砥砺奋进 开拓进取扎实推进新时代黄河流域水土保持高质量发展

黄河水利委员会 水土保持局

(河南 郑州 450003)

2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开了座谈会，将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，发出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召。2021年10月22日，习近平总书记在济南主持召开了深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，强调要“咬定目标、脚踏实地，埋头苦干、久久为功，确保‘十四五’时期黄河流域生态保护和高质量发展取得明显成效，为黄河永远造福中华民族而不懈奋斗”。三年来，黄河水利委员会(简称“黄委”)协同流域各省(区)水行政主管部门坚持习近平总书记“十六字”治水思路，全面贯彻落实新发展理念，扎实推动《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)中的水土保持任务落实落地，黄河流域水土保持工作取得明显成效。

1 科学系统谋划，统筹水土保持顶层设计

按照习近平总书记提出的“水土保持不是简单挖几个坑种几棵树，黄土高原降雨量少，能不能种树，种什么树合适，要搞清楚再干。有条件的地方要大力建设旱作梯田、淤地坝等”指示精神，着力抓好顶层设计，流域水土保持规划体系基本形成。黄委先后组织开展了水土流失现状、水土流失治理措施成效、淤地坝和旱作梯田等一系列调查、调研、评估，取得重要成果10余项，并在此基础上编制了《黄河流域水土保持规划》，确定了水土保持总体布局和水土流失防治思路，谋划了水土流失防治新格局。为贯彻落实水利部印发的《推动黄河流域水土保持高质量发展的指导意见》，黄委印发了《黄委贯彻落实〈推动黄河流域水土保持高质量发展的指导意见〉“十四五”实施方案》，按照重大工程、重大项目、重大政策3个方面，确定 “十四五”期间重大工作任务36项，为“十四五”水土保持高质量发展提供了时间表和路线图。

为强化流域管理和区域管理的有效衔接，流域有关省(区)在水土保持顶层设计方面开展了大量卓有成效的工作。青海编制了《青海省“十四五”水土保持规划》《青海省生态清洁小流域建设规划》。宁夏着力打造黄河流域生态保护与高质量发展先行示范区，审议通过了《宁夏回族自治区建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区促进条例》。内蒙古规划先行，制定出台了《内蒙古自治区黄河流域生态保护和高质量发展规划》《关于贯彻落实习近平总书记黄河流域生态保护和高质量发展座谈会重要讲话精神先期工作分工方案》。甘肃按照省委、省政府“先一步”的安排部署，制定了甘肃黄河流域“1+4+3+N”的水土保持规划任务体系。陕西编制了《陕西省水土保持“十四五”规划》《陕西省黄河流域生态保护和高质量发展水利专项规划》。山西以《山西省水土保持规划(2016—2030年)》为统领，配套出台了“两山七河一流域”(两山即吕梁山和太行山，七河即汾河、桑干河、滹沱河、漳河、沁河、涑水河和大清河，一流域即黄河流域)生态修复与保护总体方案。河南编制了《河南省黄河流域生态保护和高质量发展水土保持规划》。山东出台了《山东省水利发展“十四五”规划》。

2 厚植生态底色，推进水土流失综合防治

按照习近平总书记提出的“协同推进大治理”要求，发挥流域管理机构统筹协调指导作用，积极推动流域水土流失综合防治再上新台阶。一是编制完成《黄河流域淤地坝建设和坡耕地水土流失综合治理“十四五”实施方案》，目前已由水利部、国家发改委正式印发，计划用5年时间，新建淤地坝1 400多座、拦沙坝2 500多座，实施坡耕地水土流失综合治理27.13万hm2，总投资174亿元。这是新中国成立以来涉及面最多、工程实施范围最广、投资规模最大的流域水土保持项目，也是《规划纲要》落地的第一个水保项目。项目2021年开始实施，已下达中央投资54.2亿元。二是积极推进病险淤地坝除险加固，已完成一期评估和二期核实，通过积极争取，二期工程已立项实施，三年来中央共投资12.67亿元，加固改造病险淤地坝1 886座。三是协调推进塬面保护、小流域综合治理等项目，推动高质量、高水平的水土流失综合治理。

