应遵循竞争边界，阐明竞争边界的现实意义，并提出竞争边界的划定思路和具体内容。在此之前，本文先对何为政府行为、何为竞争边界做出解释。

（一）政府行为的概念和内涵

本文所称的政府行为，是行政机关和法律法规授权组织等行政主体所实施的具有法律效力的行为。从该定义出发，政府行为具有以下方面形式特征：第一，从行为主体角度而言，政府行为是由行政机关和法律法规授权组织实施的。因此，政府行为不同于立法机关和司法机关实施的立法行为和司法行为。第二，从权力来源角度而言，政府行为必须获得法律授权，否则，政府无权实施某项具体行为。第三，从法律效力角度而言，政府行为是具有法律效力的行为，政府自由裁量权的行使对市场主体的权利义务产生实质影响，因此必须受到法律的约束。

形式特征之外，政府行为具有以下方面实质特征：第一，政府行为是实现国家意志的活动。第二，政府行为是政府积极主动实施的面对未来的活动。第三，政府行为是对具有广泛性、多样性、复杂性的经济社会生活所实施的活动。第四，政府行为以行政权力为支撑，以保障政府在维护公共秩序、提供公共产品、实施政府监管等方面发挥实际效力。第五，政府行为的目的是实现社会公共利益，政府为维护社会公共利益而提供公共服务、进行市场干预。

形式特征和实质特征分别对政府行为的外部表现和实际内容进行了界定。站在更大的视角来看，即从政府与市场关系的角度来看，政府行为的核心特征在于能弥补市场失灵，同时也会产生政府失灵。实践中，缺乏经济调节、市场监管、公共服务的经济，容易产生产能过剩、市场垄断、贫富悬殊等诸多市场失灵问题。市场的有效运转需要政府制定规则并予以执行，保护产权和交易合约，为公众提供公共产品，最终形成一个交易成本足够低的市场环境。5刘戒骄：《竞争中性的理论脉络与实践逻辑》 ，载《中国工业经济》2019年第6期，第5-21页。当然，政府行为也会给市场机制带来人为扭曲。实践中，财政税收、国有企业、行政垄断、产业政策、贸易政策、金融监管、市场监管等政府行为，都可能产生价格扭曲、税收歧视、金融抑制、市场分割、对外开放不足等诸多政府失灵问题。

随着我国经济进入高质量发展阶段，传统的后发优势逐步消失，经济社会生活的复杂程度加深，政府行为出错的可能性逐渐增大，提高政府行为的合法性、合理性、适当性的诉求不断增强。我国政府在资源调动、公共决策、市场监管、规则执行、信息收集等方面具有较强的能力，因此，降低政府失灵的风险尤为重要。在全面深化改革和推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，为政府行为划定更加清晰的竞争边界，为更好发挥政府作用、突出政府在弥补市场失灵方面的作用提供了重要手段，是推动建立更加成熟、更加定型的社会主义市场经济体制所必不可少的条件。

（二）竞争边界的概念和内涵

针对竞争影响，政府与市场有三种基本关系，即政府维护市场竞争的关系、政府损害市场竞争的关系以及政府无涉市场竞争的关系。总体而言，在政府无涉市场竞争的关系中，不存在竞争边界的问题；在政府维护市场竞争的关系中，政府行为符合市场化改革方向，因而值得肯定。问题主要集中在政府损害市场竞争关系中，这也是构建和完善竞争边界的主要原因。针对政府行为对市场竞争可能产生的不利影响，确定政府行为的竞争边界对于发现政府排除和限制竞争问题、提出对策建议都十分必要。

一般认为，竞争政策是保护和促进市场公平竞争的政策总和。而竞争边界则是对政府不当干预市场公平竞争的规范的总和，是政府实施损害市场竞争的行为时应当受到的制度约束的总和。因此，竞争边界是竞争政策在限制政府滥用行政权力排除、限制竞争领域的具体体现。对于政府主动实施的满足形式特征、体现国家意志、具有强制力、试图增进公共利益的活动，竞争边界有助于降低政府失灵的风险。

通常而言，虽然政府被假定为维护公共利益的组织，但其并非始终按最有利于公共利益的方式配置资源。政府可能存在滥用行政权力、政府俘获、信息不足、判断失误等问题，导致其在作用于市场的过程中，可能出现歧视、保护、限制等有损市场竞争的行为。政府行为的合理性、合法性存在以下方面的制约因素：

第一，滥用行政权力。政府行为会行使行政权力，这决定了其可能对市场主体进行歧视。政府在实施一项行为的过程中，往往具有自身的动机和策略，其目标不仅仅是提升公共利益，也可能是自身利益的最大化。因此，政府行为难免受到自身利益的影响，出现滥用行政权力的现象。第二，政府俘获。因受到多方利益团体压力，处于决策中心的政府一方面要考虑最优方案，但同时也要处理好现实的利益分配和平衡。这决定了政府行为会受影响力较大团体的干扰，而难以实施不偏不倚的行为。第三，信息不足。只有获得充分信息，政府行为的合理性才具有扎实基础。然而，对于内容繁多的事务，政府对信息的收集把握能力仍有不足。即便在信息化时代，社会生活的快速变化也决定了政府获取信息存在滞后性。第四，判断失误。政府行为和市场行为最终都依靠具体的个人。虽然政府可以借助各方力量提高其行为的质量，增强合法性与合理性，但仍无法避免认识上的误区和偏差。与此同时，政府经常根据以往信息和国外经验对未来进行预测，也面临着预测偏差的问题。

针对政府行为固有缺陷，建立竞争边界有利于约束政府行为、减少政府失灵、实现政府作用。竞争边界有助于反面约束的同时，对于如何更加准确、更加科学、更加有效地行使政府行为还有重要的正面指导作用。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出：“坚持社会主义市场经济改革方向，更加尊重市场经济一般规律，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵”。不难看到，政府与市场关系问题的核心是在资源配置中是市场起决定性作用，还是政府起决定性作用。从政府配置资源的角度来看，其配置资源的方式、范围、手段与结果，都直接反映了政府与市场在资源配置中的实际状况。因此，本文则围绕政府的资源配置展开竞争边界的构建。

（三）政府配置资源视角下政府行为的竞争边界

从政府配置资源的方式来看，政府可通过不同方式对资源予以配置。从政府与市场主体之间的力量对比来看，政府享有行政权力而市场主体仅具有民事权利，这决定了二者在资源配置上先天的不对等。从总的资源划分格局而言，政府行为的主动性和对资源的控制力量决定了政府在资源配置中往往处于先发的、主动的地位。政府有权扩张其占有资源的比重，有权对其占有的资源进行分配和利用，有权对现有的资源配置的格局进行调整。因此，市场主体在资源配置上的程度取决于政府在资源配置上的介入程度。

从政府配置资源的范围来看，政府因职能差异而在资源配置范围上有所不同。一国政府可以将其职能收缩为“守夜人”的小政府模式，也能扩大为“从摇篮到坟墓”的大政府模式。虽然，几乎所有政府在职能上均位于二者之间，但政府职能的侧重却有实质差别。不同的职能定位决定了政府影响经济社会的侧重点不同。在侧重点选择上，有的国家侧重经济调节，有的更侧重公共服务，这也决定了政府对市场的干预程度存在较大差别。

从政府配置资源的手段来看，有的采用具有明显强制力的行为，有的则采用更加柔性的手段。传统上，政府行为主要以强制性手段为主，随着经济社会的发展以及法治意识、公民意识的增强，实务界和学界都意识到具有强制力的行为未必能够实现预期目标，而且柔性的手段往往具有更好效果。当前，政府行为已经从以强制为主逐步转变为多种行为方式并存的格局。

从政府配置资源的结果来看，不同政府行为无疑对市场产生不同程度影响。实践中，有的政府行为维护市场竞争，有的则损害市场竞争，有的则与市场竞争无关。当一国的市场机制尚不完备，国际竞争压力较大时，政府往往采取较多促进经济发展的行为。其中可能存在损害市场竞争的行为，随着发展阶段的变迁，应及时对相应行为予以纠正。与此同时，由于计划经济体制影响和政府管理方式转变滞后的影响，政府在配置资源过程中也可能出现损害市场竞争的行为。

根据上述对政府配置资源的四个方面，竞争边界的设定可以从以下方面着手，根据不同类型和特征的政府行为划定具体边界：

第一，政府行为可以根据配置资源方式的不同，划分为占有资源行为、使用资源行为、转移资源行为和让渡资源行为。对于尚未明确属于政府还是市场的资源，政府可以通过制定规则，明确资源由政府占有还是由市场占有。对于属于政府占有的资源，政府可以通过具体的使用，或者进一步分配，来实现资源的价值。而对于政府不占有的资源，政府可以通过各种法律、行政、经济的手段，让资源在不同的市场主体之间转移。

第二，政府行为可以根据配置资源范围的不同，划分为经济调节行为、市场监管行为、社会管理行为和公共服务行为。不同政府职能所处理的事务之间存在较大区别，面临完全不同的公共问题，须采取不同的公共政策，也因此会对市场竞争产生不同影响。经济调节行为主要包括税收优惠、财政补贴、信贷管制、土地供应等行为，而市场监管行为主要采取市场准入、质量监督、知识产权保护、反垄断和反不正当竞争执法等行为。

第三，政府行为可以根据配置资源手段的不同，划分为强制命令行为、利益给付行为、公私合作行为和倡导指导行为。四种行为所具有的选择性、歧视性不同，对市场竞争的影响随着干预强度的降低而缩小。我国政府侧重于强制命令行为，但随着市场经济体制不断完善，政府行为的规范和制约力度不断增强，政府配置资源的手段更丰富，政府行为与公共目标之间的契合程度不断提升。

第四，政府行为可以根据配置资源结果的不同，划分为维护市场竞争行为、限制市场竞争行为和无涉市场竞争行为。政府行为对配置资源会产生某种具体的结果。从最终结果来看，政府行为可能维护或限制了市场竞争，也可能与市场竞争无关。具体而言，市场监管行为中的强制命令行为，可能对市场主体的竞争资格造成一定的限制；经济调节行为中利益给付行为，可能对市场主体的竞争意愿造成一定的抑制；而公共服务行为中的公私合作行为，也可能限制市场主体的竞争资格。

