水利资金使用范围及监督检查典型问题

孙武安,王延洪

（水利部建设管理与质量安全中心,100038，北京）

近年，水利工程建设投资持续增加，水利资金使用呈现多点、宽领域、长链条特点，资金监管难度进一步加大，水利资金监管仍然面临责任不明确、监管不力、制度缺失、政策执行不力等挑战。本文从水利资金类型、使用范围及水利资金监督检查过程中需要注意的典型问题等方面进行分析和总结，为更好地进行水利资金监督工作提供决策参考。

一、水利资金类型及使用范围

目前水利资金类型主要有农业生产和水利救灾资金、国家重大水利工程建设基金(三峡后续工作)、中央大中型水库移民扶持项目基金、中央预算内水利投资和水利发展基金等。

1.农业生产和水利救灾资金

农业生产和水利救灾资金按照《农业生产和水利救灾资金管理办法》（财农〔2019〕117号）执行，其中农业生产和救灾资金应用于农业抢险救灾，以保证尽快恢复农业生产能力;水利救灾经费用于防洪抗旱，以确保最大限度减少旱涝损失。该资金由财政部、水利部和农业农村部三部门联合进行管理。中期财政计划由水利部和农业农村部负责协助完成拟定工作，并提出关于救灾资金的分配建议，指导地方部门使用救灾资金，协助财政部制定绩效目标、监控及评价绩效成绩等管理工作。水利部将对各省份报送的涉水救灾支出申请报告进行审核，并做出救灾资金分配方案，提请财政部划拨救灾资金。经中共中央、国务院确定的重大抗灾救灾项目，由财政部、水利部和农业农村部一起协作、相互配合给予落实。

水利救灾费用使用范围主要包含以下方面：用于确保防洪安全和水利工程设施的修缮（河流、湖泊、大坝、水库、蓄洪库区堤防、重要防海堤防及其涵洞、泵站、河道建设工程及设施等）；赈灾需要防洪通讯、洪水监测和预警设备及系统维修费用、支持抗旱救灾所需抗旱水源和引水设施建设的抗旱救灾补助、购置和运营提运水设备等方面的补助，主要包含实施以上工作所需物质采购费、建设相关设施费用、购买及使用专用设备费用、旱情及调水实时监测费用、技术指导及人员培训费用等。救灾资金不得用于楼堂馆所等的修建、平衡财政预算以及与农业生产和水利救灾并无实际关联的支出。

2.国家重大水利工程建设基金（三峡后续工作）

该基金包含按比例分配的国家重大水利工程建设基金和由中国长江三峡集团公司缴纳用于三峡后续工作的资金两部分。按《三峡后续工作专项资金使用管理办法》（财农〔2015〕229号）资金使用管理办法执行。专项资金按规划总额实施，用于《国务院关于三峡后续工作规划的批复》（国函〔2011〕69号）和《国务院关于三峡后续工作规划优化完善意见的批复》（国函〔2014〕161号）确定的建设任务。重点用于三峡库区水污染和重大地质灾害防治、建设城市及水库周边防护设施、完善城市配套功能、建立地质安全和城镇安全防护带、重点实施城市移民社区帮扶项目、发展特色产业。

3.中央大中型水库移民后期扶持项目基金

该基金按《大中型水库移民后期扶持基金项目资金管理办法》（财农〔2017〕128号）文件规范执行，由财政部、发改委和水利部共同监管。财政部负责完成项目资金预算编制工作，项目资金分配方案由财政部会同发改委、水利部共同研究商讨确定后下达各项目预算，并组织实施相关预算绩效管理，指导地方财政部门加强项目资金管理等工作。项目支出范围包括：支持库区和移民区基础设施建设和经济社会发展，中央政府实施大中型水库移民后期扶持政策的专项资金和经国务院批复允许的其他支出。项目资金不得用于给单位人员发放补助、置办交通工具和办公设备、修建建筑物和偿还债务等无关事项。

4.中央预算内水利投资

中央预算内水利投资按《关于印发重大水利工程等10个中央预算内涉农投资专项管理办法的通知》（发改农经规〔2019〕2028号）文件执行。按照基本建设程序审批，按照“大专项+任务清单”模式管理。各省上报项目，水利部批复后报发改委审批，后由财政部划拨。初步设计概算批复中有每年的资金投入计划，每年发改委以指标形式下发任务。根据前期工作进度、建设情况、建设工期等合理确定年度建设任务，并计算所需资金，及时将满足国家重大建设项目数据库与三年滚动投资计划各项指标要求的项目登记入库。支出方向主要有：重大水利工程、水域生态治理、治理中小河流等水利工程投资于中央预算内的专项工程（流域面积超过3 000 km2），农村饮水安全巩固和改善项目、重点地区生态保护和恢复项目等。

