政治技术视域下参政党民主监督路径研究

刘 俊 康 杰

（1.三明市社会主义学院，福建 三明 365000；2.湖南省社会主义学院，湖南 长沙 410016）

国务院新闻办公室发表的《中国新型政党制度》白皮书指出：“民主党派、无党派人士对中国共产党进行民主监督，是发挥中国新型政党制度优势的重要方式，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，在中国特色社会主义监督体系中具有独特的、不可替代的重要作用。”[1]参政党民主监督是中国政党制度的独特设计，具有鲜明优势，但仍需在实践中不断坚持和完善。习近平总书记强调：“要从制度上保障和完善参政议政、民主监督，探索有效形式。”[2]参政党民主监督路径如何创新以提升其有效性，是新时代坚持和完善中国新型政党制度、提升国家治理体系和治理能力现代化水平所面临的重要课题。基于此，本文引入政治技术视角展开对参政党民主监督问题探讨，试图把参政党民主监督巨大的理论优势进一步转化为实践中可操作的监督技术，增强民主监督实效。

一、重要价值：政治技术支持民主监督发展

政治技术是在政治生活中为达成政治目的所使用的方法、技能、工具、程序等的总称。有学者把政治技术定义为“运用政治权力解决复杂政治问题，尤其是政治难题的设置、经验、方式和技能”[3]。由此可见，目的性、程序性和可操作性是政治技术的特点。而在此部分所谈民主监督是指人民群众运用民主权利监督和督促政党、政府及公务人员。离开相应的政治技术谈民主监督，民主监督理念、民主监督制度是无法落到实处的，民主监督效能更无从谈起。因此，完善的政治技术能支持民主监督实践的发展。

（一）政治技术促进民主监督价值的逐步实现

早在古代雅典，人们就创设了分权制衡术，让五百人议事会、公民大会和陪审法庭等政治机构相互制衡，以保障民权。同时，还创设陶片流放法易于公民通过投票控制政治人物。再如直接民主制到代议民主制的变革、政党的产生、媒体的介入、票选制与比例制的提出等，正是这些政治技术的创造并运用，不断完善着民主监督价值的实现方式。

民主监督的价值追求在于民主，即通过制约监督权力，实现人民当家作主。中国共产党是把实现人民当家作主作为理想而不懈奋斗的政党，在主持中央政治局第十七次集体学习时习近平总书记就强调，“我们党自成立之日起就致力于建设人民当家作主的新社会”[4]，落实这一伟大理想需要政治技术的支持。

（二）政治技术保障民主监督制度的有效运行

民主监督制度的有效运行对政治技术具有着客观依赖性。现实中我们常常看到出台了很多条例、规定或提出了许多具体要求，但一部分制度的实际运行效果却不太理想，尤其是约束力较差，这也导致了不少人认为制度建设的效果有限。究其原因在于大家对制度建设的理解产生偏差。上述条例、规定、要求等仅仅是制度要素，只有这些制度要素能够有机连接构成网络系统才能称之为制度，并发挥出相应的作用。触犯制度要素中的某个点，会带来整个网络系统的约束，这样的制度体系才是全面和有效的。而政治技术就是能够把各个制度要素联成制度体系的程序和机制。俞可平认为：“民主是一个陀螺，它只有像陀螺那样运转起来才有意义……关键是要使民主的程序和机制运转起来，以便使那些在宪法和法律中规定的民主权利得以真正的实现。”[5]宪法和法律的有效运转离不开政治技术，同理，民主监督制度的有效运转也同样需要政治技术的支持。

（三）政治技术推动民主监督效能进一步提升

民主监督能够取得实效的重点在于确保人民权利和公权为民。例如，浙江省村务监委会设置就是政治技术推动民主监督效能提升的范例，创设村务监委会这一创新，如今已被写进村民委员会组织法，从“治村之计”上升为“治国之策”，其成功之处在于成立了全国首个与村党支部、村民委员会并列的村务监委会，实现了决策权、执行权、监督权的有机统一。同时，所制定的相关配套制度的可操作性强，相关程序机制衔接较好，把众多制度元素整合为完整的制度体系，增进了村务监委会的民主监督效能。截至2020年底，该村已创造了连续16年群众零上访、干部零违纪、工程零投诉、违规支出零入账的“四个零”纪录，成为全国民主法治示范村。

