英国应用型高校外部治理模式变迁研究

惠转转，程 铭，武建鑫

（1.陕西科技大学教育学院，陕西西安710021；2.知山大学教育学院，英国奥姆斯柯克L394QP）

英国是欧美国家中较早开始对大学治理模式进行理论研究和实践探索的国家[1]。自1966 年起34 所英国多科技术学院（Polytechnic）陆续成立并于1992年升格为新大学，多科技术学院作为英国以应用型为办学定位的大学，是英国将治理理念应用于大学治理的首批探索者，引发研究界的广泛关注[2]。通过回溯国内外相关文献对英国应用型高校外部治理模式变迁的分析，研究发现：一是较多聚焦于应用型高校治理模式的样态演进或关注于升格为大学前多科技术学院的治理变迁样态[3-8]，而对变迁的内在动力和规律关注较少，忽略了英国的社会基础和历史因素。二是单项因果决定论视角下的中微观研究较多，系统论视角下的宏观研究较少。例如，有研究者认为英国应用型高校外部治理模式变迁的动力来源于时任首相撒切尔夫人主导的新公共管理运动[9-11]，未充分关注到新公共管理运动产生与发展的背后是英国当时历史和环境要素的互动作用。三是强调社会的民主参与是英国应用型高校治理变迁的动因[12]，而未注意到多主体参与的治理模式其实是英国政府、社会与应用型高校之间利益博弈的结果。

从实践来看，英国应用型高校外部治理模式的变迁是在多种影响要素相互作用下形成的，而非某一方面的要素或要素的某一方面的作用所产生的结果[13]。因此，对于英国应用型高校外部治理模式变迁的探究，不仅要研究其显性的变迁样态特征，更要深究其隐性的变迁动力来源；不仅要研究引起其变迁的要素，更要探究要素之间相互作用的方式和规律。基于此，本文以英国应用型高校为研究对象，系统分析其治理模式变迁的样态演进、动力来源和内在逻辑。由于英国多科技术学院升格为大学前后的办学定位均为应用型高校，在操作性定义层面，文中的英国应用型高校特指英国34 所由多科技术学院升格而来的以应用型为办学定位的普通高校。

一、理论基础和分析框架

大学治理模式的本质是各参与主体之间的权力结构和关系。根据主体间权力关系的集中程度和主体间关系的主导力量，研究者将大学治理模式分为不同的类型。例如，罗伯塔·伯恩鲍姆（Roberta Birnbaum）将治理模式划分为学会组织模式、官僚组织模式、政党组织模式、控制组织模式四种类型[14]；克拉克·克尔（Clark Kerr）和玛丽安·盖格（Marian Geiger）将治理模式划分为科层模式、协商模式、多中心模式、无政府模式四种类型[15]；伊恩·麦克尼（Ian McNee）将治理模式划分为共享模式、科层模式、法人模式以及创业模式四种类型[16]。综合以上研究者对大学治理模式类型的划分，其分析的基本维度本质上是政府、大学与市场之间的权力关系结构。基于此，迪特玛·布劳恩（Dietmar Braun）运用整体论分析框架提出大学治理形态的“三角模型”，根据“三角模型”中权力的主导因素及其结构，大学治理模式分为三种类型：一是共享模式，其特点是政府、市场和高校之间权力的分权制衡，体现多主体共同治理的理念；二是科层模式，其特点是高校处于政府的全面管控之下，大学的自治权受到较大程度的限制；三是市场模式，其特点是注重市场要素在高校治理中发挥重要作用[17]。在权力主体关系结构下，高校治理模式或倾向于契约合作关系，或倾向于行政隶属关系。

基于系统分析方法的核心思想，任何系统都是一个由要素组成的有机整体，要素与要素之间的耦合作用构成了作为整体的系统[18]。系统变迁的本质是系统内要素的改变，要素的改变引发系统的变化，使系统内部要素之间形成新的耦合作用，并形成新的“均衡状态”[19]。系统的形成机理包括形成的过程、形成的原因以及形成的逻辑三个部分[20]。基于系统形成机理的视角窥视高校治理模式的演变，治理模式的变迁与系统的变迁具有内在的一致性。因此，本研究结合迪特玛·布劳恩提出的大学治理形态的“三角模型”，以系统论思想中的系统形成机理为理论基础，围绕“如何变迁”“为何变迁”“变迁的内在规律和逻辑是什么”三个核心问题，构建“变迁历程—变迁动因—变迁逻辑”的分析框架，对英国应用型高校外部治理模式变迁进行深入探索与分析。

