元宇宙时代的智慧政府：角色新定位与行动新策略

文／贾海薇 刘志明 张小娟

一 “元宇宙”世界的多重意象：“虚虚实实”与“虚实交互”

“大数据”与“数字政府”被广泛讨论之际，互联网就已奔赴更高阶的“No.3阶段”——元宇宙（Metaverse），关于“元宇宙”的简单解释就是“虚实结合的多元综合空间”，从技术层面来说，就是计算机信息科学（知识、数据、算法、算力）与人类神经科学的跨学科集成、以实现“机制类脑”“行为类人”目标的第三代人工智能系统；也是增强现实技术（AR）、虚拟现实技术（VR）、人工智能技术（AI）、扩展现实技术（XR）、区块链技术（BC）、数字孪生技术（DT）等多种新技术的聚合发展。有学者认为元宇宙可分为三层来理解：一是“应用层”，在近期内（2025年前）可观察到的应用级别的元宇宙产品、场景、系统、平台、公司，核心内容是身份系统、价值系统和沉浸式体验系统；二是“愿景层”，未来二三十年（2050年前）发展指向的元宇宙业态集群；三是“文明层”，在远期未来可能发展出的人类文明新形态。[1]也有学者认为元宇宙不能称为新技术，它只是现有诸多IT技术的综合集成运用，但它确是信息化发展的一个新阶段，[2]因对既有技术提出更高阶的要求，如硬件方面的芯片跳级开发、5G到6G网络提质、穿戴装备创新等，以及软件方面的各类“实现系统”的更新升级。总之，元宇宙就是通过基于目前“互联网+大数据”迭代升级后的新信息技术，是将人类的现实社会与虚拟社会打通组合的新互动模式，不只是对现实世界的简单模拟与数字仿真，更是物理世界与虚拟世界的融合嵌套与交互发展，这种虚实交互实现的可能，是基于互联网软硬件体系创新与算法拓展，如从当前的“云计算”拓展为“云计算+雾计算+边缘计算”。

（一）当前元宇宙技术的生态构建布局

“元宇宙”的世界可能是什么样子？尼尔·斯蒂芬森（Neal Stephenson）1992年在小说《雪崩》（Snow Crash）中所描绘的比地球场域“空间更大”“时间更久远”的物理世界与数字世界交汇的沉浸式共享世界，可在一定程度上启发当今公共管理者的想象与思考。在现实社会中，游戏社交平台Roblox则是最典型的雏形样态，最早的沉浸式游戏空间只供玩家娱乐，但随着玩家人数的增加，由于人的自然聚集所引发的“社会性”在游戏世界内也不断增强，互联网上的各种虚拟开放社区、虚拟社交与虚拟货币不断增多。

目前元宇宙的生态构建布局是由西方发达国家主导，第一个标志性事件是2021年3月10日网游公司Roblox在纽约证券交易所上市，备受科技圈与资本圈热捧，号称“元宇宙第一股”；第二个标志性事件是2021年11月28日Facebook公司正式更名为“Meta（元）”。伴随着国际高新技术企业与市场的一系列行动，2021年被称为“人类社会虚拟化的临界点”——“元宇宙”元年。在很多人还没能真正理解“区块链”概念的当下，“元宇宙” 又接踵而至，展现出构建可与传统物理世界平行的“全息数字世界”的可能性，可将“线上+线下”“现实+虚拟”无缝连接，由“元宇宙”综合技术所建立的虚实交互空间，可能将改写人类过去对于空间与时间的认知、颠覆人类现有的互动关联方式，不仅可以使人在真实世界与虚拟世界之间自由转换，还可以使“以数字身份在虚拟世界生活的人”拥有精神层面的自由与永生，例如拥有永续性、实时性、经济性、可连接性、可创造性等。为了迎接这个新挑战，2021年10月15日，国内第一个“中国移动通信联合会元宇宙产业委员会”获批成立。2022年以来，国内超过20个省市和地区以产业政策、政府工作报告、行动计划等形式出台支持政策，为元宇宙发展提供培育土壤。不少地方支持元宇宙应用场景建设，拟在未来聚焦“元宇宙+文旅”“元宇宙+商业”“元宇宙+城市服务”三个方向的融合应用创新。

