矿产资源权益金制度完善建议

殷召良

(中国矿业大学(北京)文法学院，北京市海淀区，100083)

1 矿产资源权益金制度改革进程

1.1 制度创新研究阶段

2015年5月,《国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》首次提出“研究建立矿产资源国家权益金制度”；2015年9月,《生态文明体制改革总体方案》再次提出“研究建立矿产资源国家权益金制度”；《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》把“建立矿产资源国家权益金制度，健全矿产资源税费制度”作为“十三五”规划任务和目标。

1.2 制度框架确立阶段

2016年3月，《国务院批转国家发展改革委关于2016年深化经济体制改革重点工作意见的通知》把“制定全民所有自然资源资产有偿出让制度方案，制定矿业权出让制度方案和矿产资源国家权益金制度实施方案 ”作为推进生态文明基础制度之一，着手进行矿产资源国家权益金制度实施方案建设；2016年12月，《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》要求“改革完善矿产资源有偿使用制度，明确矿产资源国家所有者权益的具体实现形式，建立矿产资源国家权益金制度。完善矿业权有偿出让制度，在矿业权出让环节，取消探矿权价款、采矿权价款，征收矿业权出让收益”“完善矿业权有偿占用制度，在矿业权占有环节，将探矿权、采矿权使用费调整为矿业权占用费。合理确定探矿权占用费收取标准，建立累进动态调整机制，利用经济手段有效遏制‘圈而不探’等行为。根据矿产品价格变动情况和经济发展需要，适时调整采矿权占用费标准。完善矿产资源税费制度，落实全面推进资源税改革的要求，提高矿产资源综合利用效率，促进资源合理开发利用和有效保护”。至此，矿产资源权益金制度框架基本形成。

1.3 制度方案确定实施阶段

2017年4月，《矿产资源权益金制度改革方案》发布实施，确定了矿产资源权益金制度改革方案，形成了系统的矿产资源权益金制度内容，包括矿业权出让收益、矿业权占用费、资源税和矿山环境治理恢复基金；自2017年7月1日实施的《矿业权出让收益征收管理暂行办法》(财综〔2017〕35号)(以下简称《办法》)就矿产资源权益金制度中最重要的矿业权出让收益制度做了明确规定，使矿业权出让收益制度改革进入可实施阶段。从此矿业权出让由缴纳矿业权价款阶段进入征收矿业权出让收益阶段，出让新设矿业权(含新增资源储量、新增开采矿种的采矿权)都要缴纳矿业权出让收益。此外，2017年11月1日实施的《财政部、国土资源部、环境保护部关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》就矿山地质环境治理恢复基金制度进行了明确。

1.4 资源税法颁布实施

《矿产资源权益金制度改革方案》提出“在矿产开采环节，实施资源税改革”“对绝大部分矿产资源品目实行从价计征，使资源税与反映市场供求关系的资源价格挂钩，建立税收自动调节机制，增强税收弹性。同时，按照清费立税原则，将矿产资源补偿费并入资源税，取缔违规设立的各项收费基金，改变税费重复、功能交叉状况，规范税费关系”。实际上，自2016年7月1日起资源税从价计征改革已全面推开。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“落实税收法定原则”，必须将资源税条例上升为资源税法。按照税制平移、保持现行税制框架和税负水平总体不变的原则，2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国资源税法》，自2020年9月1日起施行。

