地方政务服务管理机构改革：从刚性嵌入到结构耦合

文／宋林霖 李广文

一 问题的提出：地方政务服务管理机构的涌现

“放管服”改革是党中央和国务院为适应新时代经济社会发展形势所进行的集成化行政体制改革方案，在有效降低行政相对人制度性交易成本的基础上，推动服务型政府建设展现新形态。政务服务是在“管理行政”向“服务行政”转变过程中以“服务供给”姿态为社会所熟知的政府治理行为，关系政府与社会公众界面的功能重塑和提升。在深化“放管服”改革进程中，政务服务更加强调部门间通过协同合作构建“横向到边、纵向到底”的完整政务服务体系，追求服务事项在逻辑关系、业务关系、法律关系间的一体化耦合形态，实现行政相对人同政务服务部门之间从“一对多”的主体—客体关系向“一对一”主体—主体间平等互动关系转变。但在推动政务服务外部行为向部门间内部行为转化的过程中，却存在较为明显的困局。其缘由是，政务服务作为行政审批类权力的集合体，涉及多部门职责，其改革自然成为触动深层次利益的系统工程。在缺乏一体化管理体制的统合情形下，理想形态下的政务服务办理诉求同政务服务部门碎片化服务供给之间存在难以弥合的鸿沟。因此，健全完善政务服务事项整合、协调和评价制度，推动政务服务管理模式从部门管理范式下的专业化服务到综合管理体制下的整体性服务成为改革的核心议题。

在新一轮地方党政机构改革自主空间范围内，相当数量的地区设置了多种形式的政务服务管理机构，统一行使本行政区内政务服务总体规划、统筹协调、监督考核等职责。作为一个以推进综合改革和政策协调为核心的部门，政务服务管理机构具有鲜明的独立性和自主性优势，其全新出场预示着地方政府机构改革开启了以现代“功能管理”理念取代传统“行业管理”思维，[1]在推动科学把握政务服务改革进程、统筹服务资源配置、强化社会回应能力等方面彰显了对良好治理效能的期冀，体现出面向政务服务制度治理的重要突破。目前，这一新机构尚未引起学界足够重视。本文尝试在对政务服务改革路线梳理的基础上，全面把握地方政务服务管理机构的设置模式、逻辑动因和职责建构形态，辨析政务服务管理机构运行中的现实挑战，探索政务服务管理机构效能提升的可行方式。

二 改革追踪与定位考辨：地方政务服务管理机构基本形态

党的十九届三中全会审议通过的《关于深化党和国家机构改革的决定》提出：“在确保中央集中统一领导的前提下赋予省级及以下机构更多自主权，允许地方因地制宜设置机构和配置职能。”[2]部分省份在《关于市县机构改革的总体意见》中也着重强调“允许市县根据本地经济社会特点，围绕推进重点任务因地制宜设置机构和配置职能”。以此为指引，在深化“放管服”改革推进服务型政府建设过程中，地方省、市、县三级政府普遍成立了包括行政审批（服务）局、政务服务（数据）管理局、政务服务管理办公室在内的政务服务管理机构，预示着政务服务管理职责在政府职能序列中得到正式确立，实现了政务服务职能化管理阶段机构常态化运行，有助于更好聚焦新发展阶段政务服务改革领域中的“元问题”。

（一）类型审视：地方政务服务管理机构设置模式

目前，地方各级政务服务管理机构设置类型呈现多样化趋向。在省级层面，机构设置模式多有不同，至少有以下几种情形：一是省政府直属机构，主要包括河北、江苏、天津、安徽成立的政务服务管理办公室，北京市政务服务管理局、山西省行政审批服务管理局（加挂省政务信息管理局牌子）和辽宁省营商环境建设局（加挂省政务服务管理办公室牌子）；二是省级政府部门（省政府办公厅）管理机构，机构名称为“××省政务服务（数据）管理局”，主要包括广东、湖南、湖北、云南、青海、内蒙古；三是省级政府办公厅内设机构牵头政务服务管理工作，如上海、山东、甘肃、宁夏、新疆；四是其他机构，如浙江省委改革办（省最多跑一次改革办公室）、福建省发展和改革委员会、黑龙江省营商环境建设监督局牵头协调省域范围内政务服务改革事项。