四、竞争边界视角下政府行为的类型化

政府行为的研究离不开政府行为类型化。政府行为类型化将具有相同性质的行为归为一类，并结合不同类型政府行为对竞争产生的影响，从各自角度有针对性地划定竞争边界。因此，有必要通过寻找界定标准清晰、覆盖范围全面的分类方法提出类型化标准。本文主要从政府配置资源的方式、范围、手段、效果四方面对政府行为进行了划分。

（一）以政府配置资源的方式划分政府行为

在资源配置过程中，存在政府和市场两大主体。通常而言，资源是指用于生产商品和服务的稀缺要素，主要包括土地、劳动力、资本、技术、数据等。资源配置则是对稀缺资源在不同用途上的选择。从政府配置资源的方式的角度出发，政府行为主要表现为占有资源、使用资源、转移资源、让渡资源四方面行为。

1.政府占有资源行为

政府占有资源是资源在政府与市场之间的初次分配。政府占有资源的种类和数量决定了政府和市场在占有资源中的相对位置。实践中，政府通过制定规则，对政府和市场主体之间各自占有的资源进行划定。虽然，占有资源本身并不直接对市场主体之间的竞争产生影响，但政府分配资源以占有资源为前提条件，因此政府占有大量资源将大幅提高政府干预市场的能力和水平，并对市场配置资源和市场公平竞争造成不利影响。

2.政府使用资源行为

政府使用资源行为包括政府分配资源行为和政府利用资源行为。政府分配资源是政府配置资源的重点，容易对市场主体之间的公平竞争造成不利的影响。政府以其对土地、财政、税收等资源的掌握，能够对大量资源进行分配。政府对其占有的资源进行再次分配，对市场主体间公平竞争将产生直接影响。政府利用资源是政府对其占有的资源进行直接利用。这一部分资源虽然不再向市场主体进行重新分配，但政府在实施公共服务供给等事务时直接使用资源，也会有市场主体参与其中，因此，同样可以产生影响公平竞争的效果。

3.政府转移资源行为

政府转移资源是在市场主体之间对已经由市场配置的资源进行转移。政府可以通过对劳动力、资本、技术、准入等方面的监管，改变不同市场主体所享有的资源。政府转移的资源不由政府直接占有，但政府仍有权通过各种手段让资源在不同市场主体之间流动，其中会产生不公平问题。

4.政府让渡资源行为

政府让渡资源行为是政府将其长期占用、使用的资源，让与市场主体进行配置的行为。该类行为通常是将由政府垄断的资源向市场主体开放。政府让渡资源行为伴随着政府权力削减和市场主体权利增加的过程，是政府与市场关系进行重新调整的重要途径。

（二）以政府配置资源的范围划分政府行为

在不同国家，政府配置资源的范围不同，职能范围较广的政府则配置资源的范围较广。因此，厘清政府职能有助于明确政府配置资源的范围。施蒂格利茨指出政府应具有六项职能，即促进教育、促进技术进步、支持金融部门、进行投资基础设施和制度的建设、防止环境恶化、建立和维护社会保障体系。保罗·萨缪尔森和威廉·诺德豪斯将市场经济中政府职能归纳为三项：一是政府通过促进竞争、控制污染等外部性问题和提供公共物品等活动来提高效率；二是通过财政收税和预算支出等手段，为增进公平而有倾斜地进行再分配；三是通过财政政策和货币政策促进宏观经济的稳定和增长，减少失业和降低通货膨胀。6参见【美】保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯·萨缪尔森著：《谈效率、公平与混合经济》，萧琛主译，商务印书馆2012年版。从我国官方表述来看，政府职能包括经济调节、市场监管、公共服务和社会管理，因此，本文将政府行为划分为经济调节行为、市场监管行为、公共服务行为和社会管理行为。

1.经济调节行为

经济调节是现代国家的重要经济职能。在高质量发展阶段，转变经济发展方式、保持经济平稳较快发展是重要而紧迫的任务，这要求政府在调节宏观经济运行中发挥积极作用。实践中，政府通过制定经济发展规划，并利用财政、货币、税收、区域、就业、人口等一系列政策，调控宏观经济运行。这有利于保持社会总需求和总供给的基本平衡，促进产业结构优化和经济发展方式转变，引导宏观经济长期平稳较快发展，并实现充分就业和物价稳定。具体而言，经济调节行为主要包括以下方面：

第一，税收优惠行为。这类行为主要包括政府对特定产业和企业在一定期限内给予企业所得税减免、增值税减免、企业进口设备和重要零部件进口环节关税和增值税的减免等。

第二，财政补贴行为。财政补贴是政府的一种转移性支出，对于引导企业行为，实现政府经济社会宏观调控目标具有重要作用。长期以来，我国针对诸多产业、企业、地区等出台了一系列财政补贴政策。财政补贴主要包括中央和地方政府针对特定产业和企业进行直接资本金注入、贷款贴息、创业投资引导基金支持、产业投资基金支持、进出口补贴、企业亏损补贴等等。7徐林：《国际贸易规则下，中国产业政策如何优化》，载《中国改革》2018年第4期，第22-30页。

第三，信贷管制行为。信贷管制行为是为了防范金融风险、保持金融稳定，对金融机构的贷款投向、利率以及贷款操作进行监管。信贷管制有利于抑制信贷膨胀，调整信贷结构，使金融机构信贷增长保持总量适宜、结构合理。

第四，土地供应行为。我国土地供应方式主要有两种，一种是协议出让方式，一种是招标、拍卖、挂牌出让方式。土地供应关系到房地产调控、国有土地有效利用，对国计民生至关重要。各级政府依据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际情况，按年度编制土地利用年度计划。

第五，去产能。去产能即化解产能过剩，是供给侧结构性改革的首要任务之一。当前，中国经济进入新常态，面临着部分行业产能严重过剩、大量僵尸企业尚未退出、新兴产业供给不足、产业结构转型升级的局面，经济和产业发展更需注重质量。因此，去产能的目标是遏制产能盲目扩张、淘汰并退出低效率和重污染的落后产能、调整优化产业结构。

第六，政府投资。政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。政府投资资金投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。通过不断优化政府投资方向和结构，政府投资资金具有引导和带动作用。

第七，调整产业结构。为促进重点产业的迅速发展，政府通过将要素资源从非重点产业导入重点产业的方式，改变重点产业与非重点产业之间的资源配置结构。它是促进某种产业的生产、投资、研发、现代化和产业改组而抑制其他产业同类活动的政策。8小宫隆太郎、奥野正宽等：《日本的产业政策》，国际文化出版公司1988年版，第3页。

2.市场监管行为

市场监管行为是政府为实现某些公共目标，对市场主体进行规范，排除市场障碍并让市场机制恢复自我调节功能的行为。市场监管主要通过对特定产业和市场主体的进入、退出、资质、价格及涉及国民健康、生命安全、可持续发展等行为进行监督、管理而实现。市场监管主要对市场准入、市场秩序、权益保护等方面进行管理，以维护市场秩序、提高竞争效率。9刘现伟：《加强政府监管 创造公平竞争市场环境》，载《宏观经济管理》2016年第2期，第33-36页。

3.社会管理行为

社会管理行为的基本任务包括协调社会关系、化解社会矛盾、促进社会公正、保持社会稳定等方面。加强社会管理的目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。具体而言，社会管理行为主要包括维护治安、健全基层管理、完善社会保障体系、调节收入分配等方面。

4.公共服务行为

为各类市场主体提供优质均等的公共服务是政府的基本职能，是与“民生”直接相关的政府职能。由于公共服务具有非竞争性或非排他性，仅依靠市场机制会导致公共服务供给短缺。因此，公共服务主要由政府提供，主要通过财政支出予以实现。具体而言，公共服务包括社会性公共服务，即为满足公民的社会发展活动需要所提供的服务，包括教育、医疗、环境保护等；也包括经营性公共服务，如提供水、电、气、通信、交通等基础设施。

（三）以政府配置资源的手段划分政府行为

1.强制命令行为

强制命令行为是指政府要求市场主体为或不为一定行为的强制性行为。强制命令行为对市场主体设定了义务，并以行政制裁或者行政强制执行作为保障。强制命令行为意味着令行禁止，市场主体必须遵守和履行政府提出的要求。强制命令行为直接作用于市场主体，可以及时达到预定目标效果。在实践中，该行为表现为经济调节行为中的制定限制和淘汰类的指导目录、市场监管行为中的市场准入和投资审批和核准等行为。

2.利益给付行为

利益给付行为是政府为实现特定经济社会发展目标，向特定或某类市场主体提供重要资源的行为。利益给付行为是政府单方面向市场主体提供利益的行为，所形成的关系也同样是一种单向度的关系。利益给付行为具有较强的引导性和干预性，对于激发市场主体行动、改变市场主体预期、推动市场主体符合政府目标，具有不可替代的作用。因此，利益给付行为能够较为充分地体现政府为实现某一方面目标的意志。在实践中，利益给付行为主要表现为土地供应、财政补贴、税收优惠等行为。

3.倡导指导行为

倡导指导行为是政府为实现经济社会管理目标，而实施的非强制性的指导、建议、倡导、鼓励行为。倡导指导行为虽然不具有强制性，但仍然体现了政府的偏好和意志，因此，对于市场主体仍具有重要指导性，对市场竞争仍有一定的影响力。在实践中，倡导指导行为体现在政府对产业发展的引导等方面。

4.公私合作行为

公私合作行为是在政府和市场主体之间，通过双向合作方式共同实现公共目标的行为。不同于强制命令行为和利益给付行为，公私合作行为不是单方面的政府行为，它要求市场主体直接参与。在该行为中，政府虽然无法通过直接命令或者利益给付的形式对市场主体产生直接、重大的影响。但在合作过程中，政府仍可以凭借其对公共资源的占有和使用，施加自身意志和目标。因此，公私合作行为也能对市场主体之间的竞争产生影响。在实践中，公私合作行为主要表现为政府采购等行为。