二、英国应用型高校外部治理模式变迁历程

（一）1992年以前：科层模式

1992 年以前，英国应用型高校主要是20 世纪60年代地方政府合并或新建的多科技术学院[21]。其治理模式样态为地方教育当局（Local Education Authorities）控制下的科层模式，以地方政府主导、学院有限自治和社会市场较少参与为主要特征。具体表现在以下几个方面：

一是地方政府负责学校的总体运作。在1965—1992 年间应用型高校的治理模式中，涉及的治理机构主要有地方教育当局、学院理事会（Board of Governors）、学术委员会（Academic Board）和校长（Director），其中地方教育当局作为地方政府的代表，对英国应用型高校拥有最高决策权，负责应用型高校的总体运作，包括土地和建筑所有权、人事权、财政权等[22]。在财务方面，由于承担着应用型高校的所有支出，地方教育当局每年都要做详细的年度财务预算，根据必要性和优先次序安排各项经费的支出，强调资金使用的有效性，所有财务交易须符合地方教育当局的财务条例[23]。例如，在学校划拨经费对基础设施进行维修和维护前，须向地方教育当局出具相关证明以证实该项事务的必要性和优先次序[24]。

二是理事会由地方政府直接管理。与传统学术型大学治理模式类似的是，应用型高校内部也设立理事会和学术委员会。理事会的职责主要是为学校制定相关发展政策，并对这些政策的执行情况进行监督[25]。理事会成员由地方政府教育部门负责任命，人数通常为50—80 人，其成员分为独立理事（Independent Governors） 和 学 院 理 事 （College Governors）两类。独立理事主要由工商业、教育管理部门、社会各界代表和部分学校管理人员组成，而学院理事主要由校内管理者、部分教职工和少数学生代表组成[26]。然而，由于英国应用型高校理事会处于地方教育当局的全面控制之下，限制了其权力范围，理事会作为决策机构所发挥的作用有限。

三是学术委员会由地方政府间接管理。学术委员会一般规模较大，其成员主要由学校管理层人员、教师、学生等代表构成。学术委员会主要负责人才培养方案、学科建设、学生学业规划等事项[27]。校长通常是学术委员会的主席，同时负责学校发展规划的执行、部分规章制度的制定、校内教育资源的配置等工作[28]。由于校长兼任学术委员会主席，同时又对理事会负责，而理事会成员由地方教育当局全面管控，因此，学术权力通过校长间接掌握在地方教育当局手中。到20 世纪80 年代，应用型高校的校长们对政府主导的治理模式产生极大的不满，认为地方教育当局的管理与基础教育趋同，极大地限制了学校管理层在校内事务中的决策权，他们在相关会议上多次呼吁适当解除对应用型高校的管理权限制，要求获得与传统研究型大学同等的自治权[29]。

（二）1992年以后：市场模式

1992 年以后，英国34 所多科技术学院升格为大学，其治理模式发生了一系列的变革，逐步开始由地方政府管控下的科层模式向市场主导模式过渡。市场模式以注重社会市场主体广泛参与、政府间接或有限参与和高校深度参与为内在特征。具体表现在以下几个方面：

一是治理逻辑由行政管理取向转向市场效率取向。1992 年以后，地方政府将应用型高校的治理权力转移至中央政府，中央政府将部分权力让渡于中介组织机构，成立了英格兰高等教育基金委员会（The Higher Education Funding Council for England）和威尔士高等教育基金委员会（The Higher Education Funding Council for Wales），作为政府参与应用型高校治理的代理机构。中介组织承担政府的部分职责，对大学的科研、教学、财政经费等产生较大的影响[30]。英国教育基金委员会作为中介组织具有一定的独立性，其成员组成较为多元化，运行逻辑更加注重效率取向，旨在通过一系列评估审查和绩效经费措施，提高大学治理的有效性。

