正确认识双重预防机制 推进动态化安全管理

黄守平(中盐安徽红四方肥业股份有限公司，安徽 合肥 231602)

0 引言

企业应重视在生产的过程中落实双重预防机制，一方面应加强对风险的识别和管控，从源头入手完成对风险问题的管理，促使风险能够长时间维持在可控、可接受的范围内，降低或是消除安全事故的发生概率；另一方面应强化风险排查和治理工作，将隐患消灭在事故发生之前。

1 双重预防机制的背景

2016 年1 月6 日，在中共中央政治局常委会会议上，习近平总书记针对安全生产工作作出了重要论述，提出多点要求，强调了要“坚决遏制重特大事故频发势头”，对容易发生重特大安全事故的行业企业，应当制定并推行安全风险分级管理的工作模式，同时引入风险隐患排查治理，以此组建起具有双重预防性质的工作机制。在此基础上，还要加速推进安全生产关口的前移，在应急救援方面投入更多的关注度与支出投入，促使由于重特大安全事故所导致的人员伤亡与财产损失大幅下降。上述内容是我国首次针对“风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制”进行提出与强调性理论书。

2016 年10 月9 日，国务院安委会办公室积极印发了《国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》(安委办〔2016〕 11号)(以下简称《意见》) 并在全国范围内推行。在该《意见》中，针对“安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制”作出了进一步论述与强调，提出该工作机制是避免重特大安全事故发生的重要措施，并对如何构建双重预防机制提出了具体意见。

2021 年6 月10 日，双重预防机制被正式写入了修改后的《中华人民共和国安全生产法》。

新《安全生产法》第三条增加“从源头上防范化解重大安全风险”的要求，通过对风险管控，掌握安全生产的主动权。在具体要求上，如第二十五条在生产经营单位安全生产管理机构以及安全生产管理人员的职责中，增加了“组织开展危险源辨识和评估”的要求等，都体现了《安全生产法》对风险管控的重视，推动我国安全生产工作从管隐患向管风险迈进。

双重预防机制一项重要安全管理创新，自提出以来得到了各级政府及各有关部门的认真贯彻，在诸多行业、企业中得到了广泛的落地推广，取得了显著的社会和经济效益。但因各地、各企业对风险管理认识、做法的不同，导致一些企业的双重预防机制工作没有取得预期的效果。

2 什么是双重预防机制

对于双重预防机制可以做出如下解读：在精准把握安全生产的特点和规律的条件下，围绕安全生产风险实施超前防控以及安全生产关口的前移；以风险辨识为切入点，及时挖掘风险控制措施存在的漏洞与缺陷，在事故发生前全面、迅速消灭隐患[1]。

现阶段，在安委办〔2016〕 3 号文和〔2016〕 11 号文中，针对“双重预防机制”进行了说明，主要将双重预防机制细化为安全风险分级管控以及隐患排查治理这两大类内容。其中，安全风险分级管控主要可以理解为安全风险管理，包含的具体工作内容有迅速精准辨识危险源、评价风险并分级、实施风险管控等，要求在完成风险辨识后实施全面性评估，保证安全管控措施的实效性与完善性。对于隐患排查治理而言，主要为依托隐患排查等方式对风险点管控措施落实全面管控，在迅速发现其中包含着的隐患问题的基础上实施针对性、及时性治理。综合来看，“双重预防”可以理解为：管控风险，避免管控风险存在隐患；及时治理管控风险隐患，预防安全事故[2]。

3 风险分级管控与隐患排查治理的关系

在进行安全风险的管控过程中，由于所使用管理措施的缺陷造成的事故隐患为“隐患”的定义(来源于《危险化学品企业安全风险隐患排查治理导则》(应急〔2019〕 78号))。风险的管控工作中，需要完成对风险管控措施存在隐患的及时发现与消除，以此确保风险的管控措施始终能够发挥出更为理想的价值性与作用性。

