论高校治理权的规范类型及其机制

范 奇

（西南大学教师教育学院，重庆北碚400715）

高校法治工作建设的重心在于高校治理权限与机制要素的法治化。近年来，高校外部环境与内部治理场域发生着深刻变化。在外部环境上，在人工智能时代教育将走向何方成为时代之问，“我们可以预测到计算机、机器人、人工智能将会错综复杂地融入我们个人生活和职业生活中”[1]，但我们无法得出精确的结果；后疫情时代，高等教育的治理空间和策略在发生位移，“网络化流动治理”逐渐成为一种融合公共价值、突出信息技术优势的新的治理路径[2]。在内部场域中，新公共管理理念是激发高等教育治理模式革新的主要动力，由“管制”到“管理”再到“共治共管”的治理模式更新趋势明显[3]，在高校人才治理层面面临着新的系统性危机，出现了“资源浪费、结构失衡、教育不公”[4]等不良后果。在此背景下，准确把握与厘清高校行政法治逻辑与机制要素成为当前高等教育领域法治研究不可回避的课题之一。法治主体“内外部治理”要素的关键面向是治理权类型，推进高校治理现代化必须明确高校行政法治中的治理权规范类型及其机制。

一、理论基础：行政部门法视域与高校治理权的类型

（一）研究高校治理权的行政部门法视域

卡尔·拉伦茨曾言：“每个学科都会发展出一些思维方式以及以此为基础的某种研究方法，用以确定其素材以及证明其陈述的正确性。”[5]关于教育法学（包括高等教育法学）研究方法论（本门学科定位）的争鸣素来已久。早有学者提出教育法学的研究对象包括“教育法律关系、规范、制度与意识”[6]四个部分，但并未直接触及学科性质定位问题。法学领域的学者敏锐地观察到教育法同宪法、行政法的密切关联，通过域外比较及本土经验考察得出结论，其调整对象主要是教育行政法律关系[7]。随后有学者就教育法与行政法的关系总结出五种观点：“隶属说”“相对独立说”“完全独立说”“发展说”“基本法说”[8]。也有学者主张从社会法或行业法的角度来构建教育领域的纠纷解决机制[9]。在目前教育法典化的背景下，学科性质问题研究又出现了一股热潮。如有学者从教育法的法律关系类型化视角出发，证成“教育法是独立的部门法”[10]；也有学者从领域法学视角来认识教育法学的理论定位[11]；还有学者从两大法系以及不同法治地区之间的经验比较出发对教育法学的学科进行了详尽梳理[12]，但未回答到底支持何种观点；而在传统学界具有较大影响的一类观点是，教育法整体上是隶属于行政法的子部门法[13]。

观点争鸣说明此问题的价值，同时也说明学科知识之间的差异性与选取合适研究视角的重要性。确定适当视角是本研究的前提。高校法治及治理权问题研究可置于行政部门法视域下展开，理由如下：

其一，基于主权者的立法意志。如2008年国务院发布的《中国法治建设白皮书》中明确了我国的7类部门法，其中现行有效的教育法（包括高等教育法、教师法等）都被归属于行政法这类部门法之下。在2021年4 月，全国人大的年度立法工作计划中同样将教育法视为一类行政立法，将教育法典归为行政立法领域中的一部特殊法典。

其二，在法律移植层面我国受传统大陆法系影响较深，而传统大陆法系的基本经验是，将高等教育领域的法制改革与权利保障问题置于宪法学与行政法学的研究领域之下。在德国，施密特·阿斯曼将“学术行政法”视为行政法各论中第三个重要的“关联领域”，其认为：“‘现代社会高度依赖学术与科技，学术与科技体系中的每个变化都会牵动社会的基础。’因此，学术的促进、为其组织设定基本规范、协助科技能被接受也就成为国家重要的核心任务。”[14]辛格（Singh）将教育法置于特别行政法之下，与之并列的是交通法、建筑法等[12]。毛雷尔认为高等学校是“其他公法团体和国家设施”，是文化领域“间接国家行政”的表现[15]。日本教育法学也处在公法学者的视野范围内，如室井力的“教育行政领域论”、永井宪一的“教育人权法说”等[12]。韩国也将教育法视为一类行政部门法[16]。