在市、县层面，除了行政审批局改革模式①在河北、山西、山东、内蒙古、辽宁等地获得广泛推广外，其他政务服务管理机构类型主要包括：作为政府工作部门的政务服务管理局，如四川省南充市政务服务管理局；政务服务管理办公室，如江苏省连云港市政务服务管理办公室。同时，一些直辖市下属的区县也相继成立政务服务办公室，如重庆市潼南区挂牌成立潼南区政务服务管理办公室。受制于机构限额层级递减的刚性要求，部分地区市县政务服务管理机构属于挂牌机构序列。

政务服务管理机构设置类型缘于对改革形势、改革重心和改革目标的不同认识，同时也受制于地方机构编制管理的刚性约束。在各类政务服务管理机构类型中，挂牌机构通常不单独核定机构编制，也不是一级财政预算单位；内设机构不具有独立法人性质，无法有效开展工作；部门管理机构模式的优势在于实现专业化治理与统筹协同治理的有机统一，特别是政府办公厅作为强势部门无疑是政务服务改革领域最佳协调者，但政务服务管理机构同其主管部门之间在实际运行过程中也容易出现各类矛盾问题，此种模式是否能够充分履行职能仍需要进一步观察。[3]其他机构代行政务服务管理职责也需要结合实际情况进行细分，但通常情况下，政务服务管理职能会面临沦为附属地位的尴尬局面。

（二）创新机理：地方政务服务管理机构改革逻辑

在政务服务改革中，国家层面并未组建统一的政务服务管理机构。国务院审改办、国务院办公厅政府职能转变办公室、国务院办公厅电子政务办公室、国家发改委（国家电子政务外网管理中心）均在各自职责范围内承担部分政务服务管理职责。地方大多根据本地实际情况自主设置，出现了形态各异的个性化特征。具体而言，机构改革是在开放环境中进行的管理体制革新，其影响因素一般具有多面向特征。

一是政务服务改革动因的差异性。政务服务存量治理资源状况决定了政务服务管理模式选择。浙江省和贵州省采取立足本地特色产业优势，以数字政府建设推动线上政务服务平台建设，形成了同依托政务服务管理体制变革提升服务效能明显不同的改革模式。政务服务管理中“职责同构”思维的惯性作用依然存在。为有效发挥政务服务省级统筹能力，广东、云南、内蒙古都是在省级层面成立政务服务（数据）管理局，市县则参照省级模式设置本级政务服务管理机构，体现出地方机构改革中以上率下的现象。领导者个性特征也直接影响了改革走向。以宁夏回族自治区为例，银川市审批服务管理局是在主要领导的强力推动下设置的综合管理机构，在组织结构、事权划转、人员配备等方面力度较大，成为省域范围内最早推行政务服务管理体制改革的地市。

二是政务服务改革目标设置的个性化。深化“放管服”改革进程中，各地区对服务型政府建设目标定位和理解多有不同。在区域竞争态势逐步加剧的背景下，一些欠发达地区为实现经济赶超式发展，突出以优化营商环境为总体方案的一流政务环境建设。其中，尤以辽宁、黑龙江和吉林部分地区成立的营商环境建设局为代表。政务服务构成营商环境评价指标体系中的一个要素，政务服务综合管理自然成为营商环境建设局的基本职责之一。但也要注意，以营商环境质量为改革目标的设置方式容易出现过于追求事项办理效率的提升，而忽视政务服务领域多元社会价值的达成，造成改革顾此失彼的现象。

三是地方政府创新形成的扩散效应。地方政府为竞争求创新的策略选择中突出求新求异、学习改造、争取试点、内部扩散等多种方式。[4]自2015年3月，天津市、河北省、山西省、江苏省等省份被纳入国务院相对集中行政许可权试点地区，行政审批局模式除在上述地区得到较强力度推广外，也出现了较大规模的跨行政区扩散现象。江西省、湖北省、湖南省在市县两级都普遍设置行政审批局。因对标区域选择的差异性，现实中创新扩散的地域范围多有不同。当然，在创新扩散过程中，不可避免地会出现根据属地治理风格予以调试、磨合或改造等转化方式，需要避免单纯从机构名称上进行简单归类的习惯做法。与此同时，一些地方也存在热衷于“概念移植”而缺乏“实质变革”现象，以至于出现“跟风式”改革问题。[5]