双重预防机制包括三个过程，同时这三个过程也是双重预防机制的三个具体目的，具体有：第一，辨识。在此过程中，主要完成对风险点的全面性辨识，包括存在何种危险物质与能量、判断这些根源在何种情况下可能引起的多种事故等。第二，评价分级。切实参考风险评价准则相关内容，针对风险点导致各类事故的可能性与严重程度实施全面、精准分析与评价，并完成对风险的评价与级别划分。在此过程中，包含着对隐患的排查。换言之，要求相关工作人员完成对风险点现行管控措施的排查，如：措施完全与全面程度、措施良好程度等。一旦现行风险管控措施存在缺陷或是不足，即存在隐患，则极有可能导致更为严重的安全风险问题发生，并对风险分级结果造成一定程度的影响。第三，管控。其主要完成对风险的有效管控，促使风险能够长时间维持在可控范围内。在此过程中，包含着对“评价分级”期间挖掘出隐患的治理，同时还要完成对风险点现有管控措施的全面、持续的隐患排查，确保能够更为迅速地发觉隐患并第一时间实施治理处理，促使风险能够长时间保持在可控程度内。总体来看，风险分级管控与隐患排查治理之间的关系可以做出如下解读：风险分级管控中包含着隐患排查治理[3]。

4 双重预防机制与安全生产标准化的关系

GB/T 33000—2016 《企业安全生产标准化基本规范》中的“5.5 安全风险管控及隐患排查治理”主要针对双重预防机制进行了强调与内容论述。

AQ 3013—2008 《危险化学品从业单位安全标准化通用规范》中的“5.2 风险管理”主要针对风险管理要求进行了说明，包括管理范围、风险评价、风险控制等；该《通用规范》中包含着的“5.2.4 隐患治理” “5.10.1 安全检查”“5.10.2 安全检查形式与内容” “5.10.3 整改”等内容，主要针对隐患排查治理要求做出了论述。

综合来看，安全生产标准化的核心要素主要包括风险管理(即安全风险分级管控)与隐患排查治理。也就是说，双重预防机制是安全生产标准化的重要或核心要素。

对于安全生产标准化而言，其属于企业展开安全生产时需要利用的基础性工具；对于双重预防机制而言，其强调要把握安全生产标准化中的两个核心要素，风险分级管控和隐患排查治理对这两个要素进行了再细化、再严格、再科学的要求。安全生产标准化建设是大的PDCA 循环；双重预防机制是小的PDCA 循环，是对安全生产标准化建设PDCA 循环中C(检查) 环节的强化。依托双重预防机制的构建与推行，能够加速推动安全生产标准化进程；依托安全生产标准化，也能够反向支持双重预防机制的构建与实施[4]。

5 如何认识风险管理和隐患排查治理

业界把风险分成两类管理：原始风险和现有风险。

将风险分为原始风险和现有风险管理，有利于进一步认清什么是风险，进一步厘清风险管理的要点；有利于企业相对较规范地开展风险分级管控，少走弯路，并尽可能地不使风险分级管控工作流于形式。

现有风险就是风险点在现有风险管控措施的基础上仍然潜在的风险。现有风险的大小是随着隐患的产生与治理而动态变化的。现有风险一般情况下都是可接受的(一般风险、低风险)，只有在某些时段(隐患治理完成前)可能会存在不可接受风险。不可接受风险仅针对现有风险而言，需要采取必要的新的风险消减措施(“增补措施”或“建议措施”)。

原始风险可以理解为风险点(单元、设备设施、作业活动等)因其固有危险性而潜在的风险。“固有危险性”是指风险点涉及的危险物质所固有的易爆、有毒、腐蚀等性质及危险物质的数量，还有可能意外释放的能量。固有危险性一般决定了事件后果的“严重程度”[5]。

6 原始风险与现有风险的不同之处

(1)现有风险是动态变化的，而原始风险一般是不变的

①现有风险的大小是随着隐患的产生与治理而动态变化的。如果风险点的管控措施出现缺失或缺陷，即存在隐患时，则发生事件的可能性增加，风险度增大。对隐患及时进行治理，则风险点的管控措施得以完善，则发生事件的可能性降低，风险度变小。