5.水利发展资金

该资金是指中央财政预算中为相关水利建设及改革单独拨划使用的转移支付资金，其执行规范可见《水利发展资金管理办法》（财农〔2019〕54号）文件。水利部负责水利发展资金组织工作，对与该资金相关规划或实施方案进行编制与审核，研究拿出任务清单和资金分配方案，协调相关单位做好绩效预算管理工作，督促指导地方政府完成所属项目和资金使用管理等有关工作。地方水利部门有关工作职责是：对水利发展资金进行规划或编写实施方案、审查和筛选项目、完成项目组织、实施及监督等工作，研究资金和任务清单的分解方案、完成工程进度规划，并做好相关区域预算绩效管理具体工作。

主要开支范畴有:中小河流的修整处理、地下水过度开采的综合管理、小型水库相关设施的建设与修缮、中型灌区内喷灌设备节水化改造、防治水土流失的工程建设、生产坝治理、河湖水系衔接、水资源的节约和保护、山洪防护工程设施和水利工程设施的修缮维护。水利发展资金不得用于与工程建设、设备维护保养并无关系的城市景观、征地移民、运营费用、政府人员工作补助、订购交通工具、办公设备等经常性支出，以及建筑建设的支出。

二、水利资金监督检查的典型问题

水利资金监督检查包括:篡改合同内容及投资数额、挪用中央资金、会计核算及账务处理不及时、建设成本核算不规范、多算工程量结算工程价款、代建委托合同签订违规、项目资金违规购买理财产品等典型问题。

水利资金使用过程产生的问题按照资金使用与管理（预算管理、资金筹措、资金使用、结算管理、决算管理和绩效管理）、财务管理（机构设置、管理制度、财务基础、内部监督、资产计价与移交）、会计核算（账簿与科目设置、账务处理）等具体分类划分，分为一般、较重和严重三个层次。

以下简要介绍两个警示案例：

（1）篡改合同内容及投资数额

某高效节水灌溉项目。该项目所在县水务局与某施工单位签订的合同价为763.79万元，其中：工程造价260.83万元，机电设备工程费20.12万元，金属机器设备及安装服务费433.32万元，临时工程49.52万元。承包商申请第一次工程进度付款申请明细表中合同额填写总价763.79万元，其中：工程造价215.92万元，机电设备工程费42.88万元，金属机器结构设备及安装服务费426.66万元，临时工程费94.39万元。进度付款表中四部分内容合计金额应为779.85万元，与投标单价及总价均不一致，部分细部施工项目中标价与实际执行价也不一致，存在篡改情况。如：石方开挖由中标价30.09元/m3调为17.33元/m3，M7.5浆砌石由328.39元/m3调为265.33元/m3；施工仓库由200元/m2调为550元/m2。

（2）擅自挪用中央资金

《某县水务局关于安排2018年特大防汛补助资金的通知》分解下达该项目所在县水务公司2018年特大防汛补助资金30万元，补助事由为该县水厂取水口水毁应急修复。经查，该县水务公司与某市政建设工程公司于2016年签订了施工合同，工程价款33.12万元，施工内容主要为取水口取水设施及综合用房建设，竣工结算审核报告记账凭证显示，该县水务局拨付该县公司2018年防汛补助资金30万元，用于取水口及附属工程项目（为满足新建水厂取水需求），擅自改变了水利救灾资金用途。不满足《中央财政农业生产救灾及特大防汛抗旱补助资金管理办法》（财农〔2017〕91号）第十三条所规定的要求。

三、总结及展望

本文以水利资金类型及使用范围为基础，分析了水利资金监督检查过程中需要注意的典型问题，通过对水利资金的检查期望达成以下目标：①明确水利资金使用范围，专项资金应当专款专用，不得擅自变更专项资金用途；通过对多个项目的考察，找出了一些常见的、具有代表性的、典型的问题。②经过讨论，制定和修改了现行加强水利资金监管办法和文件；预防为主，定期组织相关基层单位负责人集中学习监督检查过程中的典型问题，避免出现同类问题，将可能出现的资金使用安全隐患消灭于萌芽状态，扭转“重投资轻监管”。 ■