（三）功能厘定：政务服务管理机构职责聚类探究

地方政务服务管理机构是政务服务领域横向职责整合的结果。从政府机构改革的逻辑重心来看，改革开放以来政府机构改革已完成了从机构精简到职能转变的蜕变。随着超大规模的公共事务治理中政府责任不断细化，原有宏大叙事式的政府职能范畴无法有效满足政府机构改革的现实需要，政府职责自然成为政府机构改革的关键要素。政府职责体系建设强调“职责认证”基础上的“职责重组”。[6]这种职责重组超越了以往大部制改革中将同类职能部门予以合并的做法，是一种按照全新的分类标准将多个部门中的部分职责剥离原部门，最终合并重组为新部门。[7]具体来看，政务服务管理机构的设置通常需要整合政务服务中心职责、公共资源交易管理机构、机构编制委员会办公室、政府办公室的政务公开，部分地区还会涉及工业和信息化部门、网络安全和信息化管理办公室。②职责重组导向下的政务服务管理机构改革趋势可以归纳为科学界定职责、优化组织结构、整合内部要素、协调横向部门关系、理顺纵向机构关系、推进总体规划与分层实施等方面，在改革切入点、改革事项、改革重心方面实现了从精简型改革向调适型改革、从单一改革向综合改革、从“任务—治理型”改革向“结构—功能型”改革。

综合来看，政务服务管理机构超越了以往条线逻辑主导下的政府职能型结构形态，是典型的综合管理型组织结构样式，担负着政务服务领域“窗口政府”的职责。其改革逻辑是在整体性治理思维主导下，推进政务服务全流程业务整合优化，并辅之行政资源的统筹安排，实现社会诉求的快速回应。作为一级地方政府的工作部门，政务服务管理机构是以机构稳定性实现改革可预期性的重要制度设计。政务服务管理机构以政府与行政相对人形成良性互动关系为目标，统筹考虑政务服务价值取向、降低行政成本、矫正执行偏差等因素，可以起到规划发展路线、固化改革成果、强化经验扩散的作用，为行政相对人提供稳定的心理预期。

需要明确的问题是，在地方政府组织架构中，政务服务管理机构和政务服务部门之间是“教练员”与“运动员”的关系，二者体现出“嵌入—干预”的逻辑。也就是说，地方政务服务管理机构的成立并非直接担负政务服务供给责任，其服务功能的行使更多是采取间接方式，即政务服务管理机构主要通过各类政务服务政策法规、标准化治理工具、业务指导、监督考核指标体系等方式开展政务服务活动，政务服务提供主体责任依然归属于各类政务服务部门。

三 万变难离其宗：地方政务服务管理机构面临的适应性挑战

作为改革的新生事物，地方政务服务管理机构缺乏明确的法律依据，在机构设置、人员配置、职责体系、监督制约等方面多有欠缺，容易出现责任界限弹性过大、伸缩性过强的问题。同时，由于短期内党政部门序列内对这一新生事物认识不足，最终可能带来可持续发展难题。[8]

（一）机构设置个性化难以适应政务服务规范化管理要求

虽然多数省份在《关于市县机构改革的总体意见》中创新性提出“允许市县根据本地经济社会特点因地制宜设置机构”，但并未对具体领域做出明确说明，且国家层面尚未出台关于政务服务体制改革的实体性法律法规。因而，全国范围来看，政务服务管理机构“这种试验性质的行政机构尚处于不断变动发展中”。[9]在大多数政务服务管理机构名称设置规范化的同时，少数地区由于对改革形势、改革重心和改革目标认识不足，出现了程度不同的偏差。如，有的地方在政务服务管理机构名称设定方面多将其机构名称命名为“行政审批和政务服务局”。因行政审批多是作为政务服务的权力事项而存在，此种名称从概念范畴和管理逻辑上容易出现自相矛盾的现象。

更为重要的问题是，政务服务管理机构设置个性化同政务服务管理一体化特质之间存在治理悖论。从地方机构改革经验来看，地方特色机构设置一般以治理事项的地域性和自主性为先导，强调“眼睛向下看”，追求实现特定事务治理的“弹性空间”。也就是说，地方依据“职责序构”理念设置的“特色机构”主要是建立在地区间资源禀赋、发展阶段和基层公共事务差异性特征的基础上，明显突破了科层制组织工具化理性标准。而政务服务作为全面深化改革的重要事项，是价值逻辑、设计流程、行为过程、行政负担等要素的统一，[10]政务服务效能的发挥离不开一体化政务服务体系建设的支撑。在此情境下，政务服务管理领域上下机构间差异化机构设置模式同推进政务服务规范化、标准化和便利化要求之间存在深层矛盾。