2 矿产资源权益金制度要义

2.1 是实现国家矿产资源所有权的新形式

我国宪法和法律一直规定矿产资源属于国家所有。1986年实施的《矿产资源法》确立了矿产资源有偿使用制度。从事矿产资源勘查开采的，除一般性税费外，需缴纳矿业权价款、矿业权使用费、矿产资源补偿费和资源税，还需缴存矿山环境治理恢复保证金等。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》界定矿产资源有偿使用制度主要包括矿业权有偿取得制度和矿产资源有偿开采制度。矿业权有偿取得制度通过征收矿业权使用费和矿业权价款实现，其中，矿业权使用费按面积征收；矿业权价款的实质是国家勘查投资的收益，特指国家将其出资勘查形成的矿产地的矿业权出让给他人，或者矿业权人将国家出资勘查形成的矿产地的矿业权转让给他人，按规定向矿业权人或受让人收取的款项。矿产资源有偿开采制度通过征收矿产资源补偿费实现，矿产资源补偿费按照矿产品销售收入的一定比例以及矿山开采采出率计征，是国家作为矿产资源所有者收取的财产收益，是采矿权人对矿产资源消耗的经济补偿。矿山环境恢复治理保证金指地方国土资源、环境保护行政主管部门会同财政部门依据新矿山设计年限或已服役矿山寿命，以及环境治理和生态恢复所需要的费用等因素，确定按矿产品销售收入的一定比例，由矿山企业分年度预提矿山环境治理恢复保证金，并列入成本，专项用于矿山环境治理和生态恢复。官方对矿产资源补偿费和矿业权价款性质的持续稳定的解释是，矿产资源补偿费体现的是矿产资源有偿开采，目的是维护国家矿产资源所有者的财产权益；矿业权价款体现的是矿业权有偿取得，维护的是国家财政的投资收益。

根据矿业权出让收益制度，从事矿产资源勘查开采的，除一般性税费外，还需缴纳矿业权出让收益、矿业权占用费、矿产资源税，并提取矿山环境治理恢复保证金等。矿业权出让收益是国家基于自然资源所有权，将探矿权、采矿权(统称“矿业权”)出让给探矿权人、采矿权人(统称“矿业权人”)而依法收取的国有资源有偿使用收入。矿业权出让收益包括探矿权出让收益和采矿权出让收益。因此，作为矿产资源有偿使用的新制度，矿业权出让收益制度与原矿业权价款制度相比有本质不同：以前只对国家出资探明矿产地的矿产资源收取反映国家投资收益的探矿权价款或采矿权价款，现在是只要国家出让矿业权就要收取体现国家所有者权益的矿业权出让收益；矿业权价款是国家投资收益，矿业权出让收益是国家出让矿产资源资产的用益权(探矿权、采矿权)的财产对价，两种本质属性完全不同。前者是收回探矿权投资成本及相应的投资收益，后者是财产权让渡收入；前者是探矿投入成本和相应投资回报决定金额，后者由矿产资源资产价值和市场需求决定金额，是所有者权利的市场价格体现。在矿业权出让环节将探矿权采矿权价款制度改为矿业权出让收益制度是资源有偿使用制度改革的新形式，是实现国家矿产资源所有权的新形式。

2.2 是市场化改革的必然要求

随着市场经济体制的健全完善，更多的市场主体进入矿产资源勘探、开发行业，原先的国有企事业单位也在不断改制，成为公司企业。

经济的快速发展使市场对矿产品需求量持续大幅增加，并推高矿产品市场价格，矿业开发成为最赚钱的行业之一，从而推高了对矿产资源的需求。而原先的矿业权价款制度和矿业权使用费制度，没有充分反映经济体制改革的变化，已不适应现实要求，易导致国家矿产资源资产流失[1]。2017年的《矿业权出让制度改革方案》明确要求：全面推进矿业权竞争出让，充分发挥市场配置矿产资源的决定作用[2]，从而解决矿产资源低价贱卖、国有资源性资产流失，解决协议出让情形太宽、不公平及腐败等问题。

2.3 是贯彻“两山”理论、建设生态文明的现实需要

为贯彻习近平总书记的生态文明建设思想，中共中央、国务院发布了《生态文明体制改革总体方案》。矿产资源具有稀缺性、不可再生性，在矿山资源开发过程中，要深刻把握习近平生态文明思想之“两山”理论，保护和合理开发利用矿产资源，应运用市场机制，体现矿产资源资产性价值，减少和改进矿产资源勘探、开发所带来的负外部性，解决采肥丢瘦、勘探率、回采率和综合利用率不高等乱采乱挖、资源浪费、破坏生态环境等问题，因此需要实施矿业资源权益金制度。

