全域土地整治助力乡村振兴的路径研究*——以山西省为例

杜俊燕 ， 张克露

（太原师范学院，山西 太原 030001）

土地要素作为乡村振兴的必要因素，整治工作的开展与否对乡村振兴战略的实现与否起着决定性作用。我国的全域土地整治工作已经成为“十四五”规划中的重要环节，经历了由单一整治—综合整治—全域综合整治的过程。全域土地整治以整体设计、综合治理为原则，以多元化整治为基础，以科学规划为前提，以乡镇或村庄为基本单元，近年来在山西省开始逐步推行。山西省作为一个典型的黄土覆盖的山地高原，地形较为复杂，共有六个断陷盆地，使得全域土地整治工作的难度大大增加[1]。本文结合土地整治的发展现状以及存在的问题，为山西省探索出三种“土地整治+”模式：美丽乡村建设、生态文明建设以及城镇建设，旨在进一步探析山西省的全域土地整治助力乡村振兴战略实施的路径。

1 山西省土地整治概况

1.1 研究区区域概况

山西省地势由东北至西南逐步降低，是一个典型的黄土覆盖的山地高原，海拔在180 m～3 061.1 m之间，地形地貌复杂，山区面积占80%以上，而平川、河谷面积不到20%，全省四周山环水绕，下辖11个地级市以及119个县级行政区。基本气候特点为夏季炎热冬季寒冷，昼夜温差大，且各地气温差异明显，由南至北气温逐步降低。山西省耕地面积与地形坡度呈负相关，地形条件的优良直接影响着适垦耕地指数。

1.2 研究区土地整治概况

截至2014年，山西省已实施18个土地开发整理项目，其中包括财政部以及国土资源部于2001年下达的6个整理项目以及2003年下达的12个项目，如太古、闻喜、洪洞、永济等，项目建设总规模6 821 hm2。实施国家级的投资土地开发整理项目，从根本上说，是为了进一步促进“三农”工作，以达到农民增收、农业增产的效果。多年来，山西省土地整治工作的成果显而易见，如在怀仁市金沙滩土地整理项目中，通过生态立体种植与合理引入苗木品种的方法，使得当地农民的收入大幅增长，极大地增强了人们的获得感和幸福感。在永济市黄河滩涂地开发项目中，新增耕地面积383.43 hm2，提高了农民的人均收入，有效改善了当地的生产生活水平，是山西省土地整治工作的成功范例。

山西省煤炭资源丰富，截至2020年年底，共发现矿产资源120种。良好的区位条件与优越的矿产资源条件，使得人们对煤炭资源进行高强度的开发利用，导致山西省煤炭经济陷入低迷状态，矿山环境日益下降，矿区人民生活水平逐步降低，面对生态文明建设与改革发展的双重压力，矿区的土地整治工作迫在眉睫。近年来，山西省开始着眼于煤矿地区的土地复垦工作，该工作也将会成为今后全域土地整治的一大重点与难点。

山西省自然资源厅于2021年编制了《山西省矿产资源总体规划（2021—2025年）》，文件中指出，矿产生态治理工作于“十三五”期间已取得显著成效，共投入资金245.15亿元，治理面积1 040 km2。为了进一步推进煤矿的土地整治工作，一共对13个矿山地质环境重点治理区进行划定，并具体了各分区的治理面积，其中晋城煤矿区矿山地质环境重点治理区面积高达2 100.48 km2，面积最少的是古县古阳镇碳矿山地质环境重点治理区，为402.98 km2。山西省南部地区的矿山治理面积较大，北部则呈现出分散式布局，且分区面积相对较小，其中汾西-乡宁煤矿重点治理区、晋城炭矿重点治理区面积最大，高柳煤矿重点治理区、太原西山煤矿重点治理区、阳泉煤矿重点治理区次之，平朔煤矿重点治理区、霍东煤矿重点治理区、古县古杨镇煤矿重点治理区面积最小[2]。

1.3 研究区土地整治存在的问题

1）农用地潜力仍需挖掘。由于受到自然条件以及经济社会的多方面影响，山西省的耕地面积依然呈现下降趋势，2010至2015年，山西省耕地面积下降0.54万hm2，2022年1月山西省自然资源厅发布的第三次国土调查主要数据公报显示，山西省耕地面积386.95万hm2，相比2015年下降18.93万hm2，加之质量不高，中低产田多而优质耕地少，严重阻碍了土地整治的开展进程。

2）多元化整治工作有待推进。人民对煤矿资源的开发力度逐步加大，引发了一系列生态环境问题，这就使得生态效益、社会效益以及经济效益并未同步增长，有悖于当前所提倡的生态文明建设。虽然当前的土地整治工作经过了多年的探索与实践，但其整治方向仍以矿区的土地复垦与生态重建为主，缺乏治理的综合性与多元化，与国内优秀的土地整治典范存在一定差距[3]。

3）公共参与度有待增强。从长远来看，全域土地整治工作的最终受益者为人民，这就决定了人民的主体地位。在绝大多数的土地整治实践过程中选择自上而下的项目推进方式，在项目编制完成后会征求民众的意见，但农民并未真正意义上参与到其中来，贯穿项目始终，这就更使得农民的参与感较低，参与意愿进一步减弱。