（二）机构职责混杂容易引发可问责性模糊风险

政府职责是行政管理的基本问题，职责定位正确与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。[11]我国历次行政机构改革经验和教训表明，仅从静态的机构增减、编制调整等方面着手不可能达到改革的预期目标，地方政府机构应当以职责的科学配置为基础。由于政务服务管理机构是地方实践探索、外部需求驱动、权力关系博弈、改革创新扩散等多重因素作用的结果，各地尚未对其职责指向达成统一共识。虽然绝大部分新设置的地方各级政务服务管理机构已出台“三定”方案，但“‘三定’方案相对较多反映了部门意愿，隐含着行政体系内部的纵横捭阖关系，相对较少考虑对外部环境的影响”。[12]地方机构编制部门对被审查部门具体职责不甚熟悉，审查主要是依据机构改革方案重点梳理各部门划出和划入的职责是否符合机构编制框架要求、内设机构合规性、用语表述是否规范、格式是否符合标准。总体来看，受制于地方机构改革过程中职责范畴的地域性特点，政务服务管理机构职责很大程度上取决于本级政府政务服务改革期望和实际需求，同时也要统筹考虑各行业管理部门认可程度。在缺乏法律法规确定其法定职责的情况下，政务服务管理机构在管理边界、纵深力度、政策协调等方面能力尚需细化。

各地在政务服务管理机构职责重心定位方面各有不同，有的偏重“服务”，有的突出“管理”,有的强调“监督”，定位的不同势必影响政务服务改革中公共资源配置方向。另外，一些地方政务服务管理机构职责超载问题也较为突出。除负责政务服务综合管理外，政务服务管理机构还包括协调推进“放管服”改革、公共资源交易管理监督和改革、政务热线管理等诸多任务，部分地区还将牵头营商环境评价指标工作赋予政务服务管理机构。一些地方政务服务管理职责重组精细化程度偏低，政务服务管理机构同政府办公室、机构编制委员会办公室、工业和信息化部门之间在“放管服”改革职责分工、信息化建设、智慧城市建设等领域存在较为明显的职责交叉问题。其中部分地区政务服务管理机构与大数据管理局分设模式导致二者在职责定位上出现一定的重合，容易引发两个部门在政府数字化转型工作中的内在冲突。[13]

（三）综合管理能力同部门改革主体责任之间存在抵牾

政务服务管理机构本身并非是改革责任主体，而是由发改、自然资源、住建、生态环境等强势部门具体落实各自领域审批事项改革任务。因此，如何协调政务服务管理机构“综合管理”能力同政务服务部门“服务供给”主体责任之间的关系是决定政务服务体制改革有效性的重大议题。现实中，综合管理部门和行业管理部门之间的历史纠葛由来已久。在现行政府组织结构中，受制于全能型政府管理惯性的影响，行业管理部门总量依然较为庞大，综合管理部门普遍存在协调乏力，政务服务部门利益化倾向下的组织价值“弥散化”、权力资源配置“碎片化”、政策制定“部门化”问题未得到有效治理。诸如，由于行业管理的专业性和封闭性，政务服务管理机构无法掌握条线职能部门政务服务评价系统数据，造成发现问题、解决问题以及后续优化整改带来不便；政务服务管理机构对政务服务部门改革措施缺乏可操作性的核验机制，导致事项精简、业务流程梳理、减少证明事项等内向改革方面多有折扣；各地虽然建立了以信息技术为基础的政务服务监察机制，但在涉及商事登记、税务管理、自然资源、生态环境等事项时，往往需要使用政务服务部门专有的网络系统，政务服务电子监察系统出现监管空白。

政务服务管理机构在权力来源、资源结构、整合能力等方面存在一系列制度性缺陷，难以形成清晰、稳定、持续的政务服务管理体制格局。其中，除承接事权划转的行政审批局外政务服务管理机构法定职权缺失也带来更多深层协调难题。例如，在省级政务服务管理机构序列中，仅河北省政务服务管理办公室拥有社会信用信息监管领域的行政检查、行政处罚和公共资源交易项目场内交易活动的监管权力。大多数地区政务服务管理机构甚至在法定公共服务事项方面存在空白点。在正式结构性权力和资源匮乏的状态下，政务服务管理机构运作所依仗的业务流程、信息技术、服务理念难以有效“嵌入”政务服务部门管理体制下的利益格局，成为有效运作的根本性障碍。