（四）以政府配置资源的效果划分政府行为

从政府与市场关系的角度而言，政府行为可以划分为维护市场竞争的行为、限制市场竞争的行为和与无涉市场竞争的行为。这是对政府与市场关系最为明确的一种划分方式。

1.维护市场竞争的行为

政府行为应当有利于弥补市场失灵。由此来看，政府行为应当有利于市场竞争。实践中，有利于市场竞争的政府行为表现为以下方面：

第一，知识产权保护行为。这类行为主要通过促进知识产权保护相关法律体系的完善，加大侵权假冒行为惩戒力度，强化案件执行措施，加大刑事打击力度，加大执法监督力度，有效遏制侵权行为，为产业发展创造良好的创新激励环境。

其二，创新服务行为。这类行为包括推动科技信息交流与共享、技术转移、科技成果评估与交易、产学研合作创新等科技服务，为企业提供便捷、低价、高效、多元的技术研发、成果转化、质量管理、创业孵化等公共服务。

第三，信息支持行为。这类行为是由政府收集国内外产业和技术的新发展、新问题和新经验，为技术创新提供信息服务，完善数据开放的环境，减少对信息流动的限制，减少技术创新中的信息不对称问题。

第四，金融支持行为。该类行为主要通过完善金融制度，拓宽投融资渠道，构建多元化、多层次的投融资机制，消除资本市场信息不对称，化解创新融资困难的问题，增强市场主体创新和创业的意愿。

第五，科研激励行为。该类行为主要通过赋予科研单位和科研人员更大自主权，切实减轻科研人员负担，调动科研人员积极性等方式，实现创新创造活力的充分释放，激励应用性创新及创新成果的产业化。具体包括在科研人员的技术路线决策、科研单位内部管理制度、科研人员兼职、科研人员获得科技成果转化收益等方面进行改革。

2.限制市场竞争的行为

第一，限制竞争资格行为。该类行为主要对市场主体的竞争资格进行限制。实践中，政府通过目录指导、市场准入、项目审批与核准、强制性清理等行为，提高市场进入壁垒。限制企业的竞争资格，容易导致现有企业免于受到新企业进入市场的挑战，不利于对现有企业行为进行规范，难以限制其市场特权。现有企业可以因此轻易提高价格，获取高额利润。

第二，限制竞争能力行为。该类行为主要对市场主体的竞争能力进行限制。实践中，政府通过提供选择性和倾斜性的财政奖励补贴、税收优惠、银行授信等扶持行为，将资源在不同产业间进行有选择的分配。政府对产业内特定企业、特定技术、特定产品的选择性扶持，对产业组织形态进行调控，是对微观经济的干预，大幅降低了未获得扶持的企业的竞争能力。仅由部分企业获得各种发展所需的资源，损害公平竞争和市场效率，误导企业家从创新转向争夺政策资源，导致资源错配、效率降低。

第三，限制竞争意愿行为。在市场监管过程中，政府实施不恰当的管理措施，容易降低企业竞争的意愿。这一类行为未设置实质性的、法律意义上的竞争障碍，没有实质性的降低企业的竞争能力，但申请材料、审核环节、审核时限等方面的繁琐要求，可直接增加企业面临的制度成本，事实上对市场主体参与市场竞争造成阻碍，影响企业参与竞争的积极性。

第四，限制竞争范围行为。该类行为对企业竞争的地域范围进行限制。从地域范围而言，市场可以具有地方性、区域性、全国性乃至全球性。市场范围的大小是衡量市场竞争实现程度的重要标尺。长期以来，地方竞争促进了经济发展，但也影响了商品和要素自由流动，强化了地方保护。地方政府限制外来企业进入本地，提高外地企业成本，给本地企业提供特殊优惠，都会抑制竞争在全国范围的实施，导致资源无法在全国范围得到优化配置。

3.无涉市场竞争的行为

虽然政府与市场在绝大多数事务上处于交叉状态，但在某些领域仍然存在政府与市场互不交叉的情形。比如，在大多数居民个人生活事务上，则不存在政府干预。在军事国防、外交事务方面，则完全由政府进行管理。与市场竞争无关的政府行为，不涉及构建竞争边界的问题，因此不属于本文关注和探讨的重点。

五、政府行为超越竞争边界的具体表现

不同政府行为对市场竞争构成不同影响。从不同视角观察政府行为的不同方面，可以厘清其存在的多层面问题。根据上文对政府行为的类型化，本部分将对政府行为超越竞争边界的问题进行分析。

（一）以政府配置资源的方式为划分标准下政府行为的竞争关注

1.政府占有资源行为

政府占有资源行为是政府干预市场竞争的一项重要基础。在占有较多资源的条件下，政府可以凭借其对资源的占有，对市场主体间的竞争产生影响。换言之，占有资源行为并不直接对竞争产生影响，但提升了影响竞争的可能性和程度。实践中，政府对土地资源的占有表现为政府垄断土地一级市场，土地供给成为地方政府招商引资的重要资源。这进一步导致土地供给中存在明显干预市场竞争的现象。此外，政府对财政税收资源的占有，也导致近年来选择性产业政策出现诸多问题。

2.政府使用资源行为

政府使用资源行为是在政府占有资源的条件下进行的。在政府分配资源过程中，若政府享有较大裁量权且对政府行为的约束不足，则容易产生差别对待问题。政府参与资源分配的领域过于广泛，则可能对市场配置资源的空间造成挤压。在利用资源的过程中，容易在选择合作伙伴中出现较为明显的选择性和倾向性。

3.政府转移资源行为

政府转移资源行为主要是将资源从某些企业转移至其他企业，该行为在实践中较为普遍，对市场竞争的干预也较大。在市场监管中，地方政府歧视外地企业，实际上将一部分本应当由外地企业获得的资源向本地企业进行转移。指定企业行为则将本应由其他企业获得的资源向指定企业进行转移。政府提高市场准入门槛，导致本可以进入市场而获取相应资源的企业失去相应机会，使得资源向传统行业逆向流动。

4.政府让渡资源行为

政府让渡资源是有利于市场竞争的行为，不存在超越竞争边界的问题。通过扩大市场主体获取资源的能力，市场主体之间的竞争将更加聚焦于商品和服务质量的竞争，并且能为市场竞争提供更加充足的条件。在数据资源方面，政府数据开放共享程度提高，将使得市场主体更好地进行决策，提高经营效率。

（二）以政府配置资源的范围为划分标准下政府行为的竞争关注

1.经济调节行为

经济调节行为对资源配置的影响巨大，容易引发市场配置的扭曲。尽管政府的经济调节行为是基于弥补市场失灵、保障公共利益的目标而实施的，但也无法避免降低市场配置资源有效性的问题发生。

第一，税收优惠。虽然新设税种、调整税率等主要税权由中央行使，但地方仍可以通过争取中央政府批准扩大本辖区税收优惠幅度和策略化税收征管，降低本行政区域的税负水平，增强招商引资的竞争力。此外，有些地方还主动采取一些税收优惠政策来吸引投资。地方之间的竞争导致各地争相采取税收优惠政策，引发企业之间不公平竞争的问题。

第二，财政补贴。地方政府对本地企业进行补贴较为普遍。10比如，《佛山市推动机器人应用及产业发展扶持方案（2018-2020年）》（佛府办〔2018〕9号）对购置佛山企业和非佛山企业生产的机器人，分别按设备购置费用总额的12%和8%给予事后补贴。广西壮族自治区人民政府印发《关于促进全社会加大研发经费投入的实施意见》（桂政发〔2018〕25号），规定仅对本区境内购买使用区内企业生产的区内首台（套）重大技术装备的企业给予补助。财政补贴若以选择性、歧视性的方式提供，往往产生过度投资、产能过剩、严重依赖补贴、骗补等问题。选择性财政补贴虽能引导企业开展研发，但很难与未来的技术发展方向相吻合。11在数额巨大的补贴之下，多数国产电动车企业在电池研发上没有突破性进展，与跨国公司的研发差距反而拉大了。参见王力为：《优化产业政策》，载《中国改革》2014年第8期。部分企业领取了高于生产成本的补贴，导致市场价格信号失真。财政补贴维持了低效企业的存活，让不具比较优势的企业占据一定市场份额。财政补贴提升了部分企业还款能力，导致银行更愿意为其提供更低利率贷款，不公平地降低了这些企业的融资成本。12李宇英：《“竞争中立”规制水平的国际比较研究》，载《复旦学报(社会科学版)》2019年第2期，第166-176页。此外，国有企业整体上比民营企业获得更高的政府补贴。13孔东民、刘莎莎、王亚男：《市场竞争、产权与政府补贴》，载《经济研究》2013年第2期，第55-67页。总体而言，大多数财政补贴没有达到预期效果，且在一定程度上阻碍了公平竞争市场秩序的建立。

第三，信贷管制。实践中，国有企业获得贷款较多，出现部分国有企业利用低息借贷资金，进而转贷民营中小企业赚取资金利差的现象。这不利于降低中小企业的融资成本，也导致大型国企发展动力衰退。我国信贷资源偏向具有刚性兑付的国有企业，民营企业往往选择成本更高的非标融资。在去杠杆过程中，非标融资萎缩，导致民营企业的融资环境明显恶化。政府通过产业政策向银行传递积极信息，助推银行向受产业政策支持企业进行信贷投放。14何熙琼、尹长萍、毛洪涛：《产业政策对企业投资效率的影响及其作用机制研究——基于银行信贷的中介作用与市场竞争的调节作用》，载《南开管理评论》2016年第5期，第161-170页。地方政府通过对金融运行的干预，使本地企业优先获得贷款，以缓解地方的经济发展压力。15毕德富、平晓冬、周涛：《信贷政策与产业政策协调研究》，载《金融发展研究》2008年第4期，第45-47页。

第四，土地供应。政府对符合产业政策的产业，会提供低价土地供应。地方政府作为土地资源的垄断供给者，通过土地出让金退还、免缴租赁用地租金、以成本价甚至是零地价出让土地等方式，提高本地吸引投资的优势。低价土地供应使得部分企业能以低于征地成本和开发成本的优惠条件获取土地。地方政府损失部分土地出让金，换来本地经济发展的政绩和财政收益。总体而言，地方政府为招商引资而采取“量体定做”“特殊待遇”的土地出让行为，无疑是有损于公平竞争环境的。

