青海省水权试点工作的探索与启示

陈建宏，李润杰，郭凯先，贾海博

（1.青海省水利水电科学研究院有限公司流域水循环与生态环境保护重点实验室，青海西宁 810000；2.青海大学三江源生态与高原农牧业国家重点实验室，青海西宁 810000）

党的十八届三中全会明确提出“要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。为贯彻落实国务院关于推进国家水权制度建设的要求，青海省水利厅和青海省海西蒙古族藏族自治州人民政府联合下发《关于印发青海省水流产权确权试点方案的通知》（青水资〔2016〕283 号），决定选取德令哈市、格尔木市作为试点，开展水流产权确权试点工作，通过改革建立归属清晰、权责明确、监管有效及流转顺畅的水权制度体系，促进水资源节约利用和优化配置。试点期为2016 年7 月至2019 年7 月。

1 青海省水权试点工作的建设目标和建设任务

1.1 建设目标

自2017 年起，用2 年左右探索水流产权确权的路径和方法，界定权利人的责权范围和内容，基本完成德令哈市、格尔木市水资源使用权确权登记工作，建立水资源确权登记数据库，完善取水许可制度。同时，探索建立水权归属清晰、权责明确、监管有效、流转顺畅的水权市场制度体系，试点引导用水户间、行业间、区域间开展不同形式、不同层次的水权交易。

1.2 建设任务

1.2.1 开展水权分配和确权登记

1）依据水资源调查评价、生态环境需水分析、水资源综合规划等技术成果，以用水总量控制指标和河道外经济社会的用水权为约束，统筹考虑河道外经济社会各行业用水现状和未来用水需求，科学划分生活水权（包括城镇、农村生活）、农业水权（包括人工生态环境用水）、工业水权和政府预留水权。2）建设德令哈市、格尔木市水资源使用权确权数据库。3）实行动态管理，对区域内水资源使用权进行统一登记，实现水资源确权登记工作动态管理。

1.2.2 探索建立水权交易制度

1）根据德令哈市、格尔木市水权分配和水权交易的需要，研究制定2 市的水权交易和管理制度办法。2）探索建立反映水资源稀缺程度、市场决定价格的水权交易价格形成机制，为水市场建设提供支撑。3）明确富余水权的认定、转让规则，规范水权转让资金的管理和使用，加强水权转让节水工程建设和管理，为水权转让提供制度保障。

1.2.3 探索建立水权交易信息平台

开展在线数据采集、出让意向提交、受让意向提交、建议参考价格、线上交易、资金结算、信息公开及争端处理等服务，为有关行政主管部门进行监管提供条件。

1.2.4 引导开展水权交易

根据用户需求，积极引导与鼓励区域、行业和用水户间开展水权交易，进一步补充、完善、规范水流产权确权和交易制度。

2 青海省水权试点工作进展及完成情况

以德令哈市、格尔木市用水总量控制指标和人类可利用量为约束，统筹考虑区域经济社会各行业用水现状和未来用水需求，科学划分了生活水权、农业水权、工业水权和政府预留水权，完成了德令哈市、格尔木市的五级水权分配。

1）编制完成德令哈市初始水权分配方案、格尔木市初始水权分配方案、一州两市（海西蒙古族藏族自治州、德令哈市、格尔木市）水权市场管理办法等11项管理办法。2）建设了德令哈市、格尔木市水资源使用权确权数据库和水资源使用权确权登记管理信息系统，对区域内水资源使用权进行统一登记，主要包括区域水资源、水资源可利用量、用水总量控制指标、行业水权、用水户的取用水情况、取水许可证、使用权证及水资源费缴纳等信息，同时以水权登记信息为基础，建设完成了德令哈市、格尔木市水权数据库，实现水资源确权登记工作数字化网络管理［1］。

3 青海省水权试点工作取得的经验和成效

3.1 尊重现状，依据合理

本次初始水权分配的现状年为2016 年，目标年为2030 年。水权分配最重要的原则就是尊重现状，即承认和保障合法用水人的用水权利。除了要尊重取水许可制度的成果，还要尊重历史上用水许可涵盖的习惯用水，这实际上也是对用水和固有权利的保障。在尚未建立水权市场或水权交易制度不尽完善的条件下，“推倒重来”的水权分配模式可能会造成现有的生产力布局失衡，给流域的工农业生产带来混乱，给现有用水者造成不必要的混乱、恐慌和新的纠纷，在实践中缺乏可操作性。结合海西州德令哈市、格尔木市的发展需要，未来用水增长主要集中在工业用水和生活用水，本次水权分配以生活和工业用水取水许可为主要依据，同时统筹考虑现状与未来的用水需求。农业水权以尊重现状为基本原则，以土地经营权确权数据这一具有法律效力的数据为主要参考依据，并结合水资源论证报告的论证成果进行确定。

3.2 科学比对，选定数据

在分配某些行业的水权时，会遇到不同口径的数据差异现象，其中以林业和农业水权最为明显。因此，需要通过详细对比，分析不同数据的权威性与可靠性，采用科学方法做出逻辑校验，选择最合理的数据。

在林业水权确权上，林业部门和水利部门关于林业灌溉用水的统计数据存在差异，在没有办理取水许可和相关水资源论证的前提下，通过从林业部门获取详细的林灌区灌溉面积后，结合科学合理的灌溉定额进行计算，确定林业水权［2］。