随着国家水土保持投资力度加大，有力带动了流域各省(区)水土流失治理提档加速。青海坚决扛起保护“中华水塔”政治责任，打造“水保、生态、振兴、智慧和清洁”之河。甘肃将梯田工程建设和脱贫攻坚、美丽乡村建设、乡村振兴战略有机融合，建成了一批“梯田+”特色产业基地，走出了一条整流域治理、整片带开发、多措施配套、可持续发展的精准脱贫攻坚之路。山西“十三五”期间共落实水土保持专项资金10.39亿元，治理水土流失面积2 965 km2，同时吸引社会资本2亿多元投入水土保持生态建设。陕西以项目带动为抓手，在黄河流域落实水保投资43.12亿元，治理水土流失面积5 800 km2，除险加固病险淤地坝921座。河南建成三门峡市渑池县柳庄生态清洁小流域等59条，取得了良好示范引领效果。宁夏“十三五”期间完成投资38.7亿元，治理水土流失面积4 361 km2。内蒙古“十三五”期间结合美丽乡村建设，完成小流域治理面积1 141 km2，建成生态清洁小流域47条。山东2022年启动实施坡耕地水土流失综合治理，其中中央投资1 600万元。

截至2021年底，黄河流域完成初步治理水土流失面积26.09万km2，建成淤地坝5.7万座。水土流失面积较1990年减少了44.24%，强烈及以上侵蚀面积下降83.37%，实现了水土流失面积、强度双下降。林草植被覆盖率达到66%以上，黄土高原主色调由“黄”变“绿”。黄河流域水土保持率在2019年的基础上提高了1.37个百分点，达到67.37%，流域生态面貌呈现整体好转、局部良性循环。

3 统筹相融相生，推进特色产业综合体建设

按照习近平总书记2021年9月13日在陕西省米脂县高西沟村考察调研时提出的“要深入贯彻绿水青山就是金山银山的理念，把生态治理和发展特色产业有机结合起来，走出一条生态和经济协调发展、人与自然和谐共生之路”的要求，黄委主要负责人于2022年3月9日召开专题办公会议，研究黄土高原小流域水土保持特色产业综合体建设，并在4月20日十三届全国人大常委会第二十八讲专题讲座上提出“积极探索黄土高原小流域水土保持特色产业综合体建设”。

3.1 提出建设性意见，积极推动项目立项

计划用5年时间打造一批具有示范引领作用的黄土高原小流域水土保持特色产业综合体样本，以小流域为单元，遵循水土流失规律，科学布设各项水土保持综合措施，形成完善的综合防护体系。同时，以水土流失防治为基础，以山青、水净、村美、民富为目标，充分发挥水土保持在保障农业生产、改善人居环境、促进乡风文明、拓展致富路径等方面的独特作用，结合区域资源优势，围绕生态产业化、产业生态化，有效对接巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴战略，实现水土保持与现代农业、生态观光、文化旅游、康养休闲、绿色能源等特色产业深度融合，相互促进、相互发展。聚焦小流域水土保持+生态型、小流域水土保持+产业型、小流域水土保持+宜居型、小流域水土保持+旅游型和小流域水土保持+康养型等5类具有典型代表性的产业发展模式。

3.2 统筹推动试点，扎实做好试点前期工作

编制完成重点小流域水土保持高质量发展试点思路框架、甘肃天水罗玉沟流域水土保持高质量发展试点方案、重点小流域水土保持整沟治理高质量发展试点工程实施方案项目任务书。目前，水利部已批复重点小流域水土保持整沟治理高质量发展试点工程实施方案项目任务书，黄委在调研的基础上提出了具体的实施方案。同时，编制完成黄土高原水土保持与乡村振兴综合提升模式及试点的规划方案、调研报告、推介报告，山西芮城县和陕西延安市安塞区试点项目的规划报告等。

4 坚持保护优先，强化水土保持监督管理

按照习近平总书记提出的“共同抓好大保护”要求，主动作为、精准发力，开展了淤地坝安全运用监督检查、生产建设项目水土保持专项整治、部批生产建设项目监管、国家水土保持重点工程监管和省级履职督查等，促进流域水土保持工作能力与水平整体提升。