第五，去产能。去产能的主要目标在于遏制产能盲目扩张、清理整顿建成违规产能、淘汰和退出落后产能以及调整优化产业结构。针对2009年以来大规模投资带来的产能过剩，供给侧结构性改革从2015年开始推行。但在初期主要表现为行政性去产能，由于国有企业与政府关系更密切，改革过程中民营企业受到的冲击较大。因此，2017年以来，国有工业企业利润表现好于民营企业。可见，通过行政指令一刀切、指标层层下压的方式去产能，带来了不公平的结果。

第六，政府投资。由地方政府主导进行的投资和建设，往往带有预算软约束和资源软约束的性质，这使得地方政府有着强烈的投资冲动。地方政府不承担与企业家相同的投资失败风险，不完全以投资收益进行投资决策。这决定了地方政府主导的投资容易出现重复投资、产能过剩、地方保护主义、效益不高等现象。政府对国有企业的倾斜投资，容易破坏市场公平竞争秩序，阻碍资源优化配置，使大量政府投资难以拉动更多的民间投资。

第七，调整产业结构。在调整产业结构过程中，政府往往采用选择性产业政策，为企业设定发展目标、考核指标，使用公共资源提供非普惠性支持的产业政策。政府对市场进入、产品价格、生产要素配置与要素价格、投资等经济活动进行直接（或间接）干预，对特定产业或企业提供优惠条件，既削减了受益企业的创新意愿，也造成未受益企业竞争能力的弱化。

2.市场监管行为

（1）歧视监管行为

第一，歧视外地企业的行为。地方保护和行政垄断造成市场分割。实践中，某监管部门要求外地建筑企业到本区承接一定工程造价以上的房屋建筑、市政基础、水利水电、交通工程等项目的，在本区设立具有独立法人资格的子公司；16江西省发展改革委纠正上饶市广丰区人民政府办公室滥用行政权力排除、限制竞争行为案。某地方通过政策扶持促进本地建筑企业做大做强，积极引导外地建筑企业到新建区登记设立独立法人机构，区外施工企业在新建区金融机构开设账户；17江西省纠正新建区“营改增”工作协调推进领导小组行政性垄断行为案。某地方在招标中要求投标人必须为本地注册的企业，或在本地有经工商注册的分支经营机构的企业；18深圳市教育局承诺纠正中小学学生装管理中涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为案。某地方要求具有资质的本地和外地工程勘察企业在本地承接相关业务时均必须在本地设立土工实验室；19浙江省物价局纠正台州市住建局滥用行政权力排除、限制竞争行为案。某地方设置投标门槛“必须是本市国有独资企业”，排除限制外地企业和本地非国有企业参与投标。20广东省某市水务局涉嫌滥用行政权力案。歧视外地企业的行为，容易诱导企业谋求政府保护排挤潜在竞争者，抬高外地企业市场准入门槛，排除、限制外地企业参与本地的资源配置和市场竞争，使本地企业减轻或免受竞争冲击。

第二，歧视外地商品的行为。在云南省迪庆藏族自治州人民政府纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为一案中，迪庆州藏族自治州人民政府办公室下发了《关于认真做好盐业体制改革过渡时期有关工作的通知》文件，明确“在没有正式制定出台我州盐业体制改革意见之前，仍然按照当前的供应渠道、批发（销售）方式进行规范供应和销售，暂不允许外省食盐流入我州境内进行批发、零售”。这一做法违背了《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》（国发〔2016〕25号）等相关盐改精神，对外地商品在本地的流通进行了不适当的限制。

第三，指定企业行为。实践中，某地方政府要求本地所有房产测绘业务由某一房产测绘中心完成，其它房产测绘机构不得再从事房产测绘业务；21乌海市住房和城乡建设委员会纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为案。某地指定供电企业，统一建设新建居民住宅小区供配电设施并统一收费；22排除“新居配”中涉嫌滥用行政权力排除限制竞争案。某地安排政府管理的专用运砂车辆运砂，不允许其他社会车辆参与运砂，购砂企业也不能使用自备车辆运砂；23海南省物价局纠正琼海市交通运输局滥用行政权力排除、限制竞争行为案。某地则要求所有经营食盐的商户从食盐定点批发企业购进食盐。24江西省纠正宜春市盐务局、鹰潭市盐务局行政性垄断行为案。

（2）前置监管行为

前置监管是指在没有明确法定要求下，将监管措施前置，采取提高市场准入门槛的方式进行监管。虽然前置监管能减轻事中、事后监管负担，但难以适应经济社会变化，监管的针对不强，并导致行政垄断。前置监管对市场主体进入市场的可能性和便利程度产生直接影响。前置监管提高了一些企业市场准入成本，限制其参与竞争的能力，并使享受准入优待的企业获得不合理的成本优势。市场准入容易导致的相对成本差异，为特定企业维持和加强市场势力、实施反竞争行为提供可能，进而损害社会福利。

当前，我国产业政策、投资政策及其他相关制度中涉及市场准入的内容已直接纳入《市场准入负面清单》。在投资审批与核准领域，《国务院关于投资体制改革的决定》确立了企业的投资主体地位，政府对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准。当前，仍然存在电信、石油、汽车以及公用事业等行业准入门槛过高的问题。在实践中，某地方建立招标工程建设项目预选承包商库，设置歧视性的资质要求，产生了排除限制竞争的行为。25重庆市物价局纠正黔江区发展和改革委员会滥用行政权力排除、限制竞争行为案。

（3）过度监管行为

第一，制定过于严格的行业标准。政府通常以符合公众利益为目标，通过强化安全、环保、能耗、物耗、质量等标准进行约束。虽然这些政策目标是合理的，但政府无法掌握足够信息，存在处理和分析信息能力的不足，导致监管措施不合理，不利于促进增长和创新。在网约车行业，部分城市对网约车的车牌、车龄、车型、轴距、排量等准入条件设置严格标准，导致合规成本大幅提升，不利于满足日益增长的出行需求。26比如，《佛山市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（佛府办〔2017〕16号），要求网约车的轴距应不小于2700毫米，较大程度限制了市场竞争。对网约车的过度监管使得网约车企业购入大量符合“标准”车辆，聘请大量专职司机，部分城市的网约车市场失去了共享经济的属性。制定过高、过严的标准，往往保护了现有企业，导致商品和要素流动难度增大，企业经营成本增加，最终导致产品或服务种类减少，有损于消费者福利。

第二，对某些经济活动进行严格限制。在金融监管上，严苛性监管导致民营企业融资困难。长期以来，民营企业在银行的表内贷款难，而对金融的严格监管减少了民营企业表外的融资渠道，民营企业只能接受基准利率上浮很高的抵押贷款。2013年至2018年中期，全国民营企业贷款余额占全部企业贷款余额的比例由48%下降到36%，而同期对国有企业贷款的同一指标，却上升了将近13个百分点。融资格局与民营企业对经济增长的贡献呈反向运作特征。

第三，进行没有法律依据的价格监管。实践中，某地出台的质量控制价政策，组织行业协会出台自律准则，要求混凝土企业严格执行质量控制价；27北京市住建委纠正混凝土行业管理中滥用行政权力排除限制竞争行为案。某地对属于市场调节价的旅行社组团报价进行了干预，限制了旅行社的定价权；28张家界发改委及时纠正滥用行政权力、排除限制竞争行为案。某地引导游船企业参加以统一价格为重要内容的公共平台，组织指导经营者达成具体的价格垄断协议；29上海市交通委承诺纠正黄浦江游览行业管理中滥用行政权力排除、限制竞争行为案。某地联合所有具备高层建筑太阳能应用资格的太阳能企业共同确认和签署了协议价倡议书，将擅自降低协议价的项目视为存在质量服务隐患处置。30山东省纠正济南市建委行政性垄断行为案。

第四，强制经营者从事垄断行为。在实践中，某地通过强制燃气经营企业和瓶装气供应站加入行业协会、收取违约保证金等方式，保障实施分割瓶装燃气销售市场；31广东省纠正中山市住房和城乡建设局行政性垄断行为案。某地对电信运营商赠送的范围、幅度、频次等进行约定，并通过下发整改通知书等手段强制执行，限制了电信运营商的竞争能力和手段。32云南省通信管理局承诺纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为案。

（3）社会管理行为

从具体案件来看，社会管理领域存在较多政府超越竞争边界的问题。这些行为的社会影响力不强，并未受到与市场监管行为相同的关注程度，但实际存在的问题和漏洞是比较多的。这具体表现为，行政机关在从事社会管理的过程中，利用管理职权，干预了相关市场的公平竞争。

在社会治安领域，某地未经公开竞争性程序，确定某银行为交通违章罚款唯一代收银行，并规定线下交纳罚款只能通过工行卡办理；33北京市公安局公安交通管理局滥用行政权力排除、限制竞争案。某地要求行政区域内驾培机构安装系统车载硬件设备的车辆，使用同一套计时培训监控系统，不允许再委托建设第二套计时培训监控系统；34广西壮族自治区道路运输管理局纠正滥用行政权力排除限制、竞争行为案。某地为预防和解决拖欠或克扣农民工工资问题，维护农民工的合法权益，要求施工企业在指定银行开设农民工工资专用账户。35湖北省发展和改革委员会纠正天门市人力资源和社会保障局行政性垄断行为案。

在生产安全领域，某地指定重型载货汽车和半挂牵引车车载终端由某特定负责安装；36甘肃省发改委纠正甘肃省道路运输管理局滥用行政权力排除、限制竞争行为案。某地指定某公司为电梯及其他特种设备安全责任保险的实施主体；37山西省价监局纠正大同市金融办等部门特种设备责任险行政垄断一案。某地要求“两客一危”车辆、重型载货汽车和半挂牵引车必须直接接入某公司建设的监控系统平台，38山东省交通运输厅滥用行政权力排除、限制竞争行为案。某地采取不予通过定期年审的强制性措施限定其他GPS运营商的车辆监控数据必须接入某公司的监控平台；39广东省工商局纠正某市政府滥用行政权力排除、限制竞争行为案。某地在推进职业病危害防治评估工作中，未公布完整的服务机构名单。40甘肃省发改委纠正兰州市安监局滥用行政权力排除限制竞争行为案。

（4）公共服务行为

在公共服务领域，随着公共服务供给中市场化水平的提高，政府与市场的关系变得更加紧密，政府与市场的关系也随之变得更加复杂。实践中，政府公共服务行为对竞争造成妨碍和限制的问题也不少。