二是社会参与治理的边界逐渐扩大。市场模式主导下的治理模式较为强调社会市场主体的广泛参与。1992 年以后，按照相关法律条款的规定，英国应用型高校实行高等教育法人治理模式，应设立理事会和学术委员会，理事会应由12-24人组成，其中来自校外的独立理事可多达13 人。理事会的职能由1992 年以前的制定发展策略与规划转向范围更广、内容更细化的事关学校发展的几乎所有重要事务。例如，理事会决定学校教育的性质和使命、监管学校的活动、负责学校资源的有效配置、批准年度收支预算、负责学校主要岗位的人事任命与管理等[31]。

三是基于生源的高等教育市场竞争愈演愈烈。在市场导向模式下，2012 年以后，政府取消了大学招生人数的限制，大学的经费来源主要依靠学生学费，学生作为教育服务消费者的身份愈加明显，高等教育治理的市场化程度进一步加深。政府通过鼓励大学之间竞争优质生源，提升办学质量，满足学生需求，从而倒逼大学治理有效性的提升。在基于生源的市场竞争机制下，应用型高校由于办学起点较低，难以获得与传统研究型大学相当的竞争优势。在研究型大学对资源的“虹吸效应”作用下，英国应用型高校面临相当严峻的挑战[32]。

三、英国应用型高校外部治理模式变迁动因

依据系统理论的观点，影响系统更新迭代的因素包括主观因素和客观因素两类，历史因素和环境因素属于客观存在，具有主观能动性的行动者是可以突破路径依赖实行系统更新的主观存在[33]。历史的存在、环境的变化和行动者的偏好三个要素的互联互动构成了英国应用型高校治理模式变迁的动力基础与作用逻辑。

（一）历史要素

大学治理模式变迁样态首先遵循历史的逻辑。历史制度主义视角下，历史因素为制度变迁的路径依赖提供了基础和前提[34]。英国应用型高校外部治理模式变迁动力要素中的历史要素表现为其自由主义思想和大学自治的历史传统，其中自由主义思想为英国应用型高校外部治理模式的市场化变革提供了文化基因，研究型大学的自治传统为英国应用型高校自治权的扩大提供了理论基础与实践经验。

1.新自由主义的文化基因

英国的自由主义思想最早可以追溯到经济学家亚当·斯密在其《国富论》（1776）一书中阐述的自由贸易原则。19 世纪晚期，自由主义思想是很多欧美国家主流的政治经济意识形态[35]。到20世纪70年代，伴随英国首相撒切尔夫人的上台，强调市场机制的新自由主义占据了英国主流政治经济地位[36]。在新自由主义的影响下，强调市场竞争与治理效率的新公共管理运动逐渐兴起。新公共管理思想主张将企业的管理逻辑融入公共部门的管理中，通过市场竞争与调节实现治理成本的降低与资源配置效率的提升。自由主义思想伴随着新公共管理运动逐渐被引入英国高等教育治理领域，英国应用型高校外部治理模式随之发生了巨大的变革[37]。1992 年《继续教育与高等教育法》颁布施行之后，英国政府对应用型高校的治理手段由全面干预转为间接管控：一方面引入目标管理，减少过程控制，使得大学自治权有所增加，并鼓励具有商业管理背景的人才进入管理者团队，提升大学治理的专业性；另一方面，强化评估监督的作用，引入绩效经费（Performance Funding）制度，加强对大学治理有效性的问责[38]。然而，在新自由主义思潮的冲击下，市场化导向的变革也为英国应用型高校带来了诸多负面效应，如学术人员的权力被弱化，处于弱势地位的应用型高校在市场竞争机制下面临严重的资源危机和生存挑战等[39]。

