实用性村庄规划编制的困境与对策

丁昌丽，杨祖顺

（1.固始县自然资源局，河南信阳 465200；2.固始县南大桥乡综合行政执法大队，河南信阳 465200）

农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，是全党工作的重中之重。为解决“三农”问题，在党的十九大报告中明确提出，实施乡村振兴战略，要以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，聚焦实现农业农村现代化，以农业农村优先发展为总方针，用好用活自然资源政策，推进乡村振兴战略的实施。

当下，全国各地在推进实用性村庄规划编制过程中皆获得了一定成果，但也暴露了部分问题，这些都为村庄规划工作积累了经验，然而面对存在的问题，也需认真分析探讨，为推进实用性村庄规划编制工作助力［1］。基于此，针对我国在推行实用性村庄规划编制过程中所面临的困境进行研究分析，并提出改进策略，旨在保证乡村规划的科学性，提升乡村经济发展水平。

1 实用性村庄规划编制中存在的问题

实用性村庄规划重点在于结合村庄发展情况，对村庄的各项资源进行优化配置，使村庄发展水平得以提升，增强村民幸福感。然而，实用性村庄规划编制过程中，由于经验不足、考察不合理等多方面原因，影响了村庄规划的进程，甚至浪费了宝贵的资源和精力，使得实用性村庄规划工作落后于实际目标。为了更高效地开展实用性村庄规划编制工作，相关人员需要了解当下村庄规划编制中存在的各种问题，并结合乡村规划的国家政策，找到相应的解决方案与方法。

1.1 机构改革职能转变，管理权责不清晰

村庄规划原组织编制部门是住房和城乡建设部，现由自然资源部负责政策解读和技术指导，强化规划编制事前、事中监管。职能关系的转变导致村庄规划编制进展较慢和村庄规划编制衔接和融入不够［2］。同时，在村庄规划问题上，很多村庄都面临着管理部门较多的问题，如农业农村部要对农村的农产品种植和总体布局做出规划，自然资源部要控制基本农田和建设用地比例，林业和草原局则要求农村地区做好生态林的保护等，这些管理部门对农村管理提出的要求有时会出现互相掣肘的情况，使农村规划工作效率较低，甚至出现管理权责不清晰、管理资源浪费或者闲置的问题［2］。无论是什么样的管理缺失，都需要得到足够的关注与重视，真正提高村庄规划的管理效率。尤其是在部分单位中，由于管理人数过多，加上工作权责不清晰，出现了推进工作受阻的现象，不仅不利于解决问题，也造成了资金与资源的浪费，需要相关人员对职能和权责问题重新进行划分和优化，切实提高整体工作效率。

1.2 规划任务持续更新，编制经费不足

我国农村规划工作从20 世纪90 年代末正式开启，发展规划的迭代，使规划任务不断更新，出现了“运动式的规划”，使村庄发展缺乏明确目标，无法通过农村规划实现造福于民的目标。根据《中华人民共和国城乡规划法》和相关法律法规，村庄规划编制和实施的法定主体是乡镇人民政府，加之乡镇内行政村数量多，如固始县有33 个乡镇（办事处）581 个行政村，做到村庄规划全覆盖，需要很大一笔经费，由于编制经费不足，导致村庄规划编制进度较慢。在缺乏编制经费且规划任务不断更新的情况下，来自各方的压力较大，实用性村庄编制工作可谓举步维艰，很多想法和方案皆因资金不到位而无法落地，最终导致完成效率较低。

1.3 照搬城市建设，脱离村庄发展实际

在推进实用性村庄规划进程中，相关管理人员要认识到村庄规划要有个性化特征，避免用城市化的意向指导村庄规划。部分规划人员在农村建立高级别墅或高楼大厦，脱离村庄发展实际，且对城市建设模式的直接照搬也会造成村庄规划的同质化［3］。在基础设施和服务设施建设上，村庄规划有着完全不同于城市建设的情况，照搬城市的标准化配套设施，无法满足村民对于文化和休闲娱乐的需求，而且脱离村庄发展实际情况。城市的经验对于实用性乡村编制建设来说是值得借鉴的经验，但各村庄有自身的特征，盲目照搬和模仿只会对村庄规划造成更大的压力，也忽略了人们的实际诉求，不利于从长远角度发展村庄、开展乡村建设。

1.4 规划成果以物为重，忽视以人为本

很多地区的农村规划工作只停留在保护生态、保护耕地的层面上，没有做到具体问题具体分析，实际规划工作不应仅从农村现有物切入，也要关注到村庄中的宗族、血缘关系及村民的幸福指数等，加强对人文精神的体察［3］。如很多村庄都存在空心化的问题，空巢老人众多，这些空巢老人的生活问题和心理问题都急需关注，只注重外在建筑的优化和建设，无法从根本上解决农村人口问题。

2 优化策略

2.1 明确规划权责，提高管理效率

在推进村庄规划与建设的过程中，要做好以下工作。1）提高管理效率，解决以往规划工作中权责不明确的问题。管理层面需调动更多的专业人才参与其中，增加村庄规划工作管理活力，淘汰不符合岗位要求的人员，激发内部管理效能，同时加大力度吸纳外部资源。2）从业人员需了解村庄规划管理的实际情况，着重分析村庄规划所在地的人口、土地、文化及产业等资源特征，并根据实际情况，对资源进行优化配置和高效利用，使资源的利用率能够达到最大化，切实提高管理效能，促进实用性村庄规划建设工作有效落实。