3 矿产资源权益金制度实施以来出现的问题

矿产资源权益金制度特别是矿业权出让收益制度施行以来，在实现改革目的同时，也出现以下一些问题。

3.1 矿业权出让收益与矿业权占用费、资源税重复

矿产资源国家所有权通过出让环节将探矿权或采矿权出让给矿业权人，矿业权人除了缴纳矿业权出让收益外，还要缴纳矿业权占用费和资源税，三者之间在理论上存在叠置。虽然这也是改革要解决的问题，但改革文件未厘清三者的本义，没有将原本法理不清的关系搞清，未考虑并入资源税的资源补偿费本身也是矿产资源所有者权益性质的收入，国家在将资源补偿费并入资源税之后，再收取矿业权出让收益和矿业权占用费，属重复征收权益金[3-4]。采矿权人支付权益金，是其开采权利的对价，当然包括采矿权项下固有附着的国有矿产资源的开采枯竭的对价[5]。因此，在征收矿业权出让收益的情况下，仍然继续收取矿业权占用费是重复的；按照原先的税率标准征收资源税在理论上就是重复收取矿业权出让收益。

3.2 矿业权出让行为行政化仍然明显

从《物权法》到《民法典》，都将矿业权界定为用益物权，行使矿产资源资产所有权将矿业权出让而形成的矿业权出让合同应该界定为民事合同[6]。《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》也把矿业权出让合同纠纷作为民事合同来定性处理。虽然矿业权的行政许可与矿业权民事权利不同，但在自然资源资产产权制度改革已经进行了几年后，应该淡化或取消颁发《矿产资源勘查许可证》和《矿产资源开采许可证》的行政许可性质，而应将发证作为矿业权出让方的义务。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“建立健全自然资源产权法律制度”，按照生态文明体制改革总体部署，要健全完善全民所有自然资源资产有偿使用制度。《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》就统筹推进自然资源资产产权制度改革，落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，探索建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制提供了方案，都体现了自然资源资产的民事权利属性，都特别强调国家所有者权能的实现。但无论是从《办法》的条款还是从其相关内容看，都没有把矿业权出让行为当成民事行为，没有把出让方当成所有权代理主体，而是作为行政管理主体行使行政管理权，如《办法》中的征收、管理、收益、滞纳金、财政违法行为等这些概念，都是行政管理概念，没有民事的性质，国家所有权的代理者身份没有得到准确体现；改革观念意识落后，没有落实放管服改革要求，与矿业权出让的市场化改革不一致；此外关于矿业权证的管理也没有进行相匹配的改革。

3.3 没有做到重大改革于法有据

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。《矿产资源法》第五条规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度……开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”矿业权出让收益虽然可以解释为属于探矿权、采矿权有偿取得制度，但改革之前探矿权、采矿权有偿取得制度在实践中体现为征收矿产资源补偿费和征收矿业权价款，前者在性质上属于矿产资源有偿开采，目的是维护国家矿产资源所有者的财产权益；后者属于矿业权有偿取得，维护的是国家财政的投资收益。也就是说，矿产资源补偿费才是矿业权作为资产而有偿取得的具体实现形式，矿业权出让价款仅仅与国家投资有关，而与矿产资源的国家所有权没有关系；因此，原探矿权、采矿权有偿取得制度并不能提供矿业权出让收益的改革依据，矿业权占用费没有上位法的依据。这也造成司法实践中存在脱节的现象，如2021年修订实施的《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》仍然只有“矿业权出让价款”概念而没有“矿业权出让收益”概念(至少应该同时使用)。在证券监管中也没有反映改革要求，如《深圳证券交易所上市公司自律监管指引第3号——行业信息披露》(深证上〔2022〕15号)关于矿业权人是否已按国家有关规定缴纳了相关费用的信息仍界定为“包括探矿权价款、采矿权价款、矿业权占用费、矿产资源补偿费、资源税等”，没有“矿业权出让收益”概念，仍沿用“矿产资源补偿费”概念。同时，无论是《矿产资源权益金制度改革方案》，还是《矿业权出让收益征收管理暂行办法》，都不是《立法法》规定的法律渊源文件，只是改革政策文件。在没有做到重大改革于法有据的情况下，矿产资源权益金制度的权威性也受到质疑，有人甚至提出废止《矿业权出让收益征收管理暂行办法》[7]。因此，矿业权出让收益等矿产资源权益金制度改革方案和实践都需要得到立法支持。