2.研究型大学的自治传统

在思想层面，英国应用型高校外部治理模式变迁受自由主义文化的影响和渗透；而在实践层面，英国研究型大学的自治传统为应用型高校外部治理模式变迁提供了样板。英国研究型大学的自治历史最早可以追溯到学者行会的成立[40]。在中世纪自治城市和自治行会兴起的背景下，学者们仿造商业行会组织的形式成立了学者行会（Studia Generalia），这是研究型大学自治的早期形态[41]。在这一时期，英国研究型大学主要为牛津大学和剑桥大学，两所大学倡导高度的学术自由和自治理念，为英国研究型大学的自治提供了最早期的思想基因。随着1919 年大学拨款委员会（University Grants Committee）的建立，大学从此正式得到政府的经费资助，但是大学拨款委员会和政府对大学内部事务的管控较少[42]，使得研究型大学在政府的间接管理下享有较为充分的自治权。20世纪60年代，高等教育的规模越来越大，政府对高等教育的经费投入越来越多，大学对政府的财政依赖也随之加深。为保障研究型大学的自治权，政府通过实行“二元制”（Dual System）将高等教育机构分为自治的研究型大学和地方政府管控的应用型高校，以便引导高等教育更好地服务于社会的多元化需求[43]。

在传统研究型大学自治的影响和地方政府的严格管控下，应用型高校管理层人员强烈呼吁扩大学校的自治权，并在人才培养方面不断向研究型大学趋同。无论应用型高校还是地方政府主管部门，都对政府主导的治理模式愈加不满。地方政府认为应用型高校的学术倾向的培养模式使得其服务地方社会经济发展的能力减弱，办学目标与设立之初相去甚远；应用型高校管理者则认为应用型高校同传统研究型大学一样追求学术自由和大学自治[44]。由此，1991年，英国政府发布《高等教育的框架》白皮书，建议废除高等教育二元制。1992 年《继续教育与高等教育法》颁布之后，应用型高校摆脱了地方政府的管控，取得了与研究型大学一致的地位，借鉴研究型大学的做法，实现了一定程度的自治。

（二）环境要素

英国应用型高校外部治理模式的变迁离不开其所处的外部环境要素的影响，包括政治党派所代表的利益集团的利益驱动、利益相关者在权力博弈之中的理性经济计算以及公民社会自组织治理的兴起。

1.政党更迭与理念倾向

英国以保守党和工党为主要执政党，不同党派代表不同阶级的利益。保守党更加倾向于上层资产阶级的利益，而工党更加倾向于中产阶级的利益，两个党派所代表的阶级利益和立场不同往往影响该党派执政期间的政治主张和决策[45]。在该政治制度背景下，英国应用型高校的治理模式变迁政策与执政党派的更迭和治理理念倾向密切相关。1963 年，保守党在执政时期颁布《罗宾斯报告》（The Robbins Report），提出建立“一元制”（Unitary System）的高等教育体系，主张将应用型高校和研究型大学置于同一高等教育框架下，强调大学治理中市场竞争机制的引入和社会市场主体的参与[46]。然而，工党于1964年10月的大选中获得执政权，工党负责高等教育的领导者认为应促进应用型高校和研究型大学的分类发展，否决了《罗宾斯报告》中所提及的“一元制”高等教育发展路线，开启了英国高等教育的“双元制”（Binary System）时代。1966 年，教育与科学部颁布了《关于多科技术学院与其他学院的计划》白皮书，通过合并现有的相关学院来建立多科技术学院，并规定了其政府主导的治理模式[47]。1979 年保守党执政后，新一届政府领导人倡导新自由主义思想，推行新公共管理运动，应用型高校外部治理模式随之发生了新的变革。保守党再次执政后，将新公共管理理念引入高等教育领域，将英国高等教育的“双元制”逐步转变为“一元制”，将应用型高校与研究型大学置于同一高等教育框架下。应用型高校为了增强其在高等教育市场中的竞争力，逐渐开启以市场为导向的治理模式变革。1997—2010 年工党执政期间，英国政府继承了保守党执政时期的大学治理理念，由此，应用型高校的市场导向治理模式得到了初步发展。2010 年之后，保守党再次执政。2012 年，保守党政府取消了对大学招生人数的控制，将学生视为教育服务消费者，加剧了大学之间基于生源的市场竞争，并通过资助体系应对市场的局限性[48]，至此，英国应用型高校外部治理模式的市场导向进一步凸显。由此可见，在英国应用型高校治理模式的变革历程中，工党和保守党的更迭及其执政理念倾向是变迁路径选择中不可忽视的政治影响因素。