（四）政务服务管理制度体系“软约束”导致统合性治理能力弱化

政务服务事项具有程序性、唯一性和权威性等特点。在政务服务管理领域，国家顶层制度设计与地方实践探索之间存在结构性紧张关系：即国家层面多偏重任务及时分解和有效落实，政务服务顶层设计严重不足；在改革压力传递过程中，地方过于关注考核任务的按照完成，保障性制度建设明显滞后。[14]一方面，政务服务事项范围精细化程度不高。国家层面对政务服务基本范畴的界定相对滞后于改革进程，一些地方政务服务法规主要是针对当地政务服务的相关规定，加剧了政务服务事项范围不一致问题。另一方面，政务服务事项清单尚未统一。国家政务服务事项基本目录存在缺项、精细化程度不够、事项标准要素有待拓展等问题，各地政务服务事项目录普遍存在未按照国家级基本目录全面实施，事项数量差异较大，同一事项名称各地不一致等情况。例如，大多数省份通过省级统建的“三级四同”政务服务事项库认领市县政务服务事项能保证事项名称、事项依据、事项编码和事项类型的全省统一，但也存在部分市县多年来一直存续的政务服务事项并未纳入省级事项库的情形，政务服务流程不可避免地出现办理依据、申报资料、受理方式、审查条件、办理时限等方面的地区差别。

地方政务服务管理法规效能面临上限约束。鉴于相当数量的政务服务事项由单行法律法规或部门规章予以设定，政务服务管理机构起草的地方性法规、政府规章和规范性文件仅涉及事项流程优化、多部门关联业务协调、证明事项清理等下位性业务范畴，无法撼动政务服务部门行政行为。例如，按照国务院关于工程建设项目审批制度改革工作部署，各地着力通过一系列管理法规和规范性文件细化审批阶段、规范审批时限、推进系统融合，但在竣工联合验收中，一些地区消防、人防、园林等部门在建筑面积测算标准方面仍存在诸多差异，以至于需要对已有设施进行多次修补调整才能通过各部门验收。此外，从审批制度改革、商事制度改革到“放管服”改革，政策供给较为密集，但各地普遍存在放权进度不一、政策执行弱化、法律修订滞后等系列问题，造成政务服务管理机构存在改革议题研判不足、切口认识模糊、协调成本过高等诸多短板。

四 营造耦合空间：优化地方政务服务管理机构的合理进路

作为地方“特色机构”设置，政务服务管理机构内外部环境所塑造的鲜明特色符合“动荡治理”（turbulent governance）的基本属性：作为一种常态化情境，其倾向于推动公共组织在稳定与适应、预期与弹性、耦合与解构、整合与分化的行为框架内寻求创新性突破。[15]当务之急是围绕打造便捷高效的政务环境这一核心目标，在聚焦机构设置科学化、机构职责合理化、战略管理高效化、工具选择规范化的进程中发展稳健创新的治理图景。

（一）建章立制：健全完善协调规范的地方政务服务组织管理体系

组织机构作为行政权力运行的现实载体，是政府治理的结构形态，建立健全政务服务管理机构自然成为首要议题。着眼于构建形成协调规范的政务服务组织管理体系，县级以上地方人民政府统一设置政务服务管理机构，明确其作为本级政府常设机构地位，承担同级行政审批制度改革领导小组、推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组日常办事机构职责，各政务服务部门按照各自职责做好政务服务相关工作。在机构类型设置中，建议省级政务服务管理机构统一设置为省政府直属机构或部门（省级政府办公厅）管理机构。市、县层面，将政务服务管理办公室、政务服务（数据）管理局、行政审批（服务）局等政务服务管理机构统一纳入政府工作部门序列，两级政务服务管理机构负责人分别兼任市政府副秘书长、县政府办公室副主任，以此实现强化政务服务工作联席会议机制权威性和完善问题排查化解机制的目标。