在医疗领域，某地限定所有公立医院只能通过某家集团采购组织，不能选择其他具备条件的集团采购组织，也不能在省级药品集中采购平台上自行采购；41深圳市卫计委承诺纠正公立医院药品集团采购改革试点中滥用行政权力排除、限制竞争行为案。某地在询价单品种带量采购目录中，在确定药品品种之外，还直接确定了每种品种的规格、剂型和生产企业，排除和限制了同种药品不同生产企业之间的竞争；42安徽省蚌埠市卫计委滥用行政权力排除、限制竞争行为案。某地未将部分药品生产厂家生产的属于《国家基本医疗保险、工伤保险和生育保险药品目录》的药品纳入医保支付范围；43天津市人力社保局主动纠正医保支付工作中妨碍医药市场竞争行为案。某地指定少数企业为本地公立医疗机构配送药品，并划分了配送区域。44山东省工商局发出行政建议函纠正冠县卫计局滥用行政权力排除、限制竞争的行为案。

在公用事业领域，某地限定了建设开发单位只能与燃气企业签订协议，由某燃气企业对管道燃气入户安装工程进行设计、安装；45黑龙江省物价局查处并纠正部分市（县）滥用行政权力排除、限制竞争行为案。某地要求开发单位签订由燃气开发中心提供的制式合同，限定开发单位选择本地燃气开发中心下属企业从事施工建设；46北京市纠正房山区燃气开发中心行政性垄断行为案。某地赋予供热企业在热用户不购置安装与供热企业监控系统相匹配的远程监控及温度调控设备时，可以“停止供暖”的权利。47甘肃省纠正庆阳市西峰区政府行政性垄断行为案。

在公共教育领域，在广东省教育厅滥用行政权力排除、限制竞争行为一案中，广东省教育厅在赛项技术规范和竞赛规程中明确指定涉案的赛项独家使用第三人的相关软件，排除了其他软件供应商作为合作方参与竞争提供赛项软件的权利，影响了其他软件供应商的公平竞争权。

（三）以政府配置资源的手段为划分标准下政府行为的竞争关注

1.强制命令行为

强制命令行为具有强制性，对市场主体的干预程度高，因此，应当受到较多约束。过多采用强制命令行为，会对市场竞争形成较强的影响。比如，为提高产业集中度，促进规模化、集约化经营，提高市场竞争力，通过行政手段推动企业兼并重组，片面强调市场集中度、市场规模，导致企业脱离自身需求和能力片面寻求扩大规模，导致大量低效率的兼并重组。这种行为无法代替市场竞争性集中过程，以及市场优胜劣汰机制。48刘戒骄、张小筠、王文娜：《新中国70年产业组织政策变革及展望》，载《经济体制改革》2019年第3期，第5-11页。通过严格限制进入、限制竞争来培育大企业和促进创新，不仅导致被扶持的大企业缺乏竞争积极性，同时还抑制了中小企业和潜在进入企业的创新意愿。49江飞涛、李晓萍：《直接干预市场与限制竞争:中国产业政策的取向与根本缺陷》，载《中国工业经济》2010年第9期，第26-36页。而淘汰类指导目录详细规定了被限制或者被强制淘汰的产品、技术、工艺与产业，对严重浪费资源、污染环境、不具备安全生产条件、产品质量低等项目，禁止企业投资，停止授信支持，收回已发放贷款，按规定限期淘汰，禁止有关技术、装备和产品的进口、转移、生产、销售、使用和采用。因此，在很大程度上选择了投资的方向，具有较高的强制性。

强制命令行为具有以政府的判断来代替市场选择的特征。随着我国产业升级和经济结构的日趋复杂，在产业结构、技术、工艺、商业模式等方面，均已经无国外成熟经验可资借鉴。50江飞涛、李晓萍：《当前中国产业政策转型的基本逻辑》，载《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2015年第3期，第17-24+157页。此时，政府若对企业的技术、产品、成本等方面信息缺乏足够了解，其判断将容易导致资源浪费，延缓相关产业发展。51冯晓琦、万军：《从产业政策到竞争政策:东亚地区政府干预方式的转型及对中国的启示》，载《南开经济研究》2005年第5期，第7页。即便政府官员具有良好判断力，产业政策制定者和执行者可能因各种利益干扰而偏离政策目标。尤其是选择性产业政策，容易与国有企业、大型企业的优势地位相结合。若政府以企业身份、规模、亲疏关系为标准选择扶持对象，则会导致具有创新精神、成长前景、规模较小的企业失去发展机会和动力。在政府保护下成长起来的企业，未经过市场竞争的充分考验，市场竞争能力仍须得到进一步检验。52冯晓琦、万军：《从产业政策到竞争政策:东亚地区政府干预方式的转型及对中国的启示》，载《南开经济研究》2005年第5期，第7页。

2.利益给付行为

利益给付行为主要包括政府向市场主体提供财政补贴。利益给付行为是政府向市场主体给付金钱或者实物的行为，形成的关系是通过政府的利益给付行为单方面形成的。利益给付行为导致土地、资本等要素价格过低，为低效企业注入了“低成本优势”，为粗放增长提供了条件，容易形成产能过剩、产业结构趋同、市场集中度过高等问题。53在长期，只要补贴强度高达足以激励起新企业进入，行业就会出现产能过剩，且补贴强度越大，行业产能过剩越严重。参见徐齐利、聂新伟、范合君：《政府补贴与产能过剩》，载《中央财经大学学报》2019年第2期，第98-118+128页。各地在忽视自身能力的情况下盲目加大投入，不仅增加了地方财政负担，也导致了科技创新资源的浪费及其配置效率的损失。利益给付行为使得获得优待的企业无需创新即可获得较高利润，容易诱导企业寻求政策倾斜而非通过竞争获取优势，减少企业在适应市场、降低成本、提高产品质量、开发新产品等方面付出努力。大量补贴和优惠政策作用于传统制造环节，无助于核心技术突破及产业高端化发展，容易引导企业更专注于规模扩张。54黎文靖、郑曼妮：《实质性创新还是策略性创新?——宏观产业政策对微观企业创新的影响》，载《经济研究》2016年第4期，第60-73页。

3.倡导指导行为

倡导指导行为虽然不具有明显的强制性，但仍属于政府的意志，因此，仍具有较强的影响力。比如，鼓励类指导目录表现为对各产业内特定技术、产品和工艺的选择和扶持。鼓励类指导目录与财政补贴、税收减免、土地优惠、金融信贷支持紧密关联。根据《促进产业调整暂行规定》第十二条规定，“《产业结构调整指导目录》是引导投资方向，政府管理投资项目，制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据”。鼓励类指导目录作为政府制定政策的依据，在很大程度上选择了投资的方向，以政府对产品、技术和工艺的选择替代了市场选择。

4.公私合作行为

公私合作行为表现为政府和市场主体之间的合作行为，本身并不对市场竞争构成直接损害。但在实践中，因为政府所具有的特殊地位，导致政府与市场主体之间的合作同样会产生歧视等影响市场竞争的问题。在政府采购过程中，由于复杂条款和灰色地带的存在，国有企业、本地企业实际具有隐性优势。实践中，部分地方政府通过入围方式设置备选库、名录库、资格库作为参与政府采购活动的资格条件，妨碍供应商进入政府采购市场；或者要求供应商在政府采购活动前进行不必要的登记、注册，要求设立分支机构，设置或者变相设置进入政府采购市场的障碍。在新能源汽车产业，示范城市在采购新能源汽车时，均优先采购本地产品（如深圳采购比迪和五洲龙，北京采购北汽福田，上海全力支持上汽集团），不利于整个产业的公平竞争和规模发展。55卢超、尤建新、戎珂、石涌江、陈衍泰：《新能源汽车产业政策的国际比较研究》，载《科研管理》2014年第12期，第26-35页。

（四）以政府配置资源的效果为划分标准下政府行为的竞争关注

在超越竞争边界的问题引导下，需要重视的行为是限制市场竞争的行为。与市场竞争无关的行为和有利市场竞争的行为没有超越竞争边界的问题。对此，从竞争影响程度的角度来看，政府行为可分为限制竞争资格、限制竞争能力、限制竞争意愿和限制竞争范围的行为。

1.限制竞争资格行为

限制企业竞争资格的行为主要运用市场准入、项目审批、限制和淘汰类指导目录等直接行政干预手段，对微观经济进行较为具体的、直接的干预，对市场竞争构成较高程度的限制。

第一，限制和淘汰类指导目录。淘汰类指导目录详细规定了被限制或者被强制淘汰的产品、技术、工艺与产业，对严重浪费资源、污染环境、不具备安全生产条件、产品质量低等项目，禁止企业投资，停止授信支持，收回已发放贷款，按规定限期淘汰，禁止有关技术、装备和产品的进口、转移、生产、销售、使用和采用。因此，在很大程度上选择了投资的方向，具有较高的强制性。实践中，1999—2002年就已经相继发布了三批《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》，目前，《产业结构调整指导目录》（2019年本）中也包含有淘汰类目录。

限制类指导目录主要是对工艺技术落后、不利于安全生产、不利于资源和能源节约、不利于环境保护和生态恢复、低水平重复建设、生产能力明显过剩等情形，要求在一定期限内改造升级，不得新增投资，不得发放贷款，土地管理、城市规划和建设、环境保护、质检、消防、海关、工商等部门不得办理手续。

第二，市场准入和投资审批与核准。在市场准入方面，电信、石油、汽车以及公用事业等行业存在过高门槛。当前，我国产业政策、投资政策及其他相关制度中涉及市场准入的内容已直接纳入《市场准入负面清单》。在投资审批与核准领域，《国务院关于投资体制改革的决定》确立了企业的投资主体地位，政府对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准。从实践来看，纺织服装、食品加工、家具制造、饮料等下游行业的民营企业占比均超过90%，而电器机械、通用设备、专用设备、仪表仪器等中游行业的民营企业占比也超过70%。但是在传统重工业钢铁、有色、煤炭、石油开采加工以及公共事业相关行业中国有企业资产占比超过50%。同时，电信、金融等服务行业实际上民间资本参与度也不高。

