陕西省推动黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的实践与探索

张发民

(陕西省水土保持生态环境监测中心，陕西 西安 710004)

黄河是中华民族的母亲河，黄河流域的生态保护和发展历来是安民兴邦的大事。2019年9月18日习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，发出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召，为新时代黄河流域生态保护和高质量发展指明了方向。近年来，陕西省委、省政府认真贯彻习近平总书记重要讲话精神，把水土保持生态文明建设摆在黄河保护治理的突出位置，坚持“绿水青山就是金山银山”理念，统筹山水林田湖草沙综合治理，持续发力推动黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略实施。通过实施小流域综合治理、坡改梯、淤地坝等措施，有效控制了黄土高原地区水土流失，全面改善了黄河流域生态环境，实现了黄河流域生态环境由“整体恶化、局部好转”向“整体好转、局部良性循环”的转变。但与黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略目标要求相比，短板依然明显，问题仍然突出，水土流失预防、治理任务依然艰巨，需要进一步解放思想，开拓创新，以功成不必在我的精神境界和功成必定有我的历史担当，一步一个脚印抓落实，一茬接着一茬干，确保“十四五”时期黄河流域生态保护和高质量发展取得明显成效。

1 陕西省黄河流域概况

黄河流域陕西段位于黄河中游，涉及省内榆林、延安、铜川、宝鸡、杨凌、咸阳、西安、渭南和商洛9市(区)80个县997个乡(镇)，流域面积13.24万km2，占黄河流域总面积的17.7%，占陕西省国土面积的64.6%。流域内总人口2 915万人，2020年生产总值22 226.31亿元，占全省生产总值的86.2%。

陕西属大陆性季风气候，气候水平分异和垂直差异较大，陕北是中温带半干旱气候，关中是暖温带半干旱半湿润气候。陕西省黄河流域自北向南年均降水量在314～850 mm，全年降水主要集中于7—9月，期间降水量占年降水量的50%～70%。

陕西省黄河流域地貌类型复杂多样，从北向南可依次划分为长城沿线风沙滩地、陕北黄土丘陵沟壑区、关中盆地、秦岭山地等四种地貌类型。流域内直接汇入黄河的主要河流有窟野河、秃尾河、无定河、清涧河、延河及渭河等，大部分河流输沙模数在6 000 t/(km2·a)以上，其中皇甫川、孤山川、窟野河、清涧河等支流输沙模数均在10 000 t/(km2·a)以上。整个黄河流域粗泥沙集中来源区共有15个县、总面积1.88万km2，陕西就占了12个县、面积1.40万km2，占比分别为80%、74.5%，“贡献”了全黄河流域约20%的土壤流失量，占黄河三门峡以上多年平均输沙量的一半。所以，陕西是全国水土流失最为严重的省份之一，是黄河流域粗泥沙的集中来源区，是黄土高原强烈侵蚀的中心。

习近平总书记指出，当前黄河流域仍存在一些突出困难和问题，这些问题，表象在黄河，根子在流域。并在来陕西考察时指出，陕西生态环境保护，不仅关系自身发展质量和可持续发展，而且关系全国生态环境大局。因此，加快陕西黄土高原生态文明建设意义重大。

2 陕西省黄河流域水土保持治理及取得的历史成就

近现代水利先驱李仪祉先生在《关于治导黄河之意见》中指出，“河患症结所在之大病，是在于沙，洪水不减，沙患不除，则河恐无治理之日”[1],认为黄河为患的根本症结在于泥沙，明确提出“上中下游并重，除害与兴利相结合，防洪、航运、灌溉和水电兼顾”的综合治理理论，改变了几千年来单纯着眼于黄河下游的治水思想，开创了历史先河。正如全国政协原副主席钱正英所说,李仪祉把我国治黄理论和方略向前推进了一大步。与此同时，李仪祉先生系统总结并提出了“平治阶田，推行沟洫；修筑横堰，控制沟壑；固堤治滩，防止塌岸；培植森林，防治河患；广种苜蓿，肥田养畜；拦水漫田，膏沃压卤”六大措施，奠定了现代水土保持理论基础。

从20世纪50年代开始，陕西人民就在省委、省政府的领导下，持续开展水土保持综合治理，植树造林营造“三北”防护林，治沟治沙，修建梯田、淤地坝等,并取得了一定成绩，使水土流失情况得到一定程度的遏制。

21世纪初，陕西省不断总结、大胆创新，积极探索水土保持体制机制，颁布了《陕西省水土保持工作条例》，制定并实施了水土保持补偿费征收办法，利用水土保持补偿费进一步加大了水土流失综合治理力度，形成了水土保持“陕西特色”。