3.4 矿业权成本负担增加

先缴纳矿业权出让收益后取得矿业权证，矿业权人的经济负担和前期投资成本增加了不少。虽然有些地方在职权范围内做了一些调整，如《关于调整山东省矿业权出让收益征收管理政策的通知》(鲁财综〔 2019 〕 34 号)降低一次性缴纳标准、完善分期缴纳政策，有一定的缓解作用，但矿业权初始投资大、财务成本高的局面没有改变，这主要是因为矿业权出让收益的定价原理和机制变了，矿业权人必然要付出更多的出让金才能取得矿业权。

3.5 没有考虑探矿风险、探矿投入补偿，缺少探矿未果的退出机制

探矿是技术密集、资本密集的高风险活动。探矿人投入大量资金开展勘探工作，可能最终无法发现可供开发的矿产资源；即使查明了矿产资源储量，仍然无法保证未来的开采行为和生产行为的经济性。但现行制度没有考虑非探矿人过错而无法开采的探矿权出让收益退还机制，探矿风险全部由探矿权人承担[5]。此外，探矿权人出资探明的储量越大，其缴纳的矿业权出让收益将越多，这会约束矿业权人探矿积极性[7]。

3.6 可能会损害矿业安全和财政收入目的

以上两种情形会进一步影响探矿、采矿的投资回报，影响探矿采矿积极性，进而会危害矿业安全，长期看也会影响财政增收目的的实现。因为探矿积极性下降会导致探矿投资下降，进而新增储量会下降，资源储量安全无法保障；探矿人转采积极性下降，新增采矿权将下降，导致矿产品供应安全无法保障。如果矿业权人经过技术经济评估论证后选择不增加储量、不转采矿权，进而不缴纳矿业权出让收益，将导致实收矿业权出让收益减少，相应的资源税也会减少，增加财政收入的目的也会受影响[7]。

4 完善矿产资源权益金制度的相关建议

虽然矿产资源权益金制度实施以来存在诸多问题，但矿产资源权益金制度改革方向和基本制度内容应该坚持，同时要总结改革的经验，针对存在的各种问题进一步完善，提出如下几点建议。

4.1 理清矿业权出让收益、资源税、矿业权占用费的关系，并取消矿业权占用费

国家通过其代理人行使矿产资源所有权——出让矿业权，与矿业权人直接形成矿业权出让合同关系，这本质上是民事法律关系，主要通过招拍挂确立矿业权出让交易的核心条件——矿业权出让收益(即对价)。而影响矿业权出让对价的因素必然包括资源赋存条件、资源禀赋、资源地理位置、市场需求、进出口形势、税费、政治经济环境、国家政策等众多因素。矿业权出让人与参与矿业权招拍挂的竞买人在矿业权公开市场上进行博弈，最终确定矿业权成交价格——矿业权出让收益。

在这样的情况下，原先所设想的矿产资源税所具有的调节资源级差收入的功能也就没有存在的基础了，矿产资源税已演变成环境税等[8]。资源税法立法时也没有将矿产资源费并入资源税，何况自2016年7月1日起全部资源品目矿产资源补偿费费率已为零，事实上取消了矿产资源补偿费。虽然《矿产资源权益金制度改革方案》要求“将矿产资源补偿费并入资源税”，但在实行矿业权出让收益制度后矿产资源补偿费已没有存在的必要了，因为出让矿业权时出让人应该明知采矿权的行使结果必然导致矿产资源的枯竭和消失，而必然在矿业权出让定价中反映出来。按照矿产资源权益金制度的自身逻辑，资源税也不应该包括在权益金中，因为资源税是国家基于政治权力或征税权力而对资源开发行为征收的税(属于行为税)，将矿产资源补偿费并入资源税不符合税收的强制性和无偿性要求，混淆了国家所有权与国家税赋权力的界限。资源税与矿业权没有关系，与资源性资产没有关系。