第三，设定不合理行业标准。政府通常以符合公众利益为目标，通过强化安全、环保、能耗、物耗、质量等标准进行约束。虽然这些政策目标是合理的，但政府无法掌握足够信息，存在处理和分析信息能力的不足，导致监管措施不合理，不利于促进增长和创新。在网约车行业，部分城市对网约车的车牌、车龄、车型、轴距、排量等准入条件设置严格标准，导致合规成本大幅提升，不利于满足日益增长的出行需求。56比如，《佛山市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（佛府办〔2017〕16号），要求网约车的轴距应不小于2700毫米，较大程度限制了市场竞争。制定过高、过严的标准，往往保护了现有企业，导致商品和要素流动难度增大，企业经营成本增加，最终导致产品或服务种类减少，有损于消费者福利。

2.限制竞争能力行为

第一，选择性财政补贴。财政补贴主要包括中央和地方政府针对特定产业和企业进行直接资本金注入、贷款贴息、创业投资引导基金支持、产业投资基金支持、进出口补贴、企业亏损补贴，等等。57徐林：《国际贸易规则下，中国产业政策如何优化》，载《中国改革》2018年第4期，第22-30页。选择性补贴会带来过度投资、产能过剩、对补贴的严重依赖以及骗补等问题；导致企业根据补贴要求的技术标准进行研发，存在偏离技术发展方向的可能。58在数额巨大的补贴之下，多数国产电动车企业在电池研发上没有突破性进展，与跨国公司的研发差距反而拉大了。参见王力为：《优化产业政策》，载《中国改革》2014年第8期。部分企业领取的补贴甚至高于生产成本，导致市场价格信号失真。此外，财政补贴无法提高企业全要素生产率，还降低了企业利润。59戴小勇、成力为：《产业政策如何更有效：中国制造业生产率与加成率的证据》，载《世界经济》2019年第3期，第69-93页。

第二，选择性银行信贷。我国金融体系以国有商业银行为主导，银行信贷配给的独立性不强，为政府的直接干预提供了便利。政府通过产业政策向银行传递积极信息，助推银行向受产业政策支持企业进行信贷投放。60何熙琼、尹长萍、毛洪涛：《产业政策对企业投资效率的影响及其作用机制研究——基于银行信贷的中介作用与市场竞争的调节作用》，载《南开管理评论》2016年第5期，第161-170页。获得信贷支持的企业将处于更好的发展环境，企业投资机会增大，信贷风险和经营风险降低。但实践中，低利率贷款较多流向了绩效较差的企业，也未能改善这些企业的经营绩效。61戴小勇、成力为：《产业政策如何更有效：中国制造业生产率与加成率的证据》，载《世界经济》2019年第3期，第69-93页。

第三，选择性低价供地。政府对符合产业政策的产业，会提供低价土地供应。低价土地供应使得投资者以低于征地成本和开发成本获取土地，是一项投资补贴。处于发展初期的中小企业难以获得廉价土地资源。

第四，选择性税收优惠。这类政策主要包括对特定产业和企业在一定期限内给予企业所得税减免、增值税减免、企业进口设备和重要零部件进口环节关税和增值税的减免等。

3.限制竞争意愿行为

第一，贸易保护。贸易保护政策包括提高关税、设置贸易壁垒、采用反倾销反补贴等手段，通过提高进口商品价格，阻止国外优质商品或服务进入本国市场。这类政策限制了其他国家的商品、服务和有关要素参与本国市场竞争，虽然能在短期内保护了国内产业，但它造成市场分割，起到保护国内低效率企业的效果，导致资源配置扭曲，延缓生产效率提升，最终损害了本国企业的竞争力。

第二，鼓励类指导目录。鼓励类指导目录表现为对各产业内特定技术、产品和工艺的选择和扶持。鼓励类指导目录与财政补贴、税收减免、土地优惠、金融信贷支持紧密关联。根据《促进产业调整暂行规定》第十二条规定，“《产业结构调整指导目录》是引导投资方向，政府管理投资项目，制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据”。鼓励类指导目录作为政府制定政策的依据，在很大程度上选择了投资的方向，以政府对产品、技术和工艺的选择替代了市场选择。

第三，政府不作为。在实际中，政府的执行不力也容易对企业的竞争意愿产生不利影响。然而，政府官员通过推诿、拖延等不作为方式，降低行政办事效率，导致行政审批缓慢，事实上影响了企业的竞争意愿。

4.限制竞争范围行为

第一，优先采购本地产品。实践中，部分地方政府通过入围方式设置备选库、名录库、资格库作为参与政府采购活动的资格条件，妨碍供应商进入政府采购市场；或者要求供应商在政府采购活动前进行不必要的登记、注册，要求设立分支机构，设置或者变相设置进入政府采购市场的障碍。在新能源汽车的产业政策实施中，示范城市在采购新能源汽车时，均优先采购本地产品（如深圳采购比迪和五洲龙，北京采购北汽福田，上海全力支持上汽集团），不利于整个产业的公平竞争和规模发展。62卢超、尤建新、戎珂、石涌江、陈衍泰：《新能源汽车产业政策的国际比较研究》，载《科研管理》2014年第12期，第26-35页。

第二，本地企业优先获得贷款。地方政府通过对金融运行的干预，使银行不以“盈利性、安全性和流动性”作为决策依据，而以缓解地方政府经济发展压力为目标。信贷政策在微观层面的执行被扭曲，容易造成盲目投资、重复建设等现象，导致信贷资金用于满足地方利益，而违背了国家产业政策所设定的目标。63毕德富、平晓冬、周涛：《信贷政策与产业政策协调研究》，载《金融发展研究》2008年第4期，第45-47页。

第三，补贴本地企业和产品。地方政府对本地企业进行补贴较为普遍。实践中，《南宁市加快跨境电子商务发展的若干意见》（南府规〔2017〕8号）要求申请补贴的企业必须在本地注册。《佛山市推动机器人应用及产业发展扶持方案（2018-2020年）》（佛府办〔2018〕9号）对购置佛山企业和非佛山企业生产的机器人，分别按设备购置费用总额的12%和8%给予事后补贴。广西壮族自治区人民政府印发《关于促进全社会加大研发经费投入的实施意见》（桂政发〔2018〕25号），规定仅对本区境内购买使用区内企业生产的区内首台（套）重大技术装备的企业给予补助。

六、划分政府行为竞争边界的原则

丰富多元的经济社会生活必然有复杂多样的政府行为。准确判断政府行为是否超越竞争边界，要求我们从方法层面确立划定政府行为竞争边界的原则。可以从政府法治和经济法治的角度进行考量。政府法治要求加强政府行为的法律约束，减少政府行为对竞争的损害，而经济法治主要要求保证市场化的经济体制有效运行。两个角度有以下差别：

一是，从行政法治的角度来看，政府行为超越竞争边界的主要问题是政府权力的违法行使。从该角度出发，所有超越竞争边界的政府行为都是违法行使政府权力的结果。从经济法治的角度来看，问题则在于政府行为排除或者限制了竞争。二是，行政法治以规范行政权为目标，经济法治以社会整体效益为目标，着眼于宏观经济的整体运行和市场机制作用的发挥。

两个角度为划定政府行为的竞争边界提供了两条重要思路。本文认为，一是依据行政法治方面的行政合法性与行政合理性原则；二是遵循经济法治方面的尊重市场规律原则和防止不当损害竞争原则，以及作为分析工具的比例原则。

（一）行政合法性原则与行政合理性原则

防止滥用权力原则主要包括行政合法性原则与行政合理性原则。行政合法性原则要求法律、法规、规章对政府行为产生有效的拘束力，政府行为不可逾越法律、法规、规章的具体规定。比如，《优化营商环境条例》第三十五条规定：“没有法律、法规、规章依据，不得增设政务服务事项的办理条件和环节”。《外商投资法实施条例》第三十五条规定：“外国投资者在依法需要取得许可的行业、领域进行投资的，除法律、行政法规另有规定外，负责实施许可的有关主管部门应当按照与内资一致的条件和程序，审核外国投资者的许可申请，不得在许可条件、申请材料、审核环节、审核时限等方面对外国投资者设置歧视性要求”。两条行政法规均是对没有法律依据条件下，对政府行为做出限制。《反垄断法》第三十二条至三十七条则以法律形式直接对某类行为进行限制。

行政合理性原则要求政府行为必须符合法律目的、具有合理动机、考虑相关因素。《招标投标法》第十八条、《招标投标法实施条例》第三十二条规定，招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇，并对招标人以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人的行为进行了列举。《政府采购法》第二十二条、《政府采购法实施条例》第二十条规定：“采购人不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。”

（二）尊重市场规律原则

尊重市场规律原则主要要求政府准确把握“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”这一辩证统一关系，充分尊重市场的作用和价值，保障市场作用得以充分发挥。对此，本文认为主要包括市场优先原则、公平对待原则与竞争中性原则。

第一，市场优先原则要求应当优先发挥市场机制，政府干预仅限于市场失灵；在无法判断是否存在市场失灵时，应假设市场是有效的。64刘大洪：《论经济法上的市场优先原则：内涵与适用》，载《法商研究》2017年第2期。第82-90页。《行政许可法》第十三条规定：“通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（二）市场竞争机制能够有效调节的；（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”。该条对政府设定行政许可做了限定，对于市场竞争机制能够有效调节的，可以不设行政许可。

第二，公平对待原则要求政府保护市场主体的权利平等、机会平等、规则平等，平等对待各种所有制经济。行政对待原则包括政府依法办事，不偏私；合理考虑相关因素，不专断。《外商投资法》第九条规定：“外商投资企业依法平等适用国家支持企业发展的各项政策”。《行政许可法》第五条规定：“符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视任何人”。《中小企业促进法》第四十条第三款规定：“政府采购不得在企业股权结构、经营年限、经营规模和财务指标等方面对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇”。

第三，竞争中性原则要求市场主体不得因与政府关系密切而获得不当竞争优势。OECD认为的“竞争中性”原则具体包括8个方面：经营形式区分、成本区分、回报率对等、补偿合理、税收中性、监管中性、债务中性、采购中性。《优化营商环境条例》第十条规定：“国家坚持权利平等、机会平等、规则平等，保障各种所有制经济平等受到法律保护”。《中小企业促进法》第三条规定：“坚持各类企业权利平等、机会平等、规则平等，对中小企业特别是其中的小型微型企业实行积极扶持、加强引导、完善服务、依法规范、保障权益的方针，为中小企业创立和发展创造有利的环境。”