（二）“元宇宙”对未来经济与社会治理秩序的可能影响

从元宇宙技术的强大驱动性来看，将可能彻底改变现在的全球治理、国家治理乃至城乡基层治理的格局与模式。2011年戴瑞尔·韦斯特（Darrell West）所说的“印刷术、电报、电话、收音机、大数据与互联网等涉及信息传播的技术创新都将对公共管理及其绩效产生巨大影响，不仅加速了沟通，还会彻底改变政府与公众之间的关系”[3]音犹在耳。如今，元宇宙时代已呼啸而来，目前各国各路资本势力追赶“元宇宙”的现状及其潜在的风险，足以引发各国公共管理研究者与实践者对与之相关影响的评估和预警。

首先是技术对现有政治治理秩序的干扰，虚拟平台将对现实社会中的国家权力形成结构性冲击，技术领先者与平台先入场者会攫取数据资源，形成比现实社会更加“现实”的社会；技术的控制力将可能导致信息的作用大于金钱的作用，普通人与拥有海量信息的“信主”不可能形成平等的互动关系，因信息资源所产生“弱关系”“强关系”将会形成人与人之间的新纽带或新鸿沟。

其次是“去中心化”技术对未来经济与社会治理秩序的冲击，元宇宙的特征是“去中心化管理”“用户定制内容”“高度沉浸感”，将会引发“去中心化”的社会管理模式和经济运行模式，“去中心化”技术发展模式最先突破的就是现实世界的各种限制，特别是大资本支持的跨国元宇宙平台，不加约束的话就可能会挑战现实世界的国家主权，对网络公民的身份与行为如不依法监控，“虚”嵌套为“实”，“虚”控制了“实”，经济、政治与社会的失序将难以避免。

二 元宇宙时代政府的组织环境自适应分析

所有类型的组织必须与环境保持适应才能生存，国家与政府——人类社会自主建构的最正式的组织亦如此。当代，信息技术变革引发政府的外部环境巨变，正如之前的农业技术、工业技术浪潮一样，将全新塑造政府的存在逻辑、组织角色与行动策略。在工业化阶段，我国起步较晚，过去在多个领域不得不倍速追赶西方发达国家。如今，“互联网No.2”与“互联网No.3”阶段，正是我国抢占大数据技术高地、元宇宙规制前沿的关键期。对于处在多重叠加风险和战略机遇下的我国，更是要未雨绸缪、及时转变作为“领航者”的政府角色、提前布局。正如《淮南子》中的名言：“良医者，常治无病之病，故无病;圣人者，常治无患之患，故无患也。”

（一）外部环境层面

“元宇宙”技术引发的不只是信息经济的新经济问题，还是关于生产力和生产关系的新政治问题，更是关于“人类世界将是什么？”的新伦理问题与“人类发展将向何方？”的新哲学问题，“百年未有之大变局”是对未来趋势的科学判断。值得庆幸的是，我国国家治理的实施机理与政社互动的关系结构已在“大数据时代”接受了系列考验，从问题沟通到治理行动的演进时间与行动流程都飞速变化。诸多案例都说明了我国的国家治理在“大数据时代”已从简单的“被动应急式反应”转向复杂的“主动预见式反应”，如，2019年《中华人民共和国疫苗管理法》的及时出台，为2020年我国新冠肺炎疫苗的快速研究与安全运用发挥了在制度层面保驾护航的重要作用。又如，很多地方政府都在积极响应中央号召、主动适应外部数字化环境的剧烈冲击，在公共服务领域逐步推出浙江的“最多跑一次”、北京的“接诉即办”等新模式，[4]广州“穗康码”、杭州“余杭码”开启了政府数字化防控疫情的新思路。

（二）现实国情层面

21世纪中华民族复兴重任要求我国高瞻远瞩地进行主动变革，政府的职能、职权、职责，都应根据当下“治理公务大数据”的任务与未来“掌控元宇宙运行”的机理进行全新的科学设计，都应根据当前“大数据公务治理”与未来“元宇宙虚实双治”进行系统的重塑建构，将政府打造成为集“学习型+信息型+深思型+两栖型”于一体的“智慧政府”，既可以快速捕捉最新讯息、大量整合既有经验、高密思考科学决策，又可以迅速反应精准执行、自我反馈自主升级、规制市场督导社会。这就要求政府必须是超能、超算、超新、超智的公共职能体与复合角色者，才能利用“反摩尔定律”的创新思维与行动策略促进我国在元宇宙时代的新赛道上实现异军突起、换道超车。超能、超算、超新、超智的“智慧政府”将是有机形态、权变职能、自主学习、即时响应、虚实兼治的政府。