矿业权出让后，矿业权人得到的矿业权当然包含对矿业资源的占用权，占用权应该包括在矿业权中，因此在矿业权期限内或在出让的资源储量范围内不应再收取矿业权占用费。设计矿业权占用费制度的目的本是针对特殊情况的，防止跑马圈矿，圈而不探、圈而不采，通过倒买倒卖矿业权渔利或坐等矿产价格升值，但这不是正常的占用矿业权应该交费的问题。如果出让合同对矿业权期限内的勘探量或勘探投入有最低要求或者对开采进度或开采量有最低要求，而矿业权人非因自己的原因没有履行合同要求，可追究违约责任。因此，在这种意义上应该取消矿业权占用费。

4.2 还矿业权出让合同是民事合同的本来面目，分清行政权力与民事权利

国家矿产资源所有者的代理人出让矿业权，与矿业权人形成民事合同关系。双方权利义务主要是受民法调整。矿产资源行政管理是隐在民事权利之后的。按招拍挂出让的矿业权实际上也不应再有行政审批许可的问题，只要矿业权竞得人缴纳了矿业权出让收益(逾期缴纳者连同违约金一起缴清)，就应该及时颁发矿业权证。涉及到矿区规划、土地征用、三率管理、安全生产、绿色矿山、环境生态保护等，有些可以内化为矿业权出让合同条款或作为出让合同条件，有些可以进行事中事后依法监管。

4.3 积极推进矿产资源法修订工作，将改革成果法律化

将目前比较成熟的做法法律化，比如将矿业权出让收益(最好改为矿业权出让金，因为收益是投资回报的概念，而非买卖交易的对价)制度在矿产资源法中明确，取消《矿产资源法》第五条第二款中的矿业权价款、矿产资源占用费等概念；再比如严格实行招拍挂方式出让矿业权，建立勘探最低投入制度，保障矿产储备安全。

如果修改《矿产资源法》进程没有那么快，可依据授权立法先行制定行政法规，或至少以部门规章的形式将矿产资源权益金制度的改革成果进一步明确和固定下来。内容主要包括：明确矿产资源资产有偿使用制度，矿产资源资产所有权委托代理制度，矿业权出让制度，全部采用招拍挂的公开竞争交易方式，健全防止矿业权贱卖的矿业权市场基准价制度；全面实行矿业权出让收益率征收，一次性确定划定的矿产资源量的矿业权出让收益总值，首次缴纳 20%，投产后按照原矿石产量每年征收矿业权出让收益；充分考虑探矿风险和收益特点，对由企业自行或混合出资探获的矿业权，明确出让收益测算应扣除的企业前期勘查投资收益。

4.4 矿业权竞买人要认清形势并做好投资决策工作

随着矿业权出让制度的改革，矿业权竞买人要认清新法律和政策的实质，在参与竞买前充分做好投资决策工作，算好账，做好技术经济分析，算清楚在矿业权期限内可能的投资回报，不能盲目投资竞买矿业权，更不能抱怨矿业权出让制度加重投资成本等，这是在新制度下必需的市场判断。

5 结语

矿产资源权益金制度改革经历了制度创新研究、制度框架确立、制度方案确定实施和资源税条例上升为资源税法4个阶段。但仍存在亟需解决的问题和矛盾，应深刻把握习近平生态文明思想之“两山”理论，进一步认清矿产资源权益金制度对市场化改革、生态文明建设的重要性，采取一系列措施，推进矿产资源法修订，进一步完善矿产资源权益金制度。