4.1 强化淤地坝工程安全度汛监管

三年来，黄委共派出110多个督查组，抽查了1 600多座淤地坝，对问题突出的200多座淤地坝进行了“回头看”。2021年进一步加大淤地坝安全度汛暗访督查力度，汛期共派出4批次26个督查组93人次，现场督查7省(区)68个县498坝次，超额完成督查400座淤地坝的年度任务，督查数量为历年最高。开展电话抽查771坝次1 628人次，是2020年抽查坝次的5倍。形成了以暗访督查为主、电话抽查为辅、应对强降雨防汛督导为补充的督查工作体系。通过暗访督查，层层传导压力，地方重视程度明显提升，自上而下的责任体系基本建立。2021年共发现问题979个，为历年最少；立行立改问题835个，为历年最高；列入“一省一单”问题同比减少57.8%；严重问题占比从12%降到2%。2021年黄河流域极端天气频发，秋汛更是历史罕见，淤地坝防汛形势异常严峻。为此，黄委坚持“预”字当头，下发明传电报5次；推送强降雨风险提醒25期，涉及6省(区)4 091坝次；电话回访843坝次919人次，电话抽查203坝次424人次；对下游有居民的88座淤地坝做到提醒全覆盖。淤地坝防汛从被动应对转向主动防控，打赢了应对极端强降雨和罕见秋汛这场硬仗，实现了大汛期间人员零伤亡。

4.2 紧盯违法违规行为，强力推动专项整治

2020年8月至2021年9月，开展了黄河流域生产建设项目水土保持专项整治行动,对2011年《中华人民共和国水土保持法》(修订版)施行以来流域内各级各类生产建设项目进行了一次大清理大排查，梳理项目超过6万个，清理排查项目3万个，认定违法违规项目8 286个，摸清了近10年来全流域生产建设项目“底数”，建立了工作台账。组织开发了专项整治信息平台，对违法违规项目实现“查认改罚”全链条一体化管理，探索了监管新途径新方法。强化手段措施，推动各级监管部门开展责任追究3 463项次，实施信用惩戒89项，挂牌督办55项，开展行政处罚1 001项。推动16 609个违法违规行为全部完成整改销号，集中整治了一大批历史遗留问题，对生产建设单位形成强大震慑。创造了上下协同、统一行动、集中整治，大兵团协同作战、大平台实时监控、大规模集中整治的工作典范，探索建立了上下联动、部门协同的监管机制，增强了各级监管人员的履职能力，提升了地方政府、有关部门和各行各业的水土保持法律意识，推动了人为水土流失防治。

4.3 持续强化部批生产建设项目监管

多年来，黄委依法履责，以督促落实生产建设项目水土流失防治措施为核心，坚持问题导向、结果导向，持续强化部批生产建设项目事中事后监管。采用现场检查、遥感监管、“互联网+”等多种方式，连续11年实现部批生产建设项目监管全覆盖。2019—2021年共跟踪检查在建部批项目242项，其中现场检查138项，印发检查意见234项，针对发现的问题提出了明确整改要求并督促整改；集中督促64个已完工的部批项目建设单位依法履行主体责任，加快完成各项水土保持任务及设施自主验收；组织完成87个部批项目水土保持设施验收核查，对其中5个项目出具了自主验收不合格的核查意见，严把验收核查关。2021年首次发布公告，将3个生产建设单位列入水土保持“重点关注名单”。通过全过程严格监管，推动了部批生产建设项目水土保持方案落实及人为水土流失防治。

4.4 加强国家水土保持重点工程监管

根据水利部要求和水土保持法赋予流域机构的职责，从前期工作、计划和资金管理、建设管理、工程质量安全、工程验收等方面，对国家水土保持重点工程进行专项督查。每年对陕西、山西、甘肃、宁夏、青海、新疆、内蒙古、河南8省(区)和新疆生产建设兵团实施的国家水土保持重点工程开展督查，并向水利部报送督查报告和整改意见。据统计，三年来黄委精心组织，积极创新督查手段和方法，靶向督导，持续传导压力，累计派出24个督查组87人次，完成66个县的134个国家水土保持重点工程项目和149座病险淤地坝除险加固工程的督查工作，共发现问题415个；向水利部提交分省督查报告和“一省一单”整改意见54份；对17个工程项目开展了图斑精细化管理工作，利用无人机抽查图斑633个。通过督查，2021年问题数量较2019年下降65%，严重问题零发生，进一步规范了国家水保重点工程建设管理，保障了工程建设成效。