2.经济利益的理性计算

根据制度变迁理论，制度变迁的动力本质在于新制度比旧制度更具效益或更符合新环境的需求，大学治理模式的变迁亦是如此。制度变迁通常包括诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种方式。制度变迁的动力来源于具有主观能动性的行动者基于“成本—收益”的经济计算，当行动者可以通过制度变迁获得收益或避免损失时，就会有动力推动新旧制度的变革[49]。从英国应用型高校外部治理模式的变迁实践来看，其变迁受政府、高校和社会市场主体经济利益理性计算的影响。

政府层面，英国应用型高校外部治理模式变迁的经济利益因素具体表现为政府财政压力的减轻。撒切尔政府通过建立高等教育治理的市场化模式，促进社会多主体参与应用型高校治理和办学，不仅可以大幅减少办学成本，而且可以减少公共部门的劳动力，通过市场竞争还可以促进应用型高校办学效率的提升。高校层面，应用型高校外部治理模式由政府导向模式转向市场导向模式后，高校的自治权得到一定程度的扩大，资金来源渠道更加多元，社会多主体的参与有助于减少学校的人力资本投入。社会市场层面，市场主体参与应用型高校的治理有助于高校制定更加符合自身需求的人才培养目标和方案，提高人才需求和供给的契合度，降低企业的人力资源投入成本。由此可见，基于各主体对“成本—收益”的理性计算，英国应用型高校外部治理模式变迁的动力在于新的制度既可以使相关主体获得自身发展所需的利益，又可以减少由信息不对称带来的治理成本和利益损失。

3.自组织治理的社会基础

自组织理论认为，经自动演化而形成有序的结构，即为自组织[50]。在英国，自组织的起源和发展与新公共管理运动相伴而生，由于经济社会复杂性的进一步加剧，组织内部和组织之间的互联互动日益频繁，政府在公共管理中面临的挑战越来越大，政府主导模式在公共治理中逐渐丧失其优越性[51]。于是，以协调合作为核心机制的自组织治理逐渐兴起。为减少政府的公共责任、提高治理的有效性，政府将一些公共管理职能让渡于自组织，自组织在参与公共管理的过程中获得自我强化，并逐步扩散至公共管理的各个领域。自组织的兴起为英国应用型高校外部治理模式向市场导向模式转变提供了社会基础。

英国应用型高校对于自组织治理的认可体现在两个方面。一是理事会制度的建立和完善。理事会是英国应用型高校治理模式的重要组成部分，1992 年颁布的《继续和高等教育法》明确规定了理事会中外部人员的参与度，要求校外人员必须在应用型高校理事会中占多数，并规定独立理事不能是大学教职工、学生或地方政府官员，理事会成员须在工业、商业或其他领域具有丰富的专业实践经验和管理能力[52]。二是高等教育中介组织的发展和成熟。以高等教育基金委员会为代表的中介组织作为政府代理机构承担了公共治理的部分责任，中介组织因其独立于政府和大学单独运作，发挥了大学和政府之间“缓冲器”的重要作用。

由此可见，如果说政治层面的党派变更和治理主体的理性计算为英国应用型高校外部治理模式的变迁提供了内在推力，那么自组织治理的兴起为其变迁提供了基本前提和社会基础，三者的相互作用构成了英国应用型高校外部治理模式变迁的环境要素。

（三）行动者要素

在一定的历史和环境条件下，行动者在变革路径的选择中往往有一定的倾向性和主观性，行动者的抉择是各系统存在差异的主导因素。在英国应用型高校外部治理模式变迁中，韦弗、克劳斯兰德和撒切尔夫人作为关键行动者发挥了重要作用。

1.托比·韦弗

托比·韦弗（Toby Weaver）是英国应用型高校政府主导治理模式形成的第一个关键推动者。英国应用型高校的政府主导模式源于英国“双元制”高等教育体系的确立，而该体制之所以得以实施，韦弗是主要的推动者。在进入教育部主管高等教育之前，韦弗是负责应用技术教育的地方教育当局官员，长期从事地方高等教育管理的工作经验让他认识到地方教育当局管理下的应用型高校应与传统研究型大学治理体系相异。1963 年6 月，韦弗开始在教育部主管高等教育，此后他积极推动地方政府主导的应用型高校治理模式的发展，并于1965年形成了《韦弗报告》。