②原始风险的大小一般是不变的。原始风险关注的是风险点的固有危险性，包括危险物质及数量、能量等。危险物质的性质是难以改变的，风险点的危险物质的数量一般也是一定的。

(2)风险的管控方法不同

①现有风险的管控。不同等级的现有风险其管控方式也不同。对现有风险中的重大、较大风险，一般称为“不可接受风险”。既然为“不可接受”，则应采取风险消减措施来降低风险，使之变为可接受风险。重大风险应立即停止作业或生产，采取措施降低风险；较大风险原则上应立即采取措施降低风险，如果条件不具备，可以限期进行整改；对一般风险，也要尽可能降低风险，即如果具备条件，可以再从管理和工程技术方面采取新的措施，尽可能地降低风险；对低风险，可以维持现状。

②原始风险的管控。对原始风险要采用日常运行控制的方式进行管控。所谓的“日常运行控制”就是在日常工作中，保证风险点的各种管控措施随时处于完好的状态即可，具体内容包括：对设备设施及安全附件、安全设施的定期检验检查；管理制度、操作规程的及时更新及培训；人员防护；应急管理等。

各级原始风险的管控方式是相同的，但不同等级的风险其管控人员及频次是不同的。根据企业的风险分级管控要求，由不同层级的人员采用不同的频次对不同等级的风险(公司级、部门级、车间级、班组级)进行四级管控。

要高质量常规隐患排查工作，一般来说，常规隐患排查应关注[6]：

(1)隐患排查的形式和频次。结合企业的组织机构设置及职责分工情况，将不同类型的隐患排查分别分配到相应的专业部门，明确公司级、车间级都应分别开展哪些类型的隐患排查，建议企业以表格的形式明确各专业部门和车间应开展的隐患排查类型、参与人员/单位和频次。

(2)编制适用的隐患排查表。企业隐患排查治理的综合监管部门应编制隐患排查表的统一模板，供各部门、各车间使用。对公司层级、车间层级都需开展的隐患排查如综合、季节、节假日隐患排查等，排查表的内容除在管理方面和现场方面的侧重不同外，排查项目涉及的内容应体现纵向从上至下的一致性。

(3)应实现全员、全专业隐患排查。隐患排查涉及安全、工艺、设备、电气、仪表、总图、设计、消防等多个专业，企业的各专业部门应按职责分工，全面参与隐患排查治理工作。

(4)实现隐患系统性整改。归纳梳理分析查出的隐患，对在同一单元或多个单元多次、重复出现的隐患，实现系统性整改、从根源整改、“举一反三”以点带面的整改；对重大隐患要组织集中研判，从思想上重视，从行动上落实整改资金、技术、设备、人员、方案等资源，切实做到隐患的闭环管理。

7 建立风险分级管控及隐患排查治理体系

7.1 建立相关的组织机构，加强对机构的领导

企业要想建立完善的风险分级管理和隐患排查治理体系，需要得到领导的重视，由领导推动相关机构的组建，并制定切实可行的实施方案，对机构的组织结构和工作内容做出规定。在相关机构的组建时，机构的负责人应由企业领导担任，机构的成员应由各部门的负责人担任，由企业领导统一领导，再由各部门负责人执行，强化相关机构的职权，明确岗位职责，对安全生产工作进行有效的监督和检查。在企业生产活动进行之前，由机构人员对生产环境和相关的生产要素进行危险辨别和风险评估，如果在这一过程中发现了不可预估的风险，应立即采取有效的对策进行解决。在检查的过程中，如果发现有人员和相关要素处于不稳定状态，或存在缺陷，应立即进行治理，确保生产人员、生产材料、生产工艺和生产程序都符合规定的要求，确保企业生产安全。在生产的过程中，机构应定期派遣人员对生产活动进行监督，提高危险源管控措施的准确性，并通过风险分级管理，提高对生产活动管理的有效性，确保安全检查的及时性。