党的十八大以来，陕西省深入贯彻习近平生态文明思想，牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，采取预防保护、综合治理、生态修复等措施，坚持以小流域为单元，山水林田湖草沙综合治理，水土保持工作取得了巨大成效。据统计，全省累计治理水土流失面积3.3万km2，年均入黄泥沙由过去的8.3亿t减少到2.68亿t，黄河流域主色调逐步由黄变绿，陕西的绿色版图向北推进400 km，生态环境实现了从“整体恶化、局部好转”到“整体好转、局部良性循环”的转变。

3 陕西省实施黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的举措及存在的问题

3.1 战略举措

2019年习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话中指出，“要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，推动黄河流域高质量发展”，为新时期黄河流域水土流失治理工作指明了方向，也为陕西黄河流域水土保持工作提供了根本遵循。

3.1.1 坚持政治引领，高位部署推进

陕西省委、省政府高度重视黄河流域水土保持工作，按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，成立了以省委书记、省长为双组长的领导小组，专题研究重大问题，安排部署重点工作。先后出台了《陕西省生态环境保护责任清单》《陕西省黄河流域生态保护及高质量发展规划》《陕西省实施全国水土保持规划情况评估办法(试行)》，加强对各市目标任务完成情况的考核，上下联动，全力推动黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略落地见效。

3.1.2 坚持系统思维，健全政策体系

为统筹推进黄河流域生态保护和高质量发展，陕西省政府印发了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，编制完成了《陕西省黄河流域生态保护和高质量发展水利专项规划》《陕西省“十四五”水土保持规划》《陕西省高标准淤地坝规划》。“十四五”期间，全省将实施淤地坝、拦沙工程、坡改梯等10大类工程143个项目，规划总投资224.71亿元，推动黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略落地生根。

3.1.3 坚持项目带动，精准施策发力

2019年以来，陕西省以项目带动为抓手，实施国家水土保持重点工程、坡耕地水土流失综合整治、病险淤地坝除险加固等水土保持重点工程，新增治理水土流失面积11 494.33 km2，新建拦沙坝(新型淤地坝)323座，除险加固病险淤地坝274座，实施坡耕地水土流失综合治理1.65万hm2。根据2021年全国水土流失动态监测成果，陕西省水土流失面积6.35万km2，与2011年第一次全国水利普查结果7.27万km2相比，10年来水土流失面积消减12.65%，实现了水土流失面积和强度的双下降。

3.1.4 坚持问题导向，强化监督执法

深化水土保持“放管服”改革，持续规范行政许可，加强生产建设项目事中事后监管，坚决遏制人为水土流失。2019年以来，全省黄河流域审批各类生产建设项目水土保持方案3 593个，下达各类执法文书10 587件，立案157起。开展黄河流域生产建设项目水土保持专项整治行动，对2011年以来的各级各类生产建设项目开展大清理，核查3 874个生产建设项目，查处1 112个违法违规项目，解决了一大批历史遗留问题和陈年积案，高效“去存量”，人为水土流失得到有效遏制。

3.1.5 坚持融合发展，提升治理实效

2019年以来，全省累计征收水土保持补偿费104.22亿元，反哺安排矿区治理、水环境治理等六大工程近500项，建成水土保持科技示范园25个(其中被评定为国家级水土保持科技示范园7个)、水土保持生态清洁小流域32条，有效促进了生态环境的恢复与重建，最大程度发挥水土保持的综合效益，打造山美水美生态乡村，让绿水青山真正成为金山银山。

3.2 存在问题

3.2.1 水土保持体制机制还需进一步完善

水土保持是一项综合性较强的工作，涉及水利、农业、林业、自然资源等多个部门，需要省级层面加以统筹协调。目前陕西省尚未成立具实质性作用的省级统筹协调机构(或协调委员会)，没有建立省级部门间水土保持联席会议机制，各部门的项目安排、治理标准、管理办法等差异较大，未能形成合力，也使开展年度全国水土保持规划实施情况考核评估工作时倍感吃力。水土保持生态补偿和赔偿机制还不健全，多元化投入机制尚未完全建立。

3.2.2 水土保持服务功能尚未充分发挥

水土保持措施体系的系统性还有待提升，水土流失治理理念相对滞后，现有治理措施仍以传统措施为主，全局观念不够，科技含量不高，治理系统性、综合性不强，与乡村振兴和美丽乡村建设的结合不紧密，需要更加深入地理解“山水林田湖草是一个生命共同体”的内涵，加强新技术、新方法的使用，进一步发挥水土保持的服务功能和整体效益。

3.2.3 水土流失治理重量不重质

“十四五”期间，陕西每年需新增水土流失治理面积逾4 000 km2，治理任务十分艰巨。基于历史原因和自然条件影响，过去治理标准相对较低，水土流失反弹隐忧仍然不小。另外，条件稍好的地方已得到初步治理，余下的都是难啃的“硬骨头”，治理难度大，治理成本高。陕西仍属经济欠发达省份，投资力度与治理目标之间又存在较大缺口，导致低水平治理与高质量发展之间存在较大矛盾。

