多元主体下库伦旗生态治理能力提升困境及对策

胡晓宇，于翠英

（内蒙古农业大学人文社会科学学院，内蒙古呼和浩特 010000）

党的十九届四中全会明确提出坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。结合“五位一体”战略布局，生态治理能力是当今时代应重视的重大课题。现如今，基层政府生态治理水平和能力的提升是适应国家治理体系和治理能力现代化需求的必然选择。近年来，库伦旗政府为达到治理体系和治理能力现代化的目标，特别是针对生态治理能力的提升，结合地方实际情况出台了一系列关于生态环境治理的政策，也取得了一定的成效。但在这一过程中，库伦旗政府仍面临着一些困境。为了解决当地政府面临的困境，更好地提升生态治理能力，从多元主体协同治理的视角出发，分析问题的原因并构建符合当地情况的多元主体协同治理体系显得尤为重要。库伦旗政府通过多元治理解决所面临的生态治理难题，对深入贯彻生态文明建设思想、实现生态治理能力现代化具有深远的意义。

1 相关文献及理论背景

1972 年联合国人类环境会议明确提出了环境保护这一概念，并在《联合国人类环境宣言》中分析了当代环境问题，该会议使得全世界各国都开始注重环境治理。相关治理方法的转变始于20 世纪后半期。BARRY 认为，基于环境保护和社会开发的综合倾向，未来环境可持续发展过程中必须重视中央政府和地方政府之间的有效合作；政府应适当放权，在不断深化环境问题研究的同时，加深与其他主体之间的合作[1]。EDGE 等提倡环境协同治理，建议改变之前的环境管理模式，通过调整公共和私人的利益来促进环境治理的协作[2]。

近年来，协同治理的概念持续发展，使得传统管理方法发生了很大变化，多元协同治理系统的构建取得了明显进展。多元协同治理需要各主体之间的相互信赖和合作。这种模式适用于基层政府，可以有效、合理地分配人力、物质和其他资源，使得基层政府环境治理的进程持续推进。通过研究国内外的经验和成果发现，国外关于基层环境合作治理方面的研究比国内更加成熟，交叉学科和不同领域之间的联系更加明显，反映在丰富的理论体系和实际经验中。但是，在政府、企业、市民3 个治理主体之间几乎没有研究如何达成有效的相互作用的相关内容，这就需要结合我国基层政府的实际情况，提高环境协同治理的能力。

基层政府环境的协同治理包含很多主体，在环境协同治理的具体过程中，不仅要提高政府的指导能力、加大支持力度，还要加强与市场、社会组织等各类主体的协调与合作[3]。

2 困境

2.1 政府相关职能缺失

政府应在生态治理过程中发挥重要的主导作用，同时由于生态治理是一个漫长而又复杂的过程，它需要各主体共同参与，协同治理。2017 年，库伦旗政府针对生态保护建设出台了《库伦旗禁牧封育工作管理办法》《库伦旗公益林护林员管理办法》，进一步强化了政府生态治理的权利。这两项办法规范了当地生态管理的制度，但因其中并没有涉及企业和公民的相关利益诉求，无法调动二者的积极性。

在多元主体协同治理方面，库伦旗政府的监督管理能力不足。1）政府工作人员缺乏责任意识。早期库伦旗政府存在重视经济建设、轻视生态环境治理的问题，导致政府工作人员责任意识缺失，降低当地生态治理效能。2）库伦旗政府在生态治理建设中，对相关企业和公民重罚款、轻处罚，没有实行真正严格有效的管理办法。库伦旗政府对企业和公众的生态破坏行为监管标准过于宽松，反映了当地政府在生态治理中监管能力的不足。3）在实施重点生态治理项目中，库伦旗政府并没有充分调动当地的企业和公众，各方力量和资源没有得到有效整合，导致项目推进效率低下，其他主体在政府的主导下被动参与，出现积极性不高、3 个主体之间合作不广泛、互动性不足的现象，影响当地生态治理效果，对提升生态治理能力产生了消极作用。

2.2 企业缺乏动力

动力不足是库伦旗企业参与生态治理的最大困境。由于政府主导，企业的诉求难以得到满足，导致其很少主动参与生态治理。尽管有个别企业参与进来，也是迫于政府的压力。在这样的情况下，企业能发挥的作用十分有限，良好的企业参与形式难以建立，同时使得企业失去一定的经济利润。以上原因的存在，会导致企业出现“搭便车”的心理，消极地面对生态治理的问题。

在生态治理过程中，库伦旗政府并没有发布相关政策以有效推动企业参与生态治理。具有生态治理能力的企业没有合理合法的支持与保障，是推进企业参与生态治理的一大难题，这直接关系到企业参与生态治理的积极性。

2.3 公众作用得不到充分发挥

随着库伦旗政府对生态治理体系和治理能力现代化的广泛宣传，库伦旗社会公众逐渐意识到了生态治理的重要性，生态建设意识也逐渐加强。但由于库伦旗处于半农半牧地区，公众长期依赖政府宣传，自身缺乏生态治理的相关信息，公众参与生态治理的意识仍然不强。

从整体而言，在库伦旗制定政策、推行政策等多个环节中，公众的参与程度相对较低。其中最为重要的是库伦旗公众缺乏多样化的参与渠道。从当地公众的反映来看，尽管政府提倡公众参与政策制定和监督管理，但政府并没有提供明确的参与途径，多数公众仍靠传统的手段和方法表达意愿。