7.2 配备专业的人员，加强对相关人员的培训

组织机构成员以及生产一线员工的综合素质与风险分级管控和隐患排查治理工作的现实展开情况之间，存在着较为明显的关联性。如果组织机构成员的安全意识不强，工作能力较差，就无法对生产环节中存在着的多种安全风险问题完成更为精准、全面、及时的识别与管理，同时也难以高质量完成安全隐患排查与治理，会使整个企业处于危险的状态。如果生产员工在入职之后没有进行专业的培训，技术水平较低，就不能按照标准进行生产工艺和生产流程的细化，进而会给生产工作造成了很大的隐患。所以，企业应安排专业的人员从事技术性较强的工作，并制定员工定期培训制度，对员工进行综合培训。对不同的员工应进行有针对性的培训，对一线生产员工应加强对相关生产工艺和生产流程的培训，确保每名员工都能熟练掌握并准确操作，降低生产环节的安全风险和隐患。对于机构成员，他们不仅要掌握相关生产工艺和生产流程，更要有识别风险和隐患排查的能力，并有解决风险和治理隐患的能力，要加强相关知识和技能的培训。

7.3 强化风险分析，从两方面进行风险预防

为了加强对风险的管控和隐患的治理工作，企业应对生产过程中存在的各种风险和隐患进行全面了解。企业内部一线的生产员工和技术人员是对生产过程最了解的人，他们长时间接触生产工艺和生产设备，并不同程度地参与生产工作，对可能存在的风险和各种隐患更加了解。所以企业领导可以组织一个作业活动，让员工充分地发表意见。企业可以根据生产车间和生产工序要求员工写下自己的岗位、工作内容、工作过程中存在的危险、可能出现的后果、管控的措施等。不同的员工考虑问题的角度不同，问题的答案也不同，企业相关机构可以将员工的答案汇总起来，最终得出企业生产过程中存在的风险和隐患类型，进而实行有针对性的管控措施。对生产设备的调查同样要求员工写出自己的岗位、操作的设备、设备不同部位存在的危险、可能出现的后果、安全操作的技巧等，进而对生产设备进行合理的操作规范。同时，根据员工的意见，机构人员还应到现场开展具体的辨识工作，对生产工艺、生产流程和生产设备进行全面的分析和检查。

7.4 加强制度建设，落实岗位责任

针对员工提出的意见，机构人员应利用LEC 便是评价法对企业内部的生产活动进行风险分级，将风险分为蓝、黄、橙、红四个等级，从蓝到红等级越来越高，根据风险等级的不同，对生产工艺、生产流程、生产设备、生产人员培训等进行合理的管控。风险等级越高，分级管控的级别就越高，管控的资源、能力和措施等因素的级别也越高，并由相关单位负责具体措施的落实工作。同时机构应制定完善的分级管控奖惩考核制度，对管控过程中的分管单位进行评价，对表现优异的单位和个人进行奖励，对不负责任的单位和个人应给予惩罚。风险点、危险源和管控措施的隐患排查工作应落实到具体的个人，强化排查人员的工作责任，查出的安全隐患应由专门的人员制定整治方案，依照规定进行整改工作，整改完毕后再由专人进行验收，彻底清除隐患。

7.5 持续推进双重预防机制，稳步实施风险管控和治理

企业内部的风险分级管控和隐患排查治理工作应该持续进行。结合安全管理工作的具体实际，将风险分级管控和隐患排查治理工作与生产管理相结合，与各单位、生产部门的日常工作融合起来。在机构运行的过程中，推动各单位、生产部门持续开展风险排查、巡检工作，将这种行为内化为各生产部门的自主行为。生产部门负责人应安排专门的检查人员每天对生产工作进行巡查，确保工作人员按照要求开展工作，各生产设备稳定运行。此外，企业应定期安排相关机构进行安全检查和隐患排查，消除风险，治理隐患。按照分级管控的原则，查出来的风险和隐患也应分级负责，由谁查出就由谁监督相关部门进行整改，最后再验收整改的成果，实现管控和治理的闭环管理。企业持续推进双重预防机制应抓住关键环节，严抓严控，压实各级落实安全责任，在企业内部营造按照规章制度进行生产活动的氛围，杜绝各类安全事故的发生。

8 结语

综上所述，针对安全生产领域“认不清、想不到”的突出问题，可以应用构建并推行双重预防机制完成处理。在双重预防机制中，对安全生产关口的前移进行了强调，要求重点落实安全风险管控。换言之，要在精准、全面辨识风险的条件下，实行风险分级，加强风险点管控，突出隐患排查治理动态化。