政务服务管理机构和政务服务中心间组织关系是影响机构效能的重要问题。现实中，“局（办）+中心”模式较为可行，从基本功能上可将二者形象地比作“脑”和“腿”的关系。“机构”工作重心定位于政务服务领域政策制定、统筹协调、资源调配；“中心”作为同级政务服务管理机构的直属事业单位，是以常态化服务场所为其基本外在形态，要适当剥离其宏观规划与管理职能，承担同级政务服务大厅日常管理职责，主要包括场所建设布局、窗口人员培训、行为规范、受理投诉等事项。需要指出的是，从管理成效方面来看，相对于行政审批局对于政务服务中心（大厅）的专业化管理，政务服务管理局在业务指导能力方面尚有欠缺。

（二）要素配置：推动地方政务服务管理机构权责体系合理归位

公共管理不仅是政策动议的技术性实施者，而是以解决公共问题为导向的设计师。[16]在推动实现市场活力竞相迸发和满足人民群众美好生活需要的时代背景下，赋予政务服务管理机构以统筹政务服务改革的主导权，保障和规范其在本级政府政务服务活动中的组织者、协调者、裁决者和资源调配者角色尤为重要。政务服务管理机构要统筹考虑其抽象行政权力和具体行政权力的组合关系，担负起对审批事项的清理、取消和保留的建议权，对审批流程、制度变更的创新权，对统一制度规范和服务标准的制定权，对政务服务及其体系的组织权，对政务信息系统和数据资源的整合权等权责事项。

在政务服务管理机构管理责任界分方面，由于改革条件尤其是外部服务需求并不直接涉及中央层面的情况下，遵循省级政务服务管理机构主导下的改革逻辑更为可行。具体而言，省级政务服务管理机构在推进政务服务标准化、规范化建设方面应发挥重要的统领和标杆作用，突出规划引导线上政务服务平台和数据共享系统一体化建设，明确政务服务事项清单范围、事项编码、办理程序和时限。地市级政务服务管理机构重点应侧重于推动行政审批事项的规范化办理，“包括大型招商引资工程、外商投资项目和生态环境风险监测，通过实施并联审批、联合图审和竣工验收等改革优化审批流程、时限和环节”。[17]县级政务服务管理机构统筹做好权力承接、政务服务事项清单认领、健全县级政务服务中心公共服务体系。借助乡镇赋权改革的有利契机，指导和推动中心乡镇（街道）便民服务中心承接部分行政许可、行政备案、行政给付和公共服务等职权，更好发挥便民利企的前沿阵地作用。

（三）统合再造：深化政务服务管理机构整体性治理体系建设

政务服务是以“服务供给”姿态为社会所熟知，在服务事项、业务流程、服务评价、技术保障等方面有诸多创新亮点，原本由行政相对人所承载的行政负担实现了向政府内部转化，成为新时代展现服务型政府效能的重要窗口。从现代组织边界理论角度看，政务服务管理机构打破了传统的组织边界，在强化组织发展所需的整合能力和应变能力过程中呈现出对内管理与对外服务的统一。[18]为了保障政务服务整体效率水平的提升，需要创新运用整体性治理战略。

首先，努力营造开放、信任、合作型政务服务文化。整合型行政系统治理观点认为，整合型组织通常是对复杂的治理生态系统面临治理困境的针对性解决方案，这一解决方案需要得到更多柔性措施支持，包括在公共治理中重建“共同伦理”和“有凝聚力的文化”。[19]为此，要以“公开、公平、法治、可预期”为核心要义，优化多元化政务服务价值体系，在目标吸纳、治理运作和协调反馈等方面提升机构内聚力，[20]形成超越不同行为模式的共同身份。其次，强化政务服务管理机构适应性治理能力。发挥政务服务管理机构在统筹服务资源调配、细化事项和权责分类、加强技术保障等方面的支撑功能，协调综合事务改革中牵头部门认定、线上线下办事标准的统一、数据交换平台建设与管理、政务服务绩效评价体系，提升各部门同政务服务管理机构沟通合作效能。再次，以加快政务服务法治建设规避改革风险。鼓励各地出台政务服务地方性法规规章，在服务原则、基本范畴、管理体制、平台建设、数据管理、法律责任等方面发挥立法引领和改革保障作用，旨在打造透明高效便捷的政务服务模式。最后，进一步丰富政务服务改革创新扩散通道。以省域政务服务一体化改革为统揽，坚持总体设计和基层探索相结合，在总结各地试点经验的基础上，建立地方政务服务创新领跑者制度，形成可在全国复制推广的经验做法。