4.5 认真开展省级水行政主管部门监管履职督查

2019年以来连续开展了监管履职督查,督查范围涵盖青海、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、新疆8省(区)及新疆生产建设兵团。采用现场调查、查阅资料及座谈交流相结合的方式，重点督查省级水行政主管部门生产建设项目水土保持监督管理制度的落实和执行情况，主要包括水土保持方案审批、监督检查、验收核查、补偿费征收、违法行为查处以及遥感监管等工作情况。2019—2021年，共抽查省市县监管项目285项，并提出了“一省一单”意见和督查报告。通过履职督查，发现问题并督促整改，逐级压实监管责任，规范了地方监督管理工作。

5 强化数字赋能，加快智慧水土保持建设

按照习近平总书记提出的自主创新推进网络强国建设要求，充分发挥信息化对水土保持监管的支撑作用，着力业务与信息化深度融合，推进信息化重点工作。

5.1 建立完善网上监管新模式，拓展监管手段

利用企业QQ建立黄河流域水土保持监督管理交流服务平台，面向部批在建项目逐项建立工作群303个，群成员7 000多人，建立网上信息快速传递通道，解决各参建单位及其与主管部门之间沟通不畅的问题，同时通过平台开展法规政策宣贯、问题整改跟踪、疑难问题研讨等，基本实现对部批在建项目水土保持的多层次、跟踪式监管，提高了监管效率。开展全流域水土保持监管业务大培训，流域(片)内共有1 011个单位、6 000多人参加培训。强化全国水土保持监督管理系统应用，连续完成年度部批项目监督检查、验收核查数据录入等工作。认真落实黄委信息化“一张图”“一个库”的要求，积极开展生产建设项目、重点工程等数据整理入库与上图工作，促进资源共享和利用。

5.2 统筹开发淤地坝信息管理系统，提升能力水平

需求牵引、数字赋能，自2021年10月以来，按照水利部总体部署和黄委工作安排，开展了淤地坝信息管理系统建设，2022年汛前各项建设任务基本完成，1.68万座淤地坝的基础数据已整编入库和上图；初步搭建了数字孪生场景，实现了基于二三维地理信息场景的淤地坝信息快速查询、关联展示和32个指标的多维统计与查询；实现了对降雨覆盖区淤地坝动态数量统计、多条件查询及不同级别降雨风险提醒；做到1.68万座淤地坝“一坝一码”身份认证；初步建立了暴雨洪水预报预警模型和淤地坝安全风险预警模型，开展了“四预”试点应用。该系统已被纳入水利部、黄委防汛会商系统，提升了淤地坝精准监管和安全度汛智慧化水平。

5.3 充分运用新技术和新手段，着力推动水土保持监测精细化、精准化和数字化

通过全国水土保持监测网络及信息系统一、二期工程建设，黄河流域已形成由西安监测中心站、郑州监控站、4个直属监测分中心、10个省(区)监测总站、35个地(市)监测分站、215个县(市)水土保持监测点构成的监测网络。连续3年，开展了黄河流域(片)全国水土流失动态监测与公告项目，及时完成了年度任务，结合省级监测，实现了流域水土流失动态监测全覆盖，并得到水利部充分肯定。发布了《黄河流域水土保持公报(2020年)》，这是时隔10年黄委再次发布此类公报，并建立长效机制，出台了《黄河流域水土保持公报管理办法》。