其三，从公私法互动的机理逻辑看，公法可视为一类相对于私法的“特殊法”[17]，按照矛盾哲学原理公法具有兼容私法的特质，因此将高等教育法归为公法范畴事实上解决了“主要矛盾”问题。换言之，高校的一般法律关系可置于民事法律视角下，对于特殊法律关系，如公法义务与职责，受教育权实现、学术自由权保障、职业自由权保障等多重法权、法益问题，必须置于公法范畴之下其权利义务关系才能得以圆满刻画。日本学者兼子仁也提出过“教育特殊法”[18]的观点，认为在“在探究特殊的法律理论与其对应的特殊法律关系以及个别的行政等问题时，必须委托给特殊法学”[19]。因此可从特殊公法视角构建高校领域的“学术行政法”。

其四，从我国目前的法治实践而言，高等教育法治置于公法领域之下具有可行性与必要性。例如，“田永案”事实上确立了高校特殊行政主体地位，同时“田永案”也演绎出高校办学自主权的法理内涵[20]。相比，高校学位授予领域的正当程序更是推动我国行政法领域的“法定程序”向“正当程序”理论迈进[21]。这实际上体现了行政法总论与分论的互动效果。因此，高等教育法治问题置于公法领域既是依法治校的实践需求（制约权力），也是行政法理论推进的内在必然（判例累积）。

（二）高校治理权的规范类型划分

治理权属于公法上的组织权范畴。在罗美欧·毛恩布莱希《当代德国国家法的基本原则》中对组织权的概念界定为，“君主设置国家行政机关和其他必要机构，规定其职责范围，制度业务规程的权力的总称”[22]。广义层面的组织权包括“行政单位的机构设置、事物权限、权限的内部机构分配、内部规章制度、业务规程和程序”等[22]。也有学者称其为“组织规范”：“这种规范以有关行政机关设立的规定及该机关所掌管事物的规定为核心，进而包括规定行政机关关系的规范。”[23]高校治理中的组织权规范是指应对内外部治理需求、提升治理实效，包括权限分配、机构设置、行为规范以及程序规则等一系列法律规范要素的总和。

传统学界在研究高校治理权的规范类型（包括要素）时，停留在单个或部分规范类型上。如认为现代大学治理的现实逻辑主要在于平衡自治与法治这对关系[24]，仅仅关注到国家法律层面的法权要素与高校自主层面的权利要素；另有学者将国家法律层面的法权要素视为高校治理权的唯一规范要素[25]，有悖高校自主权实践规律。在国家机构改革推动党政合署办公的背景下，高校党委领导下的校长负责制获得新的规范意涵，党的法规成为影响高校治理的首要法权要素。“根据功能主义理论，学校由许多不同的子系统或者部分构成，它们都有各自的目的，将这些部分组合在一起就构成了功能的整体。”[26]鉴于此，从整体功能视角出发，综合组织权的类型特征，本文将我国高校治理权规范类型划分为“党规法”“国家法”和“校内法”三个系统层面，并对其作用表现及机制展开分析。

第一，作为高校行政价值引领与政策依据之“党规法”。仅从狭义概念上看，党的法规是指调整党组织、党员关系及其组织和行为的各类制度规范，但实际上党的法规有着极其丰富的层次内涵。第一层次是《中国共产党党内法规制定条例》规定的7类法规文本，第二层次是党内决议、决定、通知等规范性文件，第三层次则是党的领导过程中而形成的“不成文纪律”[27]。由此在广义层面，“党规法”的调整与影响范围极广，作为执政党其领导与调整的范围和对象应该是全面的、系统的、全局的。“中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”[28]。党的十八大以来，在全面加强党的领导背景下高校党建工作得到实质性的增强，2014 年至今共有7 部加强高校党建工作的党规文件①出台，党内规范对高校治理工作的领导进入一个全面系统的新时期。

