全过程管理视角下基本建设项目绩效评价机制探析

戴浩然 李涛

一、引言

随着“一带一路”建设、“乡村振兴”、雄安新区设立等等国家重大战略的实施，我国基本建设项目迎来新的发展契机。国家统计局数据显示，2021年，全国固定资产投资（不含农户）544547亿元，比上年增长4.9%；比2019年1—12月增长8.0%，两年平均增长3.9%。资金投入的增长，基本建设项目类型多样化的发展，使得基本建设项目粗放式管理在资金使用绩效方面存在的问题日益凸显出来。2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式颁布实施，文件指出要加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

二、概念界定

全过程管理视角下工程建设项目绩效评价是指单位根据既定的绩效指标，综合采用各类分析方法，对工程项目全生命周期（包括工程设计立项、施工阶段、竣工结算、财务决算阶段及项目后评价等）支出的经济性、效率性、效果性进行评估和评价的活动。基于全过程管理视角，可以对建设项目各阶段的事前、事中、事后三个过程进行有效的监督、评价，合理配置人力、物力、财力，达到资源最优化配置。

三、基本建设项目绩效评价现状

1.绩效评价缺乏主动性，重视程度不够

基本建设项目涉及的主要部门有基建部门、财务部门、审计部门以及相关使用部门。建设单位开展工程项目绩效评价，大多是完成上级部门交办的任务求或应付某项专项检查，没有以提高资金使用效率的目标积极主动开展绩效评价，评价工作具有片面性和局限性，往往流于形式。同时，在实际的绩效评价执行过程中，因许多部门缺乏绩效管理意识，普遍认为绩效评价的开展主要是财务处的职责，因此绩效评价参与程度不高，也不重视绩效评价结果。

2.评价指标设置不合理，缺乏目标导向性

上级部门颁布的文件或指引多是涉及绩效评价原则方面内容，对单位如何开展绩效评价并缺乏针对性的指引。各单位在实际绩效评价工作中，绩效指标设置和权重比例由各单位根据经验自行设定，指标选定多由财务部门负责，业务部门受限于专业知识水平，难以提出合理意见，评价标准缺乏量化指标，评价结果主观意识较强。比如，基建部门是负责管理工程项目的，能实时关注项目实施进展，明白项目管理中存在的困难。但是，由于缺乏绩效评价的意识，不能及时进行归纳总结，无法在实际执行中及时修改评价指标，导致指标与预期要达到的评价效果有区别，达不到正确评价的目的。此外，还易造成重复劳动，资金成本、时间成本与产出不匹配，造成资源浪费。

四、基本建设项目绩效评价机制思考

项目全过程管理视角下，从项目决策阶段、施工阶段、运营使用阶段三个方面着手，以绩效评价经济性、效益型、效果性为目标，提出绩效评价机制的几点思考。

1.项目决策阶段指标设计

经济性指标：（1）根据工作内部流程和相关文件规定工程项目估算、设计概算及预算编制及审核可以开展一编多审。通过多次审核，加强预算编制的严谨性，控制项目概算总投资，可以将预算审减额设计为评价指标。（2）决策阶段要为施工阶段做好前期准备工作，需落实好资金来源，确保能按期开工。开工前资金是否落实到位，可以设为经济性指标。

2.项目施工阶段指标设计

项目施工阶段的主要内容包括合理控制成本，保证项目结算金额不超概算、控制项目变更、安全文明施工、质量安全控制等。

经济性指标：（1）是否按国家规定，运用公开招标方式，通过投标人公开竞价方式降低工程造价，节约项目资金，以投标人投标优惠率确定项目经济效益。（2）项目如果前期论证不充分，设计不精准，施工阶段会产生变更，增加项目成本投入，可以设计项目发生变更金额为经济性指标。（3）加强项目管理，合理控制项目建设成本，避免项目发生超出概算的情况，设置是否存在超概风险考核项目经济性。（4）工程计量与支付阶段，施工单位按要求报送进度款申请，建设单位相关部门按要求对施工进度进行审核，确保没有超前支付情况发生，可以设置计量进度审减额来评价审核结果。