（三）比例原则

比例原则可分为适当性原则、必要性原则与狭义比例原则三个子原则。适当性原则，又称为妥当性原则，指公权力行为的手段必须具有适当性，能够促进所追求的目的的实现；必要性原则，又称为最小损害原则，它要求公权力行为者所运用的手段是必要的，手段造成的损害应当最小；均衡性原则，又称为狭义比例原则，它要求公权力行为的手段所增进的公共利益与其所造成的损害成比例。

比例原则是分析政府行为是否超越政府行为的重要工具，为分析政府行为是否超越竞争边界的具体思路。比例原则要求，在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，对市场竞争造成影响的政府行为，应当考虑其措施和目的是否匹配，是否存在过度利用行政权力的问题。

第一，考虑目的是否正当。若政府试图通过税收优惠、土地供应等方式，有选择地支持某些企业的发展，则目的不具有正当性。因为该目的不符合政府应当平等对待市场主体的基本要求。若政府通过歧视性监管行为，对外地企业在本地开展业务进行限制，对外地商品进入本地进行限制，则也属于目的不正当。

第二，考虑手段是否合理。在政府行为具有增进公共利益目标的情况下，则要看政府财权的手段是否合理、能否产生最小损害结果。在去产能过程中，政府的目的是遏制产能盲目扩、淘汰落后产能，其目的无疑是正当的。但在手段上，不少地方政府采取“一刀切”的方式，未采取对市场竞争影响最小的方式，对民营企业造成了过大冲击。

第三，考虑收益与成本是否相称。在网约车监管中，政府为了保障乘客安全而进行监管，其目的是正当的。但有些地方政府采取了过于严格的准入标准，对网约车的车牌、车龄、车型、轴距等多方面进行严格监管。这种监管方式无疑会增强网约车的安全水平，但该收益与网约车数量减少导致网约车供给不足的成本相比并不相称，因而也不符合比例原则。

七、将政府行为约束在竞争边界之内的举措

针对不同划分标准下的各类政府行为，针对政府行为的主要特征，结合市场优先原则和比例原则，总结如下启示和建议。

（一）政府在配置资源方式上的竞争边界

1.政府应当减少占有资源行为，增加让渡资源行为

政府对资源的占有应当是对实现公共利益必不可少的，否则，应当优先由市场主体支配并向市场主体让渡。唯有如此，才能更好保障市场主体平等使用资金、技术、土地使用权等各类生产要素和资源。

第一，进一步破除地方政府对土地一级市场的垄断。制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见，建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度。

第二，健全职务科技成果产权制度。深化科技成果使用权、处置权和收益权改革，开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点。

第三，推进政府数据开放共享。优化经济治理基础数据库，加快推动各地区各部门间数据共享交换，制定出台新一批数据共享责任清单。研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范。

2.政府使用资源行为应充分听取利害关系人意见

政府使用资源行为通常表现为发布一项政策措施或做出一项决定，其中，往往存在选择性、歧视性的内容。对此，在使用资源过程中，政策制定机关应当听取利害关系人的意见，充分说明使用资源行为的合理性和必要性，确保使用资源行为不对市场主体间公平竞争产生负面影响。

3.政府转移资源行为应当保证政策平等适用

保证各类市场主体依法平等适用各项政策。政府在资金安排、土地供应、税费减免、资质许可、标准制定、项目申报、职称评定、人力资源政策等方面，应当依法平等对待各类市场主体，不得制定或者实施歧视性政策措施。

（二）政府在配置资源范围上的竞争边界

1.经济调节行为应最大限度减少政府对市场资源的直接配置

政府配置资源的范围取决于政府职能。政府有效行使职能离不开对资源和要素进行一定的配置，但如果政府职能不清，则会使其配置资源的范围不断扩张，对市场配置资源的空间造成挤压。因此，政府应从承担发展任务的主体，逐步转变为推动发展、保障发展的主体，对其职能和权力进行必要的限制。

第一，坚持市场优先配置资源，减少政府直接配置资源。

除依法由政府配置资源的领域外，剩余领域应由市场进行配置。政府在进行经济调节时，应当坚持市场在资源配置中发挥决定性作用的原则，减少通过政府“有形之手”直接挑选“优胜者”和“失败者”。具体而言，应当降低政府对土地要素进行直接配置的权力，推进集体经营性建设用地入市，取消土地供应双轨制，缩小划拨地范围，扩大有偿使用覆盖面；规范配置税收、补贴、信贷的权力；降低政府投资的比重，政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，并以非经营性项目为主。

第二，加强间接干预，以经济手段代替行政手段。

经济手段主要是综合运用各种经济杠杆，通过调整市场主体的经济利益来影响和调节经济活动。经济手段通过利益引导方式间接对市场主体的生产经营产生影响。与经济手段相比，行政手段具有强制性、直接性、快速性。由于行政手段是通过国家强制力实现调节的目标，行政手段一经实施，市场主体均有义务执行，而没有自由选择权。因此，在经济调节行为中，应当进一步加强经济手段，减少行政手段。

第三，支持技术创新，政府配置资源应当突出重点。

支持先进技术研发、促进产业结构优化和升级、形成有竞争力的技术前沿企业群，应当是经济调节的重点。政府应当聚焦于市场机制难以解决的环节，从替代市场、干预市场转向维护市场竞争、弥补市场不足，为科技创新提供良好制度环境。政府扶持是科创前沿领域中的初创企业发展的必然需求。尤其是对于战略性新兴产业和国防安全产业，关键核心技术对于保障国家经济安全、国防安全具有重要意义。为应对国外日益增强的技术封锁，应当在涉及国防安全需要（如大飞机、航天、超级计算机产业）、重大核心技术发展（新能源、新材料、芯片）等违反比较优势、企业缺乏自生能力的战略性新兴产业，加强政府的保护和扶持力度。65林毅夫、张军、王勇、寇宗来主编：《产业政策：总结、反思与展望》，北京大学出版社2018年版，第11页。

2.市场监管行为应最大限度减少政府对市场活动的直接干预

第一，市场监管应更加审慎、中立。

政府监管应当在公平竞争审查制度下进行，使政府回到“监管中立角色”，促进公平竞争，激发市场活力。国有企业所处的监管环境应与私营企业一致，消除国有企业和其他企业的待遇差异。政府在市场监管中保持审慎态度，充分考虑是否具有充足的市场信息与知识，以便有效实现政策目标，真正解决市场失灵问题。在新产业、新业态、新模式的萌发期和导入期，对于产业的发展前景尚不明确的，应避免过于严格监管措施对产业发展的束缚。对于不触及法律底线、安全底线和公众利益底线的产业，应本着鼓励创新的宗旨，促进市场主体积极试错和创新，减少监管措施对企业进入市场的阻碍，鼓励新兴产业发展壮大。

第二，市场监管应当强化而非弱化市场的作用。

市场监管行为应当保障、顺应、强化市场机制，而非破坏、扭曲、取代市场机制。通过市场监管强化市场配置资源的作用，是市场机制有效运行的前提和根本保障。政府监管的介入应当有利于健全市场机制并且促进市场作用更充分、更有效地发挥，而不是相反。

3.社会管理行为应弱化管控、强化服务第一，弱化社会管理行为的管控属性。

社会管理行为涉及社会生活多个方面，是社会秩序的重要保障。在政府管理社会事务的过程中，政府往往采取管控和约束的措施，往往忽略了相关行为附带对市场竞争产生的不利影响。对此，有必要进一步明确社会管理行为的目标，采取更加柔性的措施，降低政府干预强度，提高政府在社会管理过程中对市场竞争的不利影响。

第二，加强社会管理行为的服务属性。

社会管理行为是对社会秩序、社会安全进行保障的行为，但并不意味着必须采用强制性的方式。因此，实施社会管理行为应当都局限于单纯的管理和控制，而应当以实现良好的社会环境、提高社会管理的水平为主要目标，增强社会管理中的服务色彩。

4.公共服务行为应公平配置公共资源

第一，区分公共服务中的自然垄断性行业和竞争性行业。

对于竞争性行业应该引入直接竞争，允许民间资本进入，鼓励非国有或民营经济等其他实体参与经营，通过市场的力量来有效提升其运营效率。对于自然垄断性行业，如供电、供水、供热等业务，应该实行价格听证制度、招投标制度、合同出租等，在一定程度上形成市场价格和竞争机制。

第二，推进公共服务市场化，加强政府对公共服务市场公平竞争的保障。

加强公共服务市场化水平，凡是能够利用市场来运作的，都应允许企业进入，依靠公开、公平、公正的市场竞争，来实现公共服务质量的最优化。同时，加强政府对公共服务市场的公平竞争环境进行的规范和保障，转变政府利用对公共资源占有以及提供公共服务的优势地位，减少政府对相关市场中公平竞争进行不当限制。

（三）政府在配置资源手段上的行为边界

1.强制命令行为应当严格遵循法律的各项规定

第一，坚持“法无授权不可为”原则。

强制命令行为通常产生限制权利或者增加义务的效果，因此，应当严格遵守法律法规相关规定，不得在法律尚未授权的情况下实施超越职权或滥用权力的行为。比如，政府不得在许可条件、申请材料、审核环节、审核时限等方面设置没有法定依据的要求。

第二，完善法律制度，明确强制命令行为的实施标准。

对于具有危及生产和人身安全，不具备安全生产条件，严重污染环境或严重破坏生态环境，产品质量低于国家规定或行业规定的最低标准，严重浪费资源、能源等特征的产业，是存在明显市场失灵的领域。政府应当通过完善相关制度，提高环保、能耗、质量、标准、安全等各种准入门槛来完成淘汰目标，将环境、资源、安全危害等外部性成本纳入企业的成本核算。

第三，以法律手段代替行政手段。

法律手段对市场主体具有普遍的约束力，具有较强的稳定性和可预期性。因此，要依法去产能、去库存和执行环保政策，保障各类企业的同等环境。比如，对于高耗能、高污染、质量不达标、存在安全隐患的生产能力，应通过完善环保、能耗、质量、标准、安全等方面立法，通过增加制度成本的方式来完成去产能的目标。