（三）智慧政府的组织环境自适应路径

“数字政府”是指适应数字经济新业态的数字化服务型政府，而本文讨论的广义的“智慧政府”是以“超能、超算、超新、超智”的政府作为国家治理的信息神经中枢，基于广域的国家治理信息网络系统，[5]纳入市场、社会两大主体，借助拟合的元宇宙虚实孪生技术创新，重塑政府与市场、社会的充分互动空间，能够自主发挥组织优势与弥补组织劣势、迎接环境挑战与把握外界机遇的智慧化政府。

依据“组织环境自适应模型”，政府对于环境的自适应路径是“内外部环境认知分析（SWOT）→组织角色转变→组织行为转变”，组织行为的转变标志着组织环境自适应的完成。“智慧政府”建设的启动点在于认清外部环境，然后按照环境要求进行自主的组织变迁，依靠“角色学习”获得“角色新定位”，通过“行为塑造”习得“行为新策略”，从而实现全面转型。具体路径可分两步走：首先要根据外部环境的变化要求吸纳关于政府角色的新信息，通过“角色觉察+角色认知+角色定位”机制进行政府角色扮演转变；其次要通过“试错学习+操作反应+自我强化”的机制进行政府行为策略转变；政府通过“角色与行动”的持续循环促进，就能与外部环境进行反复的适应性调适，掌握数字工具，提升智慧能力，快速实现“管控大数据+运用大数据”“建构元宇宙+运用元宇宙”的双目标，将自身塑造为会超前思考、会临机决断、会聪明决策、会总结经验的“智慧政府”，实现国家治理体系与能力的现代化，以确保中国在国际上的政治地位与国家安全。

三 元宇宙时代的智慧政府：体系层面的角色新定位与行动策略

“元宇宙”对于国家治理的冲击将是全方位的，“建构元宇宙+运用元宇宙”都需要政府进行高瞻远瞩的运筹帷幄。从体系上，元宇宙时代的政府首要的是扮演好“超级规划师”角色，再进一步扮演好促进元宇宙发展的“总体决策师”“数密建筑师”“网联工程师”“人机园艺师”。

（一）“超级规划师”

建构治理元宇宙的信息网络体系、改善互联网发展的政策环境，智慧政府的首要新角色就是将国家治理现代化与互联网发展切实结合起来的线上线下相融合的“超级规划师”。

对应的行动新策略：一是规划好国家治理对大数据、元宇宙技术的使用蓝图，科学变革政府人力资源规划，积极招聘技术型公务员，专攻数信管理工作，负责从国内外数据分析中获取信息、捕捉情报、辅助决策；二是规划好国家治理体系柔性灵活的变革路径，运用元宇宙技术进行组织发展与行政决策模拟，建立动态更新的治理规制与公务手段。

（二）“总体决策师”

互联网发展遵守摩尔定律，各国与个人的技术处境“非1即0”，“马太效应”将更加鲜明。未来国际层面，各国对元宇宙治理水平的差异，将进一步强化国家竞争实力之间的不均衡程度；国内层面，个人对信息技术掌握与理念建构的差异，将进一步强化社会阶层能力之间的不均衡程度，智慧政府应做好元宇宙时代的“总体决策师”。

对应的行动新策略：一是将最新的信息技术法则、方法及时引入国家治理，利用算法来解决公共选择问题，例如运用云计算进行高阶博弈的模拟测算，促使政府更前瞻地决策日益复杂的国际国内治理问题。二是将核心的公共管理理论、原则引入元宇宙治理，通过公共伦理培育与公共福祉理念来约束技术非理性膨胀，管控消极性信息，例如在分布式人工智能（DAI）中建立多智能体系统（MAS）的协商模型，促进舆情演化更接近自然理性思维的智能结果；三是按照人的现实利益管理互联网，防治“网络人”行为外溢伤害现实人，对于技术变革的不利之面预先控制，对数据孪生加强监管。