2.安东尼·克劳斯兰德

安东尼·克劳斯兰德（Anthony Crosland）是英国应用型高校政府主导治理模式形成的另一位关键推动者。克劳斯兰德于1965 年开始担任英国主管教育的官员，受韦弗的影响，他于1965 年和1967 年先后发表了“伍尔维奇演讲”（Woolwich Speech）和“高等教育的多元主义”（Pluralism in Higher Education）演讲，极力倡导英国高等教育实施“双元制”的发展路径。在韦弗与克劳斯兰德的接连推动下，1966 年英国政府颁布了《关于多科技术学院和其他学院的建议》白皮书，体现了克劳斯兰德在演讲中所倡导的应用型高等教育发展思路，通过合并当时的相关学院来建立多科技术学院，并形成了英国应用型高校早期的寡头-科层治理模式。

3.玛格丽特·希尔达·撒切尔

撒切尔夫人（Margaret Hilda Thatcher）是英国应用型高校外部治理模式由政府主导模式转向市场主导模式的关键推动者。撒切尔夫人执政前，英国应用型高校的治理模式以地方政府导向为主要特征。1979年撒切尔夫人担任英国首相后，对英国的经济、社会和文化进行了广泛而深刻的变革。在其长达11 年之久的执政生涯中，撒切尔夫人极力倡导新自由主义思想，推动新公共管理运动，积极主张削减教育公共开支。在其政治哲学和施政理念影响下，高等教育治理以讲求效率、激励竞争、促进协商合作为发展理念，以自由竞争的市场为核心机制，促成了英国应用型高校外部治理模式由科层模式向市场模式的转型。

四、英国应用型高校外部治理模式变迁逻辑

基于英国应用型高校外部治理模式变迁历程和动因的分析，其变迁的内在逻辑表现为两方面：一是历史和环境要素决定行动者的路径选择方式和范围；二是变迁形态兼具创新突破性和路径依赖性。

（一）历史和环境要素决定行动者的变迁路径选择

历史要素和环境要素作为客观存在影响行动者的路径选择。依据路径依赖理论的解释，无论行动者如何选择变革路径，都或多或少带有历史制度的痕迹。系统变迁离不开其所处环境要素的影响，环境因素为系统的变迁限定了行动者可选择的范围，环境的不断变化更迭为新系统的形成提供了推力。

从英国应用型高校外部治理模式的变迁实践来看，历史要素对于行动者的影响体现在新自由主义思想和研究型大学的自治传统为其市场导向的治理模式变迁提供了思想土壤和实践基础；环境要素对行动者决策的影响体现在执政党的理念为行动者的决策选择提供了范围和思路，经济利益的理性计算为行动者的决策选择提供了方式，自组织治理的兴起为行动者的决策提供了社会基础和前提。历史要素和环境要素的作用是行动者在情境中做出决策选择的主要依据，在一定程度上影响行动者选择变迁的方式和路径。历史、环境和行动者三个要素之间的相互作用达成一定的“断点平衡”，形成了不同时期英国应用型高校外部治理模式的样态。从英国应用型高校外部治理模式变迁的动力系统可以看出，三个要素对治理模式变迁的作用力大小并不是均衡的，其中，历史要素和环境要素的影响力大于行动者要素，即行动者主观能动性的发挥一般难以突破历史的文化基础和现实的环境条件。

（二）变迁形态兼具创新突破性与路径依赖性

在一种制度形成的同时，会产生相应的既得利益集团。制度形成后，各主体不断地投入人力、物力、财力等各种资源，使得改变制度的“沉没成本”增加。由此，制度的变迁可能进入良性循环，也可能进入恶性循环。当制度进入了循环锁定状态，要想变革创新就变得极其困难，必须依靠强大的外力来推动。因此，在制度变迁过程中，路径依赖性和创新突破性往往是并存的。