第二，作为高校行政权力设定与行为规制之“国家法”。国家法主要是从高校外部视角所界定的具有正式法源地位的一种调整高校行为的秩序规则。外部行为规范在法律效果层面主要有两种功能，即“建立秩序”与“规范秩序”之双重功能。“建立秩序”是指从正面揭示高校治理时的积极行政功能，通过国家法律规范的授权对高校行政职权进行配置以实现高校秩序而顺利承担发展高等教育任务；同时公权力（利）具有“权利性、义务性、责任性”[29]三性合一的内在属性特征，义务性和责任性实际就为高校权力（利）的行使划定了一个合理界限，并对偏离法规范核心要素——正义的权力行为给予负面后果评价。“规范秩序”从反面限定了高校行政之消极范围，高校行政应遵守基本权利的防御界限。因此，国家法系统从正、反两面为高校治理提供了权责明晰机制。

第三，作为高校权利实施与治理创新之“校内法”。“校内法”的主要载体是章程。大学章程是一种衔接外部规范与统领内部治理规则的总体规范。外部规范指党规法与国家法，大学章程将党中央的价值定位和顶层设计理念以及高校行政法治贯彻落实其中，教育部或地方教育主管机关对高校章程的“核准”与“审批”本质是一种合规制审查。统领内部治理规则有三个层次内涵：一是指明大学章程作为校园治理的“总纲法”性质，二是强调大学章程是内部治理的直接依托，三是澄清大学章程在内容上的抽象性。校内法的核心使命是提高大学“内生层面”的发展质量，“应当以其引导性积极维护大学固有的传统和永恒的价值激发全体师生从事高深学问研究的热情，提供自下而上的内在情理需求遵循维护大学内生发展的客观法则，承担坚守大学理想的责任和使命”[30]。同时从合法层面而言，大学章程提供了一条佐证大学内部治理合法与正当性的“自我合法化”路径。无论是内生发展抑或自我合法要素主要指向都是高校内部的法人化改革，章程所要匹配的机制正是法人治理与创新机制。

二、高校治理价值引领与依据之“党规法”及机制

“党规法”可谓高校治理的“拱心石”。“党规法”在高校治理权中的规范作用主要体现在价值引领层面，进而通过体制设计与制度重塑两重机制发挥治理功效。

（一）“党规法”的价值引领是高校治理的政治保障

在2018年的全国教育大会上习近平总书记指出，教育改革发展观包括“坚持党对教育事业的全面领导，坚持把立德树人作为根本任务，坚持优先发展教育事业，坚持社会主义办学方向”[31]等一系列命题，为新时期高校的治理现代化指明了根本性方向，高校要遵循“为人民服务”的宗旨及突出“四个服务”意识，培养具有坚定共产主义理想信念、积极践行社会主义核心价值观及不断提升个人品德素质、文化修养的爱国主义青年。2020 年的全国研究生教育会议上习近平总书记强调，必须“推动研究生教育适应党和国家事业发展需要……加快培养国家急需的高层次人才，为坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出贡献”[32]。此次会议明确了新时代我国研究生教育的十大行动路线，并形成正式规范性文件——《关于加快新时代研究生教育改革发展的意见》，描绘了至2035 年我国研究生教育强国之路在总体结构、体制机制、培养模式、服务能力及国际影响力等层面的全景式蓝图。党的价值引领是新时代高校治理克服市场与社会机制内在弱点、化解高等教育深层次结构性矛盾、打开高校多元综合性发展广阔空间的钥匙所在，为我国高等教育事业发展和人才强国战略实施注入不竭动力。