二、问题审视：参政党民主监督技术缺失

监督即监督主体以特定监督形式作用于监督客体的行为过程。从监督主体、监督形式和监督客体三个角度观察参政党民主监督现状，主要存在监督主动性不强、监督途径不多及监督约束力不够等问题。究其原因大多源于民主监督技术供给不足。

（一）从监督主体看，监督技术缺失导致监督主动性不强

改革开放以来，参政党民主监督的范围在不断扩大，制度在不断健全，成效在不断深化，民主监督初见成效。但部分领域存在的不愿监督、不敢监督和不善监督等问题也应引起重视。特别是在基层中，民主监督“柔性有余、刚性不足”的现象还时有存在，由此容易带来“不愿监督”或者“不敢监督”等问题，从而挫伤监督的动力，削弱监督的勇气。从“不善监督”角度看，很多民主党派成员专业水平较高，但因受自身经历阅历、政治理论水平、政策信息不对称等因素制约，民主监督的能力水平还有待提升。同时，不少参政党民主监督组织化程度不高，大多未成立民主监督专门机构，参与民主监督集中于党派领导，忽视了党派整体力量，未能发挥出党派成员整体合力作用。为了化解这些困境，亟待加强参政党组织建设，提升民主监督领导力。这一观点也得到了关于浙江省参政党民主监督问题研究的实证数据支持。该数据显示导致参政党民主监督主动性不强的三项主要原因分别是“解决自身问题能力较弱”“组织建设不重视”和“党派成员兼职过多”，选择这三项的人数比例“分别为62%、53%、32%”[6]。针对不愿、不敢、不善监督的监督困境，有必要从加强民主监督组织领导入手，建立完善权益保护机制、民主监督责任机制等，增加政治技术供给，提升参政党民主监督领导力。

（二）从监督客体看，监督技术缺失导致监督约束力不够

参政党民主监督是通过协商、提案、信息报送、特约人员来监督执政党，因而这种监督缺少强制性和法律约束力，因此参政党民主监督容易出现“上热下冷”的问题，越到基层民主监督的执行难度越大，其根本原因在于知情、沟通到反馈的政治技术供给在基层较为匮乏。在面向基层的调研中发现，民主监督知情沟通机制是最为薄弱的环节，民主监督主体收到的信息多是通报情况或者由被监督者提供，欠缺对被监督方更深层次的情况了解。在反馈机制方面，民主监督成果反馈除以政协提案形式反映的意见、建议有明确的制度支持外，其他反馈机制建设还有待进一步完善。例如，一份关于北京市参政党民主监督问题的实证调研数据显示，影响参政党民主监督实效的前四位制约因素分别是：“监督中，党派从党政部门获取相关信息比较难”占38.0%；“只有相关文件规定，缺乏专门的法律条例保障，党派监督的刚性约束力不足”占36.9%；“党派监督的主体意识、责任心和主动性不强”占33.5%。[7]

（三）从监督形式看，监督技术缺失导致监督方式单一

目前，参政党民主监督主要以征求意见座谈会、政党协商、调研检查监督、特邀监督员监督等方式为主，但仍要看到其监督方式方法比较单一。民主监督的方式基本上以会议为主，基本以“两会”、通报会、专题协商会、征求意见会等形式为主。同时，监督参与方式相对被动，主要依赖相关组织和部门邀请参与监督，属于被动式参与。调研中发现特约监督员基本制度已建立起来，队伍在不断壮大，在改善行风、政风等方面发挥了重要作用。但也要看到其作用发挥还有进一步提升空间，特别是要防止一些地方对监督员“重聘任、轻使用”的倾向，提升实质性监督效能。这反映出当前监督技术供给不足，机制建设亟待加强。有必要探索与其他的监督方式进行横向合作，实现优势互补，创新民主监督的新途径。