（三）“数密建筑师”

目前我国政务大数据系统建构不足，数据孤岛现象仍然严重，但很多企业与个人早已通过分析大数据尝到商业甜头，但初具雏形的数字政府在“大数据治理+治理大数据”尚施力不足，而智慧政府则要同时担任好治理大数据与建构元宇宙的“数密建筑师”，以信息技术建构，减少国家治理高峰负荷对人脑、人力的依赖，提升治理的效率、质量、科学性。

对应的行动新策略：一是建构国家治理“信息宝藏大厦”，国家治理所需的统一数据库和分项数据库、全国数据分布设计网络与数据库存储树图，将高中低层数据的管理与调用，按照数据价值与治理原则进行分类安排，例如将国防、科技与民生、文化的数据按照不同的制度与规则进行存储与使用，将需要保护的数据强化保护，将需要公开的数据尽快公开。二是通过“程序管理”“实现装备”等软硬层面相结合的开发，建构国家治理各个领域的“数据应用大厦”与“元宇宙应用空间”，以大数据应用改善微观治理质量，以元宇宙应用提升宏观治理效能。

（四）“网联工程师”

“元宇宙”系统在人工智能助力下，将具备深度思维能力，公共管理的信息分析与管理工具、治理政策、制度创新等也要持续更新与及时迭代，各种测算模型都要持续检测与不断优化，所以，智慧政府应做好“网联工程师”，以“技术实现+管理实现”的双重组织身份，直接介入虚实世界的全面发展。

对应的行动新策略：一是组合运用“决策型+技术型”公务员，将大数据的监管与元宇宙的创新结合，支撑公共政策与客观环境的匹配研究，在确保政策原则的内核持续稳定的前提下，适时地、边际性地调整与修改政策影响界面与政策执行措施，矫正监管方向偏差，控制国家发展的路径。二是充分使用市场与社会人才，以智库资政方式，发挥政府与市场、社会合作治理的机能，辅导与扶助市场与社会的健康发展，矫正市场与社会的行为偏差，共同建构元宇宙新空间，不断提升国家治理质量。

（五）“人机园艺师”

“元宇宙”时代的治理，需要大量的既要懂新信息技术，又要懂各专业领域的复合型人才，为此，发达国家均详细制定了信息人才培养的战略规划，所以我国要做好元宇宙时代“人机园艺师”。

对应的行动新策略：一是要通过教育部尽快在全国科学布局与元宇宙相关的复合型新学科，将技术创新、人才培育、政策建议三项重任协同完成，将理论创新型、技术研发型、实践应用型等不同人才按照国家治理战略分类培育，将“弥补人才缺口、建构人才梯队、发展人力资源”作为国家治理的重中之重。二是改善元宇宙的产业发展环境，促进信息技术企业与相关行业协会的成长，将“政府+市场+社会”协同治理落到实处，政府无法包办代替互联网No.3阶段的一切经济或社会事务，更专注地做好人才与企业培育是当务之急。

四 元宇宙时代的智慧政府：执行层面的角色新定位与行动策略

国家治理能力现代化的核心是各级政府要积极顺应时代发展趋势，从内到外地提升政府治理公共事务的执行力，提高国家治理的新效能与新效益。基于前述分析，智慧政府不仅要做好“首席数据员”积蓄治理国家所需要的“能”，还要扮演好“顶级程序员”“制度裁判员”“治理服务员”与“风控警戒员”，获得治理国家所需要的“力”，以实现“能与力”的组合。

（一）“首席数据员”

我国政府多年积累的大量数据，要么没有电子化，要么虽电子化，却仍是未被利用的死数据或没充分挖掘价值冷数据。国家治理需要有价值的公共信息，积极挖掘数据之间的关系意义、增加信息的附加价值，做好“数据员”已是大数据时代的必然要求，到元宇宙时代，线下现实数据的掌握情况则决定了线上再生的虚拟空间质量以及相关公共决策的质量。