（二）提升高校治理实效的体制设计与制度重塑机制

价值引领是机制运行的保障。“党规法”的机制作用体现在体制设计与制度重塑两方面。

在体制设计方面，“党规法”是体制设计的直接来源。2014 年习近平总书记在北京大学师生座谈会上明确了高等教育改革的首要性与必要性，高等教育强国整体规划纲要提上议程；2015 年通过了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，党中央对社会主义高等教育发展规律认识达到一个新高度，高等教育事业建设进入一个新时代；2016 年国务院要求在教育领域全面深化“放管服”改革，推动高等教育进行整体结构性变革和走向内涵式发展；2017 年教育部下发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，对现代大学与办学制度、人才培养与管理制度、人事聘任与学术评价制度等体制机制进行了顶层规划与设计。在高等教育改革领域，最有代表或卓有成效的体制改革之一的是学位管理体制及其授权审核机制改革。2017 年的《学位与研究生教育发展“十三五”规划》明确了学位授权审核制度整体性改革方向，随后《博士硕士学位授权审核办法》对“政校关系”、审核体制、审核方式、组织实施、考核标准以及审核监管等内容进行了统筹性规范。本轮体制改革“已突破高校办学自主权资源配置的传统界限，触及政校学位关系、审核规制模式、规制理念等更本质的内容和纵深环节”[33]，一个新的学位制度规制时代开启。总之，制度设计必须遵循现代社会价值原则与事物发展规律，党中央对高等教育体制机制的“放管服”改革是高校治理现代化的根本保障，也是实现2050年我国高等教育强国目标的前提。

在制度重塑方面，“党规法”为高校管理体制重塑提供依据。高校根据党中央的会议精神及教育行政部门政策文件，进行规则填补和制度重塑。例如，根据《中国教育现代化2035》，重点高校正着力完善以“非升即走”为核心内容的教师聘任及职称考评制度。根据全国研究生教育会议精神及《教育部关于全面落实研究生导师立德树人职责的意见》，高校普遍对博士生教育培养模式进行改革，重视培养过程与质量、破除对毕业前置论文的强制要求，一套新的研究生培养监督机制将会落地。一部分高校已放弃前置论文要求而将培养重心落实到博士论文质量本身上，如2021 年11 月，清华大学启动了“文科博士论文质量全面审查工作”[34]。根据中共中央、国务院的《完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》以及科技部等三部门《关于事业单位科研人员职务科技成果转化现金奖励纳入绩效工资管理有关问题的通知》，高校进一步改革了科研成果所有权与使用权制度及其方案。如2021年3月，复旦大学开展“科研人员所有或长期使用权试点”，通过“赋权”探索新的成果转化机制[35]。

三、高校治理权力设定与规制之“国家法”及机制

从国家法层面而言，高校行政法治的基本逻辑是：作为首要原则的“依法之治”、作为进阶要求的“良法善治”以及作为高阶要求的“公平正义”。作为一种价值引领，需要一套具体的行政法治措施与机制予以实现，包括高校行政主体、行为、程序及救济四个层面②。

（一）主体层面的赋权与落实机制

从主体结构层面看，“每一个组织，不论它的目的或性质如何，都涉及权力的某种分配。每一个组织必定有一个管理机构，它以整体的名义作出各种决定，并在关系到组织目的时，总比单个成员有更多的权力”[36]。拥有权力是组织设定集体目标、约束组织成员、构建义务性秩序的要素前提，对组织赋权的正当性在于义务秩序的合法性及合理性程度。党领导高等教育体制改革的整体走向是，确认高校独立法人主体地位，进一步激活高校办学自主权。办学自主权的本质即是一种赋权机制，通过“外部权力联结与下放装置”对高校行政权限进行确认与规范，为高校内部权力（利）的自主行使提供合法性、正当性。“在组织法层面，《高等教育法》与《教育法》对自主办学权利（力）的确认与赋予，是立法机关居于政府与高校之间对高等教育事业行政管理权限的一次有效分配。”[37]近年来，通过“放管服”改革，“政校关系”调整方式从事前审批趋向事中事后监管，有利于充分调整高校的积极性，以问题为导向采取更有针对性与回应性的治理策略。

赋权的同时要做好权力（利）的承接与落实工作，确保高校行政治理的科学性、民主性与精确性。2019年6月全国人大常委会首次对《高等教育法》的实施情况进行了合法性监督检查，办学自主权的实施情况是重点检查问题之一，实际就是要确保国家层面教育行政权放得“合理、得当”，而高校自身也要提高承接能力，“确保高校能够‘接得住’”[38]。是否能接得稳、接得好，需要从行为、程度及救济层面进行有效规范，做好“规范秩序”之设计，形成一种符合教育规律、确保受教育权公平实现、激发学术创造与成果转化的常态化制度。