3 原因分析

3.1 政府运行机制待完善

目前，为解决生态环境污染对社会发展造成的负面影响，国家采取了一系列措施，并制定出台了相关的法律法规。库伦旗政府在生态治理过程中遵循国家、内蒙古自治区及通辽市的相关法规，但由于存在碎片化、原则性强、操作性弱等现象，在整个治理过程中缺乏完整、系统、规范的法律体系作为保障，生态治理多元主体协同治理制度难以完善。

高效的生态治理需要明确的权责关系，否则会使治理主体在治理过程中责任划分模糊，从而影响整个治理过程的成效[4]。结合库伦旗实际情况来看，库伦旗发改委、林业局、农牧局是生态治理过程的主要权力部门。但在发布管理办法时，主要部门并没有明确各自管理范围；在处理某些争议问题时，各部门沟通协调工作不到位，容易出现互相推诿扯皮的现象，导致问题难以解决或需要大量的时间解决，严重影响工作进程，行政效能低下，难以形成有效的治理体系，导致生态治理执行和监管难以发挥真正的作用。

目前，库伦旗政府在生态治理中缺乏横向合作与纵向互动，因此多元主体协同治理面临能力不足的困境。库伦旗政府由于生态治理部门的职能交叉、权责不清导致生态协同治理效率低下，使得地区带有突出的生态治理问题，政府不能更有效地提升生态治理能力。

3.2 企业机制不健全

企业之所以参与动力不足，很大程度上是因为企业缺乏充足的资金和先进的技术投入生态治理。在库伦旗，一般中小企业数量有限且仅有4 家规模企业，这导致企业无法满足生态治理在资金和技术两方面的要求，使他们难以参与生态治理工作。库伦旗生态治理呈现政府主导的局面，政府往往是通过强制手段使企业参与其中，而在服务企业、推动企业参与生态治理市场化方面缺乏支持。此外，政府在生态治理中对企业实际的生产经营情况考虑不充分，没有顾及企业的自身利益，往往采取行政强制手段，对企业参与缺乏引导，服务支持有限，从而成为企业积极参与生态治理的主要障碍。

3.3 公众参与机制缺失

对于库伦旗生态治理来说，当地公众参与生态治理主要是出于被动，公众可以采取的主要参与方式是信访或通过人大代表和政协委员的提案，因此公众在参与过程中难以掌握主动权。同时，库伦旗政府对公众的参与还尚未提供系统的制度与保障。

4 对策

4.1 政府自身明确主导作用

4.1.1 完善相关法律制度

1）明确生态治理过程中各主体的法律责任。库伦旗政府在依托法律法规的情况下，应进一步说明当地政策实施过程中各主体之间的关系，使生态治理依靠多元化主体的参与不断推进。2）学习了解国外生态治理的先进成果，可根据库伦旗具体情况进行借鉴，以完善生态治理执法监管制度。3）在制定生态治理相关法规时，应全面考虑地区的实际情况，制定有针对性的生态治理相关法规。

4.1.2 明确各方主体利益

库伦旗政府可以通过出台相关管理办法和准则，明确各主体在生态治理中的利益边界。由于生态环境治理需要投入大量财力、人力和物力，且这一过程又需要漫长的时间和多方共同参与，所以想要完成地区生态治理工作，就要明确该地区的生态利益，也就是政府应该建立健全补偿机制，从而降低投入成本。

4.2 企业充分发挥市场调节作用

企业应通过加强知识教育，注重培育专业人才，加大科研投入力度，为政府生态治理能力提升提供人才和技术支持。由于生态治理的特殊性，会改变企业以往在市场的运行模式，不再单单追求经济效益，还要注重生态效益。所以，企业应积极发展生态经济，实现经济效益和生态效益的双赢。

4.3 公众充分发挥补充作用

为保障公众以高效的方式参与生态治理，必须引导全社会公众树立正确的生态理念，通过广泛参与从而提高政府生态治理能力。1）公众要学习生态治理知识，提高生态保护意识；利用互联网，多渠道搜集生态理念权威信息。2）公众要养成生态环保理念，在农事活动及日常工作中践行可持续发展观，合理利用和节约资源，并且能够组织有关生态文明的系列活动吸引更多的人参与其中。

公众对生态环境的冷漠与对生态知识的缺失都会为生态环境的治理带来困难，所以要在日常生活中加强对公众环境保护意识的宣传教育。只有政府加大对环境治理的投入，充分调动市民生态环境保护的自觉性，通过提高大家的生态环保意识，把工作落到实处，才能解决目前生态治理中出现的问题。

5 结语

生态环境治理是国家治理体系的重要组成部分，生态治理能力的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容[5]。实践经验表明，多元主体协同治理是改善生态环境、提升生态治理能力的最有效途径。

本文从多元主体的视角出发，通过查阅文献、整理资料等方式，对库伦旗生态治理现状进行阐述，总结分析得出库伦旗多元主体协同治理生态环境过程中存在的问题，通过分析存在问题的主要原因，提出库伦旗政府提升生态治理能力对策建议。分别针对政府主体、企业主体和公众主体进行深入的分析，提出符合当地实际的对策建议，以提升库伦旗生态治理能力。