对应的行动新策略：一是要让死数据、冷数据尽快变为活数据、热数据，应在建构全国政务数据管理法规与制度之后，先使用区块链技术解决政府各个“条条部门”的数据更新与信息加密，再向需要协同治理的各个“块块部门”开放数据、打通信息，让数据在流动中不断体现价值、不断增加价值。二是要让旧数据、假数据变为新数据、真数据，“块块部门”孤岛数据各不相同，导致民众办事艰难；而“条条部门”新旧数据前后叠加，也让公务人员焦头烂额；当数据打通后，再参考数据录入时序与加密跟踪方法，所有的数据新旧有序排列、真假明了，及时发现与清理旧数据、死数据，才能基于新数据、活数据进行优质的国家治理，让政府主导的元宇宙构建无限接近现实。

（二）“顶级程序员”

政府要想做好“首席数据员”，就须当好“顶级程序员”，因为关键性数据的采集、整理、认证、评定、存储、分析、应用、监管的全流程设计与元宇宙的数据孪生、区块链数据包裹所需的程序编写、运行、监控，都需由政府自主完成，特别是涉密数据，尤其需要公共安全机关独立管控。

对应的行动新策略：一是牢牢捍卫我国数据管理的主权，实现国家治理信息的全年全天不间断监测与运用、决策的全时全事动态性决断与反馈、规则的全域全章即时性响应与调整。二是牢牢占领国际信息技术发展的最前沿，与时俱进跟进全球数字治理的技术发展动态，强化技术型公务员的政治头脑与行政公务员的技术能力，推动全体党政决策者掌握最新型的数字治理手段。

（三）“制度裁判员”

从基层政府到城乡社区空间的三维立体治理，核心驱动力是公私互动中的互信互惠互助。“公私权力权利如何科学区分与分配”的问题只有在城乡基层治理空间，是最核心且务实的公共管理实践问题。所以，要真正解答好并解决好这个问题，要求政府当好“制度裁判员”角色，做好三元主体之间“权力与权利”的规则界定，将全过程民主深度落实。

对应的行动新策略：一是在城乡基层治理空间中，以基层政府为国家治理执行人，运用“元宇宙”技术加强与市场、社会的互动，进行权力边界的重新建构，科学界定各自的权利边界，设定各自的行为空间。二是在顶层设计空间中，以中央政府为最高制度裁定人，对市场、社会进行信息集纳，创建“元宇宙”时代的三元主体互动新规则，形成动态新三单，即权力清单、责任清单、负面清单，实时约定政府、市场、社会各应遵守怎样的行动规则，以及违规处罚法则，并可利用元宇宙技术实行虚拟处罚实验再进行现实处罚。

（四）“治理服务员”

公共服务“量”与“质”两个方面的供给都有待依托“大数据+元宇宙”技术来改善。例如智慧城市的建设，既要硬件设施与设备管理的智慧化，更要人的活动管理的数据化，才能真正实现“开放服务、精准服务、智慧服务”。所以，智慧政府要做好“治理服务员”，全面提升民众工作生活质量。

对应的行动新策略：一是要快速制定我国促进元宇宙发展所需的硬件研发、人才培育、行业增长等等任务所需要的公共服务标准与政策，给予企事业单位足够的政策支持与资金支撑，让信息科学研究引领大数据治理与元宇宙应用，抢占“互联网+公共服务”的国内外技术前沿。二是要快速转变公共服务模式与公共决策理念，创造性运用元宇宙技术实现良好的公共环境与主动的公共服务，加快应用大数据与元宇宙发展的成果，完成“大数据治理与治理大数据”“建构元宇宙与运用元宇宙”的双向良性循环。

（五）“风控警戒员”

龙头IT企业可在国家授权下建构多种数据库/数据交易平台、研发平台与开源社区、元宇宙政策实验室等，但智慧政府必须自己肩负起“风控警戒员”责任，确保“国家安全、公共安全、商业秘密、个人隐私”四大类数据安全，建立最严密的监管制度，并对全国互联网No.3大发展实施“事前+事中+事后”全程监管，保护公民权益、企业权益、社会权益与国家权益。

对应的行动新策略：一是建构元宇宙的权威治理机构，与市场、社会一起确定数据安全红线与元宇宙监管规则，抢占国际技术规制高地，特别是紧抓龙头IT企业，对互联网实施24小时、365天的全时战略与战术监控，将数据主权牢牢掌握在手。二是与高校、IT企业加快专门人才的合作培育，以“国防科技生”“公务科技生”等方式定向培育、定岗使用，为军、政两个系统集中选拔人才。