从英国应用型高校外部治理模式变迁的实践可以看出，其变迁的过程兼具创新突破性与路径依赖性。其路径依赖性表现在两方面。一是对研究型大学自治的依赖。受传统研究型大学治理模式的影响，应用型高校争取自治的愿望极其强烈，间接影响了1992 年以后市场主导治理模式的形成。二是对企业管理模式的依赖。英国应用型高校外部治理模式转型为市场主导模式是基于市场机制具有资源配置有效性和灵活性的历史经验，市场机制在企业管理中的有效应用为应用型高校外部治理模式转向市场导向模式提供了实践基础。其创新突破性体现在两方面。一是新公共管理思想的迁移。将新公共管理思想引入应用型高校的治理模式变革，既提高了治理的效率，又减轻了政府的财政压力，也回应了社会主体民主参与治理的需求。二是市场和政府的协调整合。变革后的市场导向治理模式既利用市场竞争机制提高效率，又设立一定的条件以限制不良竞争和无序竞争；既在微观管理中实现分权和民主，又在宏观层面设立高等教育基金委员会，通过中介组织实现一定程度的集权。在大学内部治理模式中，既通过理事会成员来源的多元化实现共同治理，又通过强化校长的职权实现一定程度的集权。由此可见，在英国应用型高校外部治理模式的变迁中，既存在路径依赖，也存在创新突破，两者的互动形成了治理模式的不平衡性，在此基础上实现了治理模式的变迁。

五、启示

英国应用型高校外部治理模式变迁的实践逻辑和经验教训对我国应用型高校外部治理模式的完善有以下启示：

（一）遵循有序渐进式的应用型大学治理变迁逻辑

英国经济史学家卡尔·布兰妮在其著作《大转型：我们时代的政治与经济起源》（The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time）中提出，社会的转型往往是以牺牲当下的社会秩序为代价的，如果社会转型过于迅速，会给社会的稳定带来极大的冲击[53]。从英国应用型高校外部治理模式的变迁实践和规律可以看出，高等教育的治理模式变革亦是如此。从1982年设立国家咨询机构，从国家层面考察并监督本属于地方管控的应用型高校，到1988年颁布《教育改革法》，将应用型高校的管理权从地方政府转移到中央政府，再到1992年将其治理模式转向市场导向模式，历时十年左右才实现了一定程度的转型，并在转型中基于实践困境进行调整，以适应社会的内在需求、推动应用型高校的长远发展。从我国的实践来看，政府、学校管理者和学者在应用型高等教育治理改革方面进行了诸多有益的探索与实践。例如，2013 年教育部推动成立“应用技术大学联盟”便是我国推动应用型高等教育治理改革、探索自组织治理的一个尝试；2017 年《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》中强调逐步提高行业企业参与办学的程度；2018年《职业学校校企合作促进办法》明确了职业学校和企业可以结合实际开展合作治理；2019年《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》中再次提出鼓励应用型高校吸引行业企业参与办学。在后续的发展过程中，根据经济社会的发展需要和大学发展的内在需求，我国仍需进一步推进应用型大学治理改革，实现有序渐进和可持续的治理模式变迁。

（二）探索具有中国特色的应用型大学治理模式

从英国应用型高校外部治理模式变迁的路径选择可以看出，其变迁无不是基于本国的社会经济发展情况和应用型高校的内在需要而展开。英国应用型高校市场导向治理模式的形成，一方面源于英国财政危机下削减教育经费开支的目的，政府旨在通过社会资本参与治理减少人力成本和物力成本，提升治理效率，增进高校与社会的联系；另一方面，英国社会自组织治理的发展成熟为英国社会各主体参与高校治理提供了基础与条件，使得市场导向治理模式能够运行，同时也带来了一系列新的问题。就我国的国情而言，从历史要素来看，我国公立应用型大学长期处于政府的直接管理之下，自治经验和能力有限，如果脱离政府管理，容易陷入“不知所措”的发展困境；从环境要素来看，我国自组织治理的社会基础尚未发展成熟，也缺乏社会组织在院校治理中发挥作用的保障机制。因此，我国在借鉴英国推进应用型高校治理变革的经验时，应结合我国的政治经济、社会基础、文化传承等历史和环境要素，探索符合我国基本国情和应用型高校内在发展需求的治理模式。