在农业水权确权上，考虑的综合因素很多，其中充分考虑土地权属问题是重中之重。目前，灌区土地面积有以下4 种统计口径，包括现有耕地面积、实际灌溉面积、统计上报面积及土地经营权确权面积。此外，各灌区的水资源论证报告中也有相关的灌溉面积统计数据。各灌区的水资源论证虽然以土地经营权确权面积为论证依据，但在部分村仍存在灌溉面积与土地经营权面积不符的情况。

3.3 层级明晰，易于控制

水权分配应确保各层级明晰。确定水权，主要是将水资源使用权确定到有实际取用水权利的用水户一级，但从水资源管理的角度来说，需要合理考虑不同行业水权分配的最末级，实现水权管理的效率最优。对于生活水权和工业水权，在遵循取水许可的基础上，为便于管理，应当分配至有取水许可的用水户或提供集中供水服务的取水者，如自来水公司一级。对于农业水权，为明晰农户的农业用水量，应在考虑各灌区土地确权、相关灌溉设施、计量设施建设成熟程度等情况的基础上，尽可能细化水权，在充分考虑土地权属的前提下，将水权分配到最末级的农户手上。对于人工生态水权，为方便统一管理，应分配至政府相关部门统一管理。此外，水权确权遵循“自上而下”与“自下而上”相结合。自上而下，主要表现在各行业水权确权总量不能超过最严格水资源管理制度规定的用水指标总量，地区总耗水量不能超过区域人类可利用水资源量；自下而上，主要表现在水权总量统计的时候，从各行业确定的最末级水权人开始，一级一级向上汇总统计，做到各级水权不漏、不错。

3.4 加强计量，节水灌溉

目前，2 个试点市灌区的基础设施建设有了很大的进步，海西蒙古族藏族自治州的灌溉水有效利用系数从0.30 逐步提高到0.48。从德令哈市、格尔木市的灌区建设情况来看，德令哈市的基础设施条件好于格尔木市。此项工作的开展有力推动了水管体制改革和水流产权确权工作的落实，使灌区管理更加容易、便捷，同时减少了大量的巡渠工作，减轻了工作强度，水管单位与用水户之间的责、权、利更加明晰，水费收缴更加容易。目前还存在2 方面的问题：1）灌区计量设施仍未覆盖各终端用水户，农业灌溉最后一公里的问题依然存在；2）由于灌区的建设年限较早且建设标准较低，近几年实施的灌区改造项目只是改变了局部的灌区条件，较难从根本上提高灌区的建设标准，导致水权转让缺乏计量依据，灌区节水能力出现了瓶颈，难以保证农业用水户可转让的水权。

3.5 调整结构，定额管理

从德令哈市、格尔木市的农业灌溉用水结构来看，近几年的林业灌溉面积增加较多，由于林业灌区建设项目一般由林业部门统一管理，渠系条件较差，林灌区普遍存在超定额灌溉现象，用水量较大。例如，格尔木市近几年持续加强城市生态建设，城市防风林和生态林面积已超过0.28 万hm2，每亩（1 亩=667 m2）毛灌溉用水量在1 500 m3左右，是柴达木盆地林业灌溉定额的1.8～2.0 倍，不但导致农业灌溉用水紧张，而且会造成林灌区下游村镇因上游过度灌溉而出现内涝问题，反映出农业灌溉与生态用水的协调性存在问题。因此，严格按定额灌溉是进行水权转让的基本保障。

4 试点工作的启示

4.1 建立基于水权的水资源配置制度

1）以各级政府制定的监督机制为前提，州、市水利局统一管理，并由灌区管理所和乡（镇）水管站共同具体落实，针对各灌区的条件制定严格的灌区管理制度和科学的灌水计划，切实保障水权确认方案的实施。2）动态监测实际用水与水权的匹配情况，及时纠正配水与水权的偏离，保证依据水权来配水，并协助监督各乡镇用水总量控制指标的完成情况。

4.2 完善水权交易制度体系

水权交易具有通过市场机制把水资源从用水低效者向高效者转移的重要作用。为进一步发挥水权制度的作用，在确认初始水权后，应逐步建立水权交易制度。此外，应与用途管制相结合，区分不同用水的市场属性，区分农村和农场灌区的不同特点，根据地域特点和经济发展定位，逐步完善流转顺畅、节水优先的水权交易制度体系。

4.3 完善渠系配套和计量设施

完善的渠系和完备的计量设施是水资源总量监控的客观要求，也是各级用水进行水权交易转让的基本保障。省、州应进一步加强灌区改造，提供覆盖灌区各级用水户的用水计量设施，配置视频自动化监测系统，实现各级用水户取水的精确计量，使水权交易有计量保障，以精准计量促进节水［3］。

4.4 合理发展生态林业，调整灌区种植结构

1）从德令哈市、格尔木市的地域环境和生态功能定位出发，加强生态林业建设，完善林业灌区基础设施，优先发展高效节水灌溉。2）调整灌区种植结构，在完善灌区基础设施的前提下，严格按照定额灌溉，避免林业用水挤占基本农业用水。

4.5 合理应用行政手段和经济手段

实行最严格的水资源管理，不但需要政府的宏观调控和引导，还需要采取相应的经济手段，尤其是水价杠杆的应用，可促进水资源的节约和流通，加快用水户对水权价值观的认同，促使用水户由“要我节水”向“我要节水”转变［4］。在工业经济下行的背景下，可引入工农业用水户节水奖励机制，对节水效益突出的用水户，提供节水奖励，用节水奖补制度促进水权交易转让［5］。