实用性村庄规划不只是简单地对村庄进行规划布局，还需有配套的管理制度作为保障。管理人员需制订出专业性、针对性更强的方案，解决目前村庄规划只关注硬件建设、不关注软件文化建设的问题，这也是提高实用性村庄规划工作管理效率的有效举措。尤其在当前实用性村庄规划编制中，需要从业人员做好软实力和硬件的权责划分，既要关注村庄的硬环境和设施，又要加强对人文社会软环境的了解，真正由内到外共同提升规划编制工作的质量。

2.2 加强调研核实，创新解决规划不落地的问题

在推进实用性村庄规划建设进程中，规划人员要做好前期调研工作，了解村庄内部人员实际流失情况，针对职能不衔接的实际问题探讨解决方案。前期的调研工作一定要细致深入，全面做好现场勘测，多与乡村居民沟通交流，扎实的基础工作是后续决策的重要依托。规划人员要收集各方面资料，包括风土人情、发展历史、民俗等，了解村庄中的主要经济产业及居民的收入来源。调研结束后，要形成相关文档，及时总结，并对问题进行分析和探讨［4］。此外，要针对村庄在实际发展过程中所暴露出的问题进行系统化整理，提出解决方案。

针对规划不落地的问题，需要根据村庄规划的诉求及目标加强调研，创新性地解决规划不落地的问题，找准问题的切入点，从改善村民居住环境、完善公益设施的角度入手，结合政策的指向，运用调研后的数据保障规划工作能够顺利实施，同时也要避免村庄用地的生态被破坏，着重通过土地的重新规划利用，提高村民的实际收入，立足于长远推进解决措施落实。

此外，相关人员可通过开设综合服务平台，搭建更加顺畅的沟通渠道，以解决规划目标和实际脱节的问题。在沟通平台中可将村庄的相关设想展示出来，加强村庄的经济、社会和生态的建设，广泛吸取社会建议，选取对村庄发展有益的部分进行重点性建设，作为关键性项目进行打造。综合平台的工作方式也可吸引更多的人关注村庄规划，参与村庄规划、探索、建设及运营一体化的过程，加强管理和规划的科学性。

2.3 统筹各项资金，解决经费问题

在上报项目或审定项目时，要注意各类项目资金的有效整合，采取多渠道进水、一个龙头出水的方式，破解资金难题。对农田整治、基础设施、公共服务设施建设，政府可整合各部门项目资金，统管统用；绿化建设，可借助民间资本，让当地成功人士捐资；农民建房，由农民自己出资［5］。带动农民筹资筹劳，实现项目资金效益最大化。同时，可从更多社会力量入手，带动社会公益资本或非公益性组织资本进入村庄，招商引资解决经费问题。管理人员可通过设立乡村项目的方法，根据村庄的实际特征发展经济产业，号召社会中的企业参与投资，共同加入村庄建设，村庄可与企业商议分配所获利益，或者通过继续转化投资的方法为村庄规划提供更多的扶持资金。在落实的过程中，相关人员要先做好各方面资金的统筹和规划，从长远角度出发应用招商引资策略，同时要避免对村庄生态造成破坏。

2.4 做好村庄定位

村庄的实际定位要以所在地区村庄的实际特征为基础，同时要立足于当下，展望未来，从前瞻性的角度明确村庄定位，打造村庄特色模式，紧跟时代发展步伐。村庄规划制订不能盲目套用其他村庄模式，需综合分析村庄的自然条件及人文特征，以产业作为经济发展的抓手，带动村庄进一步发展。规划人员要做好村庄定位，充分发挥村庄优势，形成独有的标签和品牌。例如，部分村庄旅游资源丰富，可将其定位成集民俗特色和休闲体验于一体的乡村旅游地，扩大乡村影响力，打造旅游品牌。

2.5 重视人本内涵，调动村民积极性

吸纳村民意见、提高村民参与度是落实实用性村庄规划的重要途径。需要在尽可能多的流程细节中体现民主性，如在规划编制工作启动、基础资料收集与分析、问题研判、规划目标和规划内容制订、建设项目拟订和实施的过程中调动村民的积极性，使其参与村庄规划，落实规划细节，突出人本内涵。全民参与并不能完全满足所有村民的需求和意愿，需要规划技术人员掌握和取舍村民各类诉求，找准各方利益共同点，通过政府相关部门、村两委和村民理事会构建沟通桥梁，实现村庄规划公众参与。

在调动村民积极性方面，工作人员也需积极引导村民做好前期的产业选择、产业定位和产业运行工作，不仅使村民参与村庄规划，还能使其真正感受到村庄规划所带来的效益［6］。

3 结语

乡村的发展和城市的建设有着紧密的联系，而在社会经济不断发展的大环境下，传统的自给自足的小农经济早已过时，单纯依靠内部循环进行发展的模式是不可取的，必须要结合时代发展潮流、趋势及实际情况对村庄进行合理的布局和规划，如此才能够有效促进村庄的建设和发展。村庄规划是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可及开展各项建设等的法定依据。乡村振兴要坚持先规划后建设，通盘考虑土地利用、生态保护和历史文化传承、产业发展、居民点布局及人居环境整治等。充分发挥村庄规划引领作用，是提高人们生活质量的途径之一，要基于村庄特征，以关怀民生为方向，坚持农民主体地位，尊重村民意愿。实用性村庄规划也要坚持节约优先、保护优先，实现绿色发展和高质量发展，促进村庄全方位协调发展。