3.2.4 强监管能力亟待提高

经过几十年坚持不懈努力，陕西水土流失治理能力不足的问题已经得到初步解决，水土流失面积和强度均大幅下降，生态环境持续好转，呈现出稳中向好的趋势。但与全省经济社会发展要求相比，当前水土保持工作的突出问题是监管整体薄弱，无论是在政策制度、技术标准，还是在监管手段、查处力度上，都存在明显差距，监管频次不够、精准度不高、时效性不强，生产建设项目人为造成的水土流失尚没有得到有效的遏制，依法开展水土保持行政执法有待进一步完善，执法队伍正规化建设需要进一步加强。

4 进一步推动陕西省黄河流域生态保护和高质量发展的对策及建议

4.1 强化顶层设计，建立健全跨部门协调机制

从近几年全国水土保持规划实施情况考核评估工作开展情况看，各部门的联席制度尚需进一步完善与加强，各自的职责需进一步明确。所以，要以习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神为指引，统一思想认识，尽快设立陕西省水土保持工作统筹协调机制或联席会议机制。以《陕西省黄河流域生态保护和高质量发展规划》和《陕西省水土保持规划(2016—2030年)》为指导，统筹全省水土保持综合治理顶层设计，合理调配各方资源，落实各类措施有效实施，彻底扭转水土保持工作各自为政的不利局面，全面推进陕西省黄河流域生态保护和高质量发展迈上新台阶、实现新突破、取得新成效。

4.2 提升水土保持科技创新支撑能力

习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，“要保障黄河长久安澜，必须紧紧抓住水沙关系调节这个‘牛鼻子’”，“水土保持不是简单挖几个坑种几棵树，黄土高原降雨量少，能不能种树，种什么树合适，要搞清楚再干”。中共中央 国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》中也指出，要“开展黄河生态环境保护科技创新，加大黄河流域生态环境重大问题研究力度，聚焦水安全、生态环保、植被恢复、水沙调控等领域开展科学实验和技术攻关”。陕西作为黄河流域水土流失最严重省份，要在“绿水青山”的生态效益、经济效益和社会效益核算方法与评价指标体系，黄土高原土壤侵蚀与生态退化互馈机制，水土流失过程精确预测及作业预报，水土保持措施优化配置与空间合理、均衡布局，以及生态治理新技术新模式等水土保持基础性研究方面[2]，加大科研投入，用新技术带动项目实施与投资，在解决黄河流域水土保持高质量发展的瓶颈问题研究方面发挥领头羊作用。

4.3 充分发挥水土保持服务功能和生态服务价值

新时期水土保持高质量发展，要紧密结合乡村振兴和美丽中国建设大局，充分发挥水土保持的服务功能和生态服务价值，从延伸水土保持的生态服务功能出发，以农业强、农村美和农民富为目标，将小流域综合治理与乡村振兴战略、生态宜居美丽乡村建设、巩固脱贫攻坚成果相结合，加大水土保持生态清洁小流域、高标准淤地坝、病险淤地坝除险加固和老旧梯田提质增效等项目建设，以水土流失综合治理成效巩固脱贫攻坚成果[3]，引导群众大力发展特色产业+田园经济+旅游农业，让水土保持治理成果持续发挥生态、经济和社会效益[4]，使流域人民群众生活更为宽裕，获得感、幸福感、安全感显著增强。

4.4 强化水土保持监测评价，科学评估水土保持治理成效

水土保持生态建设规划决策、实施成效等离不开监测评价支撑。近年来，全国水土保持监测网络基本形成，初步实现了对水土保持预防监督、综合治理和监测评价的信息化管理，为定量分析区域水土流失状况、制定水土流失防治对策和配置水土保持措施、评估水土保持成效、确定水土保持率、研究土壤侵蚀模型、开展水土保持科学研究等提供了基础数据支撑[5]。在此基础上，应加大水土保持监测评价工作，对多年来的水土流失治理成果、各类型治理措施的蓄水保土功能及生产建设项目水土保持措施实施成效等进行科学评估，为定量和定性评价水土保持功能质量及稳定性，优化水土保持措施，最大程度发挥资金的效益，以及政府部门制定水土保持决策提供依据，为全国生态功能评价提供支撑。

5 结 语

守护好黄河母亲河，推动黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略实施任重道远，各级政府部门必须高度认识统一，要以习近平生态文明思想为引领，在认真总结经验、不断探索创新上再下功夫，绵绵发力、久久为功，早日实现“让黄河成为造福人民的幸福河”的奋斗目标，为实现中华民族伟大复兴中国梦做出陕西贡献。