效率性指标：（1）是否在合同工期内完成规定的各项工作，顺利完成项目竣工验收，影响到建设单位的使用效益，可以将是否如期完成工程建设设置为效率性指标。（2）建设工期内发生重大安全事故，建设单位在年底评优评先中会被一票否决，对建设单位产生不良社会效率，可以设置是否发生重大安全事故作为效率性指标来衡量。（3）施工单位、监理单位、基建管理部门是否落实各项内部控制制度和国家有关规定，配备足额工作人员，保证能照章办事，正常执行，不发生违建现象。可以设置基建制度是否健全、项目建设是否符合国家有关规定作为评价指标。（4）工程变更应符合国家和建设单位相关制度规定。若不按程序办理变更，在上级部门审计和建设单位审计中发现存在上述问题，会要求建设单位进行整改，而整改过程会浪费项目建设时间。可以选用变更是否符合上级部门及建设单位流程为评价指标。

3.项目运营使用阶段指标设计

该阶段是项目建设完工后，交使用部门使用和维护，主要考核内容包括按时完成竣工财务决算、满足使用部门需求、降低运营维修成本。

经济性指标：为维护建筑物正常使用，不可避免发生运营维修成本，通过设置运营维修成本投入比来衡量项目运营维修成本水平。

4.绩效指标评价体系

所处阶段 评价指标 评价方法 指标性质 决策阶段 预算审减额 经过多次审核通过后的项目预算与概算之间的比值 经济性 开工前资金是否落实到位 是否按时间节点要求获得财政拨款、事业收入或银行贷款 项目论证耗时 项目开始论证到通过建设单位党委会确定最终方案所用时间 效率性 工程项目前期进度是否符合计划要求 将可行性研究批复时间、初步设计批复时间等与计划时间相互比较 是否如期开工建设 工程预定开工日期是否已将所有手续办理完毕 效果性 施工阶段 投标人投标优惠率 将投标人中标价与招标控制价相比 经济性 项目发生变更金额 经基建管理部门同意的项目累计变更金额 否存在超概风险 在项目重要施工节点，计算项目累计已完工工程量及金额，与项目预期在该阶段支出金额比较，比值大于1，说明存在超出概算风险 计量进度审减额 根据施工方报送的计量进度，对照合同中进度款支付条款及计价原则，按照现场施工进度，对不符合支付条件的进度款进行审减 是否如期完成工程建设 在合同规定的时间内完成所有建设任务 效率性 是否发生重大安全事故 统计项目建设过程中发生的重大安全事故 基建制度是否健全、项目建设是否符合国家有关规定 是否有基建制度，并按照制度开展项目建设，项目建设是否符合上级部门的建设标注和要求 变更是否符合上级部门及单位流程 项目变更程序及项目累计变更金额是否符合上级及单位规定 项目评优评先情况 统计项目获得国家级、省级、市级荣誉数 效果性 建设总时间 将项目完工所用时间与计划工作相比较 居民投诉次数和上级监管部门下发整改通知单次数 统计自开工以来收到居民投诉次数和上级监管部门下发的各类整改通知单 设备与材料台账 检查设备与材料各类台账，如进出场记录、检测记录、使用记录等 运营使用阶段 运营维修成本投入比 将项目发生的运营维修成本与项目总投入进行比较，再与单位同期、同类型项目的运营维修成本投入比相比较，衡量维修成本水平 经济性 是否按时办理竣工财务决算和产权证明 是否在项目竣工验收后，按国家竣工财务决算时间要求，及时开展财务决算。确定固定资产价值后，按要求办理产权证明 效率性 满意度 通过设置调查问卷，收集各类人群对项目使用的评价，分析项目满意得分 效果性

从下表可以看出，在项目全过程管理视角下，项目绩效评价应根据不同需要开展阶段性评价、年度评价和项目全过程评价。在开展阶段性绩效评价时，应根据项目所处阶段，选取合适的评价指标，以评价结果为指导，改进项目管理，监督项目建设。年度评价是对一个自然年度项目绩效状况开展的评价，应根据不同时间段项目所处的不同阶段，选取适合的指标，并对偏离指标进行纠偏，加强绩效评价结果的御用。全过程评价是在项目完工投入使用后进行的整体评价，是考核项目是否达到建设的目的和要求，总结项目建设中存在的问题，为今后的项目提供宝贵的建设经验。

五、结语

本文通过分析基建项目工程绩效评价现状，以项目全过程管理理论为指导，将项目建设划分成3个阶段，以绩效评价经济性、效率性、效果性为目标，设计了18个绩效评价指标，并提出了评价方法作为参考，建立了一套完整的绩效评价体系。该体系可以用于阶段性评价、年度评价和项目全过程评价，希望能为基本建设项目绩效评价提供参考，提高绩效评价水平。