2 “土地整治+”模式在山西省的探索

2.1 “土地整治+美丽乡村”模式

2013年以来，各地区都逐步开展了美丽乡村的建设工作，并进行了大量的实践与探索。众所周知，建设美丽乡村是建设美丽中国的基础与难点，土地整治作为城乡融合的抓手，只有在最大程度上与美丽乡村的建设工作相辅相成，才能更好地打造宜居乡村与宜居城市。随着生活水平的显著提升，各地提高了对美丽乡村的建设要求，这就使得土地整治工作的标准也更为严苛。本着“美丽乡村”的富裕、宜居以及生态友好的本质内涵，山西省土地整治工作的开展需因地制宜，明确不同发展特征地区的工作重点与难点，进一步完善基础设施建设，适当改善农村土地利用结构，贯彻“以人为本”的原则，促进农民增收与农业增效[4]。

2.2 “土地整治+生态文明”模式

生态文明建设作为“五位一体”总布局的重要组成部分，需与土地整治工作相互协同、共同发力。近年来，土地整治工作已然不单纯着眼于耕地数量，而是追求更高质量的耕地建设，最大程度盘活土地整治活力。调查显示，截至2020年11月底，山西省已建成的高标准农田面积达253.34万亩，农业生产条件得到明显改善。但总体而言，耕地面积呈现减少趋势，这就使得土地整治的综合治理工作迫在眉睫。为了进一步落实生态文明建设，应在整治工作中强化生态人文理念，坚持绿色发展与传统文化传承相互融合。一方面因地制宜，具体情况具体分析，结合整治地区的经济社会发展现状，开展有针对性的土地整治工作，如对于矿区居民而言，着重于矿区的土地复垦以及居住环境的保护；另一方面在旧村改造过程中可适当传承文化价值，尊重地方特色，保留当地民俗中的积极元素，全面贯彻可持续发展理念[5]。

2.3 “土地整治+城镇建设”模式

全域土地整治工作应以推动城镇化建设为发展趋向，以土地整治为实施平台，通过聚集零散村组以及将废弃用地恢复为新增耕地等方式，弥补耕地后备资源不足所带来的负面效应。通过土地整治，提高土地利用效率，促进城乡一体化发展，为居民提供更多的就业机会，改善居民生产生活条件，最终实现土地整治效益的最大化。山西省的建设用地依然存在散乱利用现象，“空心村”、土地闲置等问题突出，且在土地综合整治过程中，与城镇规划衔接不密切。因此，地方政府需要加强土地整治与城镇建设的有机联系，制定针对性的规章制度。使土地整治规划与土地利用总体规划、生态环境规划等充分衔接，在满足居民意愿的基础上，进一步合理安排整治时间以及范围，保障整治工作的有序开展，最终打造土地整治与城镇建设的双赢局面[6]。

3 以全域土地整治助推乡村振兴的实施路径

3.1 以政府为主导

政府在全域土地整治中起着主导作用，建立上下级联动的土地整治模式，上级主导，下级协调，并将公众参与贯穿整个土地整治过程，从根本上防止单一部门作战的现象发生。通过建立科学的体制机制，既可达到规范化管理的目标，又可为地方提供技术保障。具体的实施工作集中在两个层面，其一为导向性文件的编制，将生产、生活、生态要素充分融入土地整治的相关文件之中，并提出整治范围、时序和具体实施工作。其二为评价标准的明确，如明确整治区域的纳入条件以及整治工程完成后的验收标准，真正做到在各项土地整治过程中有据可依、有据必依。另外，土地整治的资金支持主要来源于银行的融资以及公共财政的投入两个方面，银行融资可运用交易收益期权抵押的方法获得，公共财政投入集中于三个部门：自然资源部门、财政部门以及发改委部门，将三部门的资金充分联动以保障资金投入强度。因此，在加强顶层设计的基础上，还应协调多方利益，从根本上保障整治工作的有序进行。

3.2 以农民为主体

土地整治工作归根结底是为人民服务。因此，农民在整个过程中应占据主体地位，这就使得问计于民成为不可或缺的环节，只有满足农民的真实诉求，才能凸显土地整治的根本价值。在土地整治过程中，农民权利的行使至关重要，如通过整治前调研，农民可提出自己的意见与建议，充分行使其表达权与参与权[7]。同时政府应保障村民有畅所欲言的途径与机会，如通过搭建互联网平台，在了解村民真实诉求的基础上进一步有针对性地开展土地整治工作，并在实施过程中接受村民监督，将实施完成后的成果公开，保障每位村民拥有同等的知情权，切实维护村民的根本利益。另外，建立完善的评估监测机制，通过多维度的考量工作，选取最具优势的试点区域，利用遥感技术对整治工作进行全方位动态监测，并根据规范的评价标准进行整治工程的验收，最终评估其经济、社会以及生态效益，有利于全面系统地掌握整个工程的建设成效[8]。

3.3 以企业为带动

仅仅依靠政府以及农民的力量远远不够，作为带动资本流动的企业成为整治过程中不可或缺的动力。全域土地整治工作的多元化决定了其周期性长、资金需求量大的显著特征，如何吸引企业的资本投入成为一大难点，由于多数企业的趋利性质使得其投入整治项目的资金较少。因此政府应积极拓宽融资渠道，并适当调整费用，如新增建设用地的使用费以及转让费等，从而最大程度上解决土地整治工作中投资少的问题，保障工作正常开展[9]。

4 结论

在乡村振兴的大背景下，全域土地整治工作的开展已成为大势所趋。山西省将“土地整治+”模式引入全域土地整治过程中，进一步推动了山西省的城乡一体化发展，全省通过多年的探索与实践，也逐步向着整治多元化的方向发展，今后应更加秉承“以人为本”的整治原则，进行综合治理、源头治理、跨界治理，将土地整治与经济、社会以及生态要素进行多方融合，促进农民增收以及农业增效，在最大程度上构建生命共同体，建设美丽乡村、美丽城市，推动城镇化建设进程，为人民谋幸福[10]。