三、化解之道：参政党民主监督贯通监察监督

习近平总书记强调：“国家监察体系要形成以党内监督为主、其他监督相贯通的监察合力。”[8]从提升民主监督实效角度来看，贯彻这一要求，努力把参政党民主监督贯通监察监督，加大民主监督政治技术供给，建立完善各项机制有助于加强民主监督的领导力、提升民主监督的约束力和创新民主监督的新路径。

（一）在贯通中加强民主监督的执行力

一是建立党际监督平台。各级纪委监委、统战部和民主党派组织要进一步加强协调，组成相关党际监督平台，并针对党派缺乏专司民主监督的履职机构等问题，及时在党派内部组建专门的民主监督工作机构，配备专职干部负责，对接好党际监督平台，合力推动监督一体化格局形成。二是健全权益保护机制。目前保障党派成员权益的规章制度已基本形成，但贯彻落实的可操作性措施还有待进一步完善。要统筹好各级纪委监委、统战部和民主党派组织资源，及时受理和吸纳各方在民主监督方面提出的意见和建议。三是健全民主监督责任机制。健全民主监督责任机制是激发民主监督动力的保障，对各党派民主监督情况进行考核时要重点关注民主监督工作机构的运转情况，这涉及到民主监督干部队伍建设、民主监督专项培训等，有助于提升党派整体监督能力。同时，还要重点关注各党派民主监督提案数、对口联系单位民主监督情况等。要建立起党派民主监督考核激励机制，在激励民主监督优秀组织和个人的同时，对落实民主监督责任不到位的党派组织和个人，要进行提醒和督促，使参政党民主监督从“要我监督”转变为“我要监督”。

（二）在贯通中提升民主监督的约束力

一是健全监督知情机制。畅通的信息获取渠道是民主监督有效发挥作用的前提条件。从纪委监委角度看，要从党纪、政务处分和问责上加以引导和约束，将接受和办理民主党派监督党风廉政建设和反腐败的数量、层次、效果评估等情况纳人党政部门和领导干部的考核评价体系，建立相应的考评机制，对那些没有正当理由拒不接受监督、以各种形式干扰监督的领导干部要进行问责。[9]另一方面，参政党要建立向党政部门申请依法公开信息的机制。同时，还要发挥网络等载体、党派所联系的群众和团体以及党派在党政部门的特约监督员作用收集信息。二是健全监督沟通机制。建立日常工作信息交流制度。可尝试采用“专报”形式，形成两份“专报”。一份专报重在把参政党监督意见、建议集中起来，使信息在纪委监委与参政党之间共享。另一份专报重在提供监督对象的回复及办理进度相关信息。同时，纪委监委定期要向党派通报专报跟进情况信息、党风廉政建设和反腐败工作等情况。为此，纪委监委与参政党要建立联度会议制度，完善相关程序，加强沟通协调，密切配合，增强整体合力。三是健全监督反馈机制。纪委监委根据两份专报及协商议事情况，对民主监督中的推诿扯皮、敷衍了事等情况及时跟进，克服“有去无回、泥牛入海”现象。

（三）在贯通中创新民主监督的新路径

一是构建纪委监委重点工作参与机制。民主党派同纪委监委共同参与党风廉政建设问题的专题调研、执纪执法、党政干部选拔任用、重点建设项目监督、机关作风建设监督、评议考核等重点工作。二是构建纪委监委引入民主监督机制。近年来国家监察体制改革的重要目标就是消除监督盲区和死角，实现国家监察全覆盖。民主监督对实现此一目标具有重要支撑价值。为此，要建立完善相关机制，听取参政党对纪检监察工作的意见建议，加强纪委监委自身建设。三是改造对口联系制度。纪委监委统一聘请民主党派代表人士担任党风廉政监督员、特邀监察员和机关效能监督员等，把民主党派与政府各部门的对口联系制度，改造为民主党派对联系单位的巡视制度，增强民主监督的主动性。