6 夯实发展基础，推动建立水土保持长效机制

按照习近平总书记提出的要重视基础性工作、加强科技创新有关要求，加快制度建设，夯实科研基础，摸清淤地坝家底基数，为流域水土保持高质量发展提供支撑。

6.1 基础工作得到加强

聚焦重大国家战略实施，黄委开展了多项专题研究。研究提出了全流域及流域各省(区)不同发展阶段水土保持率目标和阈值，为落实《规划纲要》确定的70%水土保持率目标提供了重要支撑。制定印发了《高标准淤地坝建设管理指南》，起草了《老旧淤地坝提升改造技术指南》《淤地坝登记(销号)管理规定》，配合水利部完成《淤地坝建设管理办法》《生产建设项目水土保持方案管理办法》《生产建设项目水土保持承诺制》等的制定，为水土保持高质量发展提供了重要基础支撑。

6.2 科学研究取得巨大成效

通过国家重大科技专项和黄河水科学联合研究基金，黄土高原土壤侵蚀模型、水土流失机理、水土保持碳汇能力等一批重大基础研究和关键技术攻关项目启动实施。目前形成了由黄河水土保持科研单位、地方水土保持科研单位和国家水土保持科研、教学单位构成的多层次、多类型的水土保持科学研究体系，构建了以水土流失规律、水土保持措施、水土保持规划、水土保持效益为主要研究内容的水土保持科学技术体系。

6.3 淤地坝风险隐患大排查全面完成

按照水利部统一部署，组织黄土高原地区7省(区)首次全面完成对黄土高原地区中型以上淤地坝大排查，完成“一坝一单”数据库建立，并形成排查工作报告上报水利部，摸清了家底基数，为有的放矢、分类施策开展淤地坝安全运用监管提供了支撑。排查结果显示，截至2020年底，黄土高原地区中型以上淤地坝共有16 788座，其中大型坝6 265座、中型坝10 523座，下游有居民的淤地坝1 356座。

7 当前和今后着重抓好的工作

习近平总书记擘画的黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略正全面推进，下一步要以提高水土保持生态服务价值和提升农林水综合能力为目标，以体制机制法治为保障，以数字赋能、创新驱动为动能，依法全面加强水土流失预防保护和水土保持监督管理，科学推进水土流失综合治理，构建全流域水土流失防治新格局，以优异成绩迎接党的二十大胜利召开。当前和今后一个时期应着重抓好以下几方面工作。

7.1 着眼长远，强化重点区域预防保护

坚持尊重自然、保护优先，加强黄河源区，重点支流源头区，秦岭北麓、子午岭、六盘山等重点区域预防保护，因地制宜实施封山育林、退耕还林、退牧还草、禁牧轮封轮牧等措施。巩固退耕还林还草成果，依法从严确定禁垦坡度，并严格实施禁垦。

7.2 立足当下，科学推进水土流失综合治理

落实好《黄河流域淤地坝建设和

坡耕地水土流失综合治理“十四五”实施方案》，加强多沙粗沙区、十大孔兑治理，推动拦沙坝、沙棘生态减沙工程建设，构筑好拦减入黄泥沙的第一道防线。大力开展高标准旱作梯田建设，因地制宜实施老旧梯田改造。扎实推进黄土高原小流域水土保持特色产业综合体立项建设，助力乡村振兴。

7.3 以人为本，持续抓好淤地坝安全运用

健全淤地坝登记(销号)、除险加固、提升改造、标准制定、技术推广等工作机制，开展高标准淤地坝建设，加强病险淤地坝除险加固、老旧淤地坝提质改造，压实淤地坝安全运用主体责任和“三个责任人”责任，全面建成淤地坝信息管理系统，提高安全运行智能化水平。

7.4 上下协同，抓好人为水土流失防治

运用卫星遥感等手段实施常态化监管，及时发现并查处水土保持违法违规行为，采取“集中约谈，处罚惩戒，信用监管，挂牌督办”等多种手段，实现全过程、全链条、全方位、全覆盖监管，形成强大震慑。

7.5 创新机制，加大水土保持投入

坚持政府主导、多元共治，推动建立水土保持生态补偿机制、多元化投入保障机制，完善以奖代补、先建后补、以工代赈、村民自建等扶持政策，促进形成“共同抓好大保护、协同推进大治理”的格局和“党委领导、政府主导、部门协同、社会参与”的长效机制。