2.利益给付行为应当充分实现正面激励和引导作用

第一，以税收优惠代替财政补贴。

减少审批条件较多、资金用途固定的财政补贴，代之以税收减免政策。针对有实际收入的缴税企业，让税收减免产生的收入用于企业扩大再生产、激发员工积极性、留存为周转资金，保障企业的资金使用决策权。将税收优惠政策平等适用于所有相关企业，提高政策普惠性。

第二，从补贴企业向补贴基础研究和消费者转变。

减少对企业的直接补贴，避免企业为享受到国家政策支持而采取扩大生产、扩大规模、增加投资的措施。加强政府补贴基础研究的力度，满足基础研究的巨大投资需求。减少因补贴企业研发产生的激励和补偿机制不完善、研究成果归属难以确定、监管成本较大的问题。通过加强对非企业性质的基础科研机构进行补贴，促进基础科研机构之间开展竞争，提供更好的科研成果。通过以市场价格购买技术并进行产业转化，提升企业对基础研究的支持力度和参与科技成果转化的积极性。并且，加强对消费者进行补贴的力度，通过激发消费者购买行为的方式扩大市场规模、促进产业发展，推动企业为争取市场份额而提升竞争力。

3.公私合作行为应当保证公共利益得到实现

第一，政府采购应当确保公平公正。

在政府采购方面，应保证采购标准公正、透明，平等对待国有企业和其他企业。需建立严格的采购机制，确保公平公正，如建立事后投诉机制和事后纠正措施。在整个采购周期中确保足够的透明度，促进潜在供应商获得公平公正的待遇。最大限度地提升竞争性招标的透明度，采取防范措施，提高政府采购诚信，减少例外情况的设定。采购人不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇

第二，平衡市场主体利益和公共利益。

在公私合作行为中，往往出现市场主体的利益和公共利益不一致的问题。如果市场主体的利益和公共利益发生了冲突，则政府应当维护公共利益。因此，政府应当确保参与合作的市场主体具备良好的商业信誉、健全的财务会计制度、专业技术能力、依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录等一系列条件。

4.倡导指导行为应当保证目标具有合理性

倡导指导行为仍是政府意愿的直接体现，因此，应当具有合理性。对此，在诸如鼓励类指导目录等倡导指导行为中，政府应当对于财政补贴、税收减免、土地优惠、金融信贷支持紧密关联事项的合理性进行考量，确保政府行为不对市场主体的预期造成不合理的、过度的影响，保障倡导行为的内容满足社会公共利益。

（四）政府在配置资源效果上的行为边界

1.政府行为不得损害市场主体竞争资格

第一，区分竞争和非竞争的领域和环节。

准确界定垄断行业中的非自然垄断业务，将自然垄断业务主要限于网络型业务，其他业务则属于竞争性业务或潜在竞争性业务。对于市场竞争机制能够有效调节的领域和环节，应坚决引入市场机制，减少不必要的行政干预。对垄断性国企要合理区分垄断性业务和竞争性业务，向民营资本开放非明确禁止进入的行业和领域，开放垄断行业的竞争性业务领域。

第二，完善负面清单制度，将事前监管进行后置。

确保国有企业、民营企业、外资企业享有同等的市场准入门槛和便利程度。进一步缩减负面清单，普遍落实“非禁即入”。负面清单以外的领域向各类市场主体开放，民营企业、国有企业和外资企业享有同等准入条件。与此同时，为维护市场秩序，在放宽市场准入的同时加大事后监管力度，实现“宽进严管”。对市场主体的竞争问题、消费者权益保护问题、产品质量问题、食品安全问题、环境保护问题等全面监管。

2.政府行为不得损害市场主体竞争能力

第一，尽可能减少对不同所有制企业的区别待遇。

确保在中国境内注册的企业，在法律上一视同仁，政策上平等对待。淡化并逐步取消国企、民企、外企的所有制分类管理办法，取消企业的身份标识。明确反垄断法中“关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业”的国有企业豁免权的具体内容。保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护。产业政策的支持对象应当从支持国有企业、大企业为主向支持各类所有制、各种规模企业转变，努力保障各类市场主体在市场准入、政府补贴、税收优惠、融资、土地和资金等要素获取、审批许可、经营运行、招投标、破产清算等方面享有公平待遇。

第二，降低民营企业的市场准入门槛。

深化“放管服”改革，进一步精简市场准入行政审批事项，全面排查、系统清理各类显性和隐性壁垒。在电力、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域，放开竞争性业务，进一步引入市场竞争机制。凡法律法规未明确禁止的行业和领域外，依法平等向民间投资开放。

第三，在市场允许的情况下以保障中小企业代替扶持大企业。

消除对中小企业的歧视，降低政府科技和产业项目资助中的企业规模门槛。向中小企业提供更多鼓励创新的政策，充分发挥其技术创新潜能。在安监、环保等领域微观执法和金融机构去杠杆中，不得对中小企业采取简单粗暴的处置措施。保障中小企业财产及其合法收益。完善中小企业融资政策，积极拓宽中小企业融资渠道，加快中小企业首发上市进度，为主业突出、规范运作的中小企业上市提供便利。

第四，坚持债务中性、税收中性等原则。

在融资方面，应杜绝国有企业从不当的融资优惠中获利。无论资金来源为何，都应有效控制国有企业的融资成本，保证其与市场同类水平保持一致。在税收方面，应平等对待国有企业和其他企业。国有企业应与市场上的其他竞争对手承担相近的税负。国有企业的商业活动不应以更低的价格获得能源、土地等生产要素。

3.政府行为不得损害市场主体竞争意愿

保持企业参与市场竞争的意愿十分重要，它要求政府不应当提供过于宽松和优待的环境，而应通过加强市场公平竞争的环境的保护，来提升企业参与市场竞争的意愿。对此，尤其要减少不必要的扶持和保护行为。政府干预经济应当符合市场机制的自身规律，不能影响市场主体发挥主观创造性。

第一，缩小政府扶持的范围和程度。

逐步减少产业扶持的范围，制定适用产业扶持政策的负面清单，将产业扶持政策严格限定在具有重大外溢效应和关键核心技术领域，以及更具成长潜力、研发创新和转型升级意愿较强的年轻企业。将扶持强度控制在“合理区间”，增强扶持强度与扶持效果之间的关联性。根据产业发展情况，逐渐降低扶持力度。通过适度补贴激励企业创新，避免高额补贴对企业创新产生抑制作用。产业扶持不应导致要素成本过低而产生价格信息失真。提高扶持政策退出机制的灵活性，避免扶持政策成为长期补贴，减少企业对政府扶持的依赖。在创新过程基本结束之后，应加强对补贴政策的规范和清理，避免诱发产品和技术的低端锁定。

第二，削减贸易保护措施。

进一步拓展开放领域、优化开放布局。营造内外资企业一视同仁、公平竞争的市场环境。全面落实准入前国民待遇加负面清单制度，进一步缩减外资准入负面清单。稳步扩大金融业开放，持续推进服务业开放，深化农业、采矿业、制造业开放。加快自由贸易试验区建设，加大向自贸试验区下放投资审批、市场准入等管理权限力度。

4.政府行为不得损害市场主体竞争范围

第一，加强中央对地方产业政策的监督。

中央制定产业政策应由中央政府统筹行使，保持产业政策对市场调节的统一性和协调性，确保全国范围内市场竞争环境不受破坏。地方政府可以根据地方的实际情况制定符合本地特点的产业政策，更好地促进本地的经济发展。中央将其制定的产业政策委托地方实施时，应明确产业政策的目标与范围，督促地方不得偏离中央产业政策目标，保证地方采取非歧视措施，不限制、扭曲竞争秩序。对涉及全国统一市场的政策措施，影响范围较大、紧迫性较高的，应予以重点审查。

第二，改革政绩考核制度，降低地方竞争对统一市场的分割作用。

避免地方竞争过程中可能出现的无序竞争、盲目竞争和恶性竞争，是降低对外地企业的歧视性政策的重要途径。对此，应当改革政绩考核制度，降低地方政府增加当地GDP和税收的压力，减少地方政府采取要求外地企业在本地设立公司等一系列歧视外地企业的行为。

八、结论

政府行为竞争边界的提出，更加旗帜鲜明地对如何理顺政府与市场关系这一上进行了回答。那就是要以竞争边界对政府行为进行约束，保证政府与市场关系的协调与配合。这有助于更好地在新时代加快完善社会主义市场经济体制，推动经济高质量发展，建设高标准市场体系，以及推进国家治理体系和治理能力现代化。

政府行为竞争边界的研究涉及经济社会生活的多个方面，因此，有必要从纷繁复杂的政府行为中提炼出有价值的行为类型并展开分析。建立并完善政府行为的竞争边界，最终要实现的是“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”。因此，围绕资源配置这一核心问题，本文对政府配置资源的方式、范围、手段和效果四方面，对政府行为的竞争边界问题展开研究。

具体而言，在配置资源方式上，政府应当减少占有资源行为，增加让渡资源行为；在使用资源过程中应充分听取利害关系人意见；在转移资源过程中应当保证政策平等适用。在资源配置范围上，政府应当在经济调节过程中最大限度减少对市场资源的直接配置；在市场监管中最大限度减少对市场活动的直接干预；在社会管理中应当弱化管理、强化服务；在公共服务中应当区分公共服务中的自然垄断行业和竞争性行业，加强公共服务市场化水平。在配置资源手段上，政府实施强制命令行为应当严格遵循法律各项规定，坚持“法无授权不可为”；利益给付行为应当充分实现正面激励和引导作用；公私合作行为应当保证公共利益得以实现；倡导指导行为应当保证目标具有合理性。在配置资源效果上，政府不得损害市场主体竞争资格，应当完善负面清单制度，将事前监管转为事后监管；不得损害市场主体竞争能力，应当降低对不同所有制企业的歧视，降低民营企业市场准入门槛；不得损害市场主体竞争意愿，应当缩小政府扶持范围、降低政府扶持水平，削减贸易保护措施；不得损害市场主体竞争范围，应当加强中央对地方产业政策的监督力度，通过改革政绩考核制度来降低地方竞争对统一市场的分割作用。