（四）技术撬动：依托标准化治理工具提升政务服务管理机构履职能力

鉴于政务服务供给结构的多元化，如何协调各部门集体行动，有效规避改革推进中的弥散化风险是政务服务提供中的一项急迫任务。为此，标准化治理工具为政务服务管理部门履职提供了可操作性方案。“标准化作为一种新型治理范式，在通过专业化知识和工具对相关客体进行规范化重组的基础上，形成可操作化的制度、程序及监督体系，由此实现公权力运作流程的全程可视化”。[21]对政务服务而言，标准化工具可以对政务服务主体、条件、流程、效率、质量等予以可操作化的确认，使政务服务工作目标、过程、结果清晰明确，实现行政相对人获得更为稳定的心理预期。为推动实现行政审批标准化、规范化和精细化，2015年9月，全国行政审批标准化工作组成立。2016年7月，国家《行政许可标准化指引（2016）》正式发布。其规定了行政许可事项、流程、服务、受理场所建设与管理以及监督评价等内容。总体来看，各地普遍缺少标准执行的专项发展规划、专业人才队伍和年度考核细则，致使标准执行存在约束力较低、精细化程度偏弱、流于形式的问题。[22]

当前，标准化治理工具需要在多个方面精准发力。一是规范政务服务事项清单管理。凡是涉及政务服务供给责任的各级党政部门、群团组织、依法承担行政职能的事业单位，均需严格按照政务服务事项设立要求，逐项明确政务服务事项名称、设定依据、实施机关、服务对象、事项类别等要素，依法制定政务服务事项目录清单和实施清单。对因新设、承接、下放、取消、调整等事由依法变动政务服务事项清单的，由政务服务管理机构会同机构编制管理部门、司法行政部门和业务部门审查，经本级人民政府同意后及时更新完善。二是推进服务流程标准化。以企业生产经营、群众生产生活密切相关的重点领域为重点，通过优化办事指南、简化办事材料、精简办事环节、规范办理渠道，为企业和群众提供清晰的行为指引，推动同一事项无差别受理和同标准办理。三是推进考核监督标准化。建立健全政务服务管理监督机制，实行跟踪、预警、督办和效能反馈全过程闭环管理模式。对办事场所政务信息公开、环境管理、服务礼仪、办事流程、相关文书制定等情况进行监督检查，依据监督结果督促和改进服务。

五 结 语

在“放管服”改革的总体视域下，地方政务服务管理机构承载着增强市场主体和社会公众获得感的重要使命，是推动政府职能转变的重要载体，将在重塑效率、公平、法治等多元政务服务价值，规范政务服务领域创新发展路径和推动政务服务标准化、规范化、便利化等方面实现新突破。要看到，政务服务管理机构设置不是孤立的，涉及组织结构、运行机制和行政文化等一系列构成要素。在推动实现机构、职能、权限、程序、责任等要素法定化的基础上，要进一步畅通社会参与渠道，在政策咨询、业务流程、服务评价等方面及时回应社会需求，实现内外部改革动力有效汇聚。

各地通过自主性方案设计达到适应性治理目标的同时也必将出现诸多个性化场景，要辨析政务服务管理机构与地方改革路线、领导力资源配置、技术平台体系等诸多影响因素之间的复杂关系。在下一步理论研究中，可以尝试通过量化分析对各地不同改革模式予以科学评价，客观衡量政务服务管理机构是否有助于政务服务整体治理效能释放。鉴于政务服务改革推动服务效能提升的过程中，依然存在诸多模糊性问题，这些问题可能成为影响政务服务管理机构运行实效的潜在羁绊，需要在研究议题选择上对上述“基本问题”进行科学阐释。注释：

①地方行政审批局是一种特殊类型的政务服务管理机构。按照是否具有行政审批事项划转的事实，地方行政审批局可大体分为实体型机构和虚体型机构，前者既需要对划转的服务事项承担主体责任，又要负责政务服务综合管理职责；后者则主要从事政务服务综合管理。同时，为避免跨部门协调困境，一些地区在成立行政审批局的同时普遍保留或加挂政务服务管理办公室牌子。

②具体信息可参阅各地《机构改革方案》相关细则。