（二）行为层面的选择自由与风险防控机制

选择（形式）自由是行政法教义学上的概念，强调行为主体在权限范围内对实施行为的形式具有裁量性，裁量以效率为准则。在公共行政上，行政效率与法具有内在契合性，效率可谓一种“珍惜资源原则”[14]，指示着行政手段与目的达成之间的匹配性和契合度。高校行政相比政府行政而言更具专业上的特殊性，其形式自由范围理应更大，但就效率内在向度而言，内涵不止于成本、效能等传统效率资源之衡量，还应包括公平公正、有教无类、平等博爱等大学精神价值之实现，这又给高校行为形式自由加入了教育善治的限定标准。随着高校治理事项的精细化与治理程度加深，高校卷入司法审查的领域逐渐增多，面临的法律风险也在增加，不仅表现为学生与教师两大群体因不服高校行为决策引发的矛盾，也包括高校行为决策不当引发的内部治理与社会风险。如，2019 年的“柴丽杰诉上海大学博士学位评定案”，不仅仅是一起学位法律纠纷案件，更引发了对高校二级学院的规则权限大小以及行为的正当性边界的重新考量；2021 年6 月的“复旦大学某青年教师持刀伤人案”，若仅从形式合法性层面而言，学院按照聘任合同约定的解约条件作出解聘决定并非不当，但高校在创设这类“非升即走”制度时是否充分考量了良法善治等实质正义理念以及大学教育之精神，在具体实施过程中是否严格不折不扣执行量化标准，而未对教师本人的情况进行综合性考虑，是值得商榷的。

2020 年《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》第6 章明确提及要完善针对办学过程中出现的重大、复杂案件和问题的风险防控体系和决策评估机制。一方面，要建立以预审机制为核心的校园法治风险预警前端机制和及时备案审查的后端机制，对案件行为性质、影响范围、涉及群体以及对师生的损益程度等问题，吸纳社会力量和专业人士进行事前预警评估；另一方面，要发挥校内法治机构的专业优势，其作用不局限于法律咨询或顾问层面，而是要将法律意见真正融入高校党委及行政的决策之中，起到实质性合法、合理性审查功能之作用，将抽象宪法、法律条款转化为生动的鲜活的校园行为规范。

（三）程序层面保障人格尊严及机制

法律程序经历社会的变迁后更注重对实质正义的追求，演绎出一种具有技术性且符合规范性的理想模式，趋向人格尊严的价值模式成为一个新的增长点，“尊严方法是对特定政治结构和政治过程所认可的个人观念进行分析，它关注作为政治理想的人类价值”，可谓“对作为政治理想的人类尊严的一个注释”[39]。我国高校承担着教书育人、科研、社会服务、国际交流以及文化创新五大使命。教育的本质在于爱，根本使命是立德树人；科研所追求的是“全心全意为科研服务”的天职使命观；社会服务本质是公法给付精神的体现，目的是拓展民众公共福祉、实现共同富裕；国际交流是培养具有世界眼界人才及提升我国综合国力、国际话语权的重要途径；文化创新的根本在于营造积极、活跃、主动和有担当的大学校园文化思想。可见，高校的根基在于人，以人格尊严为基础的程序正义理论与机制作为高校的治理策略性手段尤为契合。

在实现机制层面，首先需要完善基础性程序规则，包括事前、事中及事后程序。区分决策行为的行政性与学术性在程序规制上的差异，行政性行为可按照传统行政法治规则进行，学术性行为需考量同行评议、专家咨询、必要性公开等机制嵌入的适当性。其次，提高程序性规则的实质正义程度。实质正义指向规则内容合理性及其结果评价维度，仅仅设置形式规则不能实质性地解决高校成员心系问题，会降低师生对高校规章制度的信赖程度。如虽设置了校长邮箱，但在缺乏充分的信息公开以及对应的处理机制情形下校内成员的建议效力如何是存疑的。因此需要将合理性、可接受度、相关及不相关因素等要素贯穿整个程序过程。最后是以人格尊严作为正当程序的内在检视指标，防止法治工具主义思想对人的主体性价值的僭越。如“非升即走”制度只可作为提升学术竞争力、激发科研创新的一种辅助手段，切莫使其作为超越高校成员人格尊严的一种目的。

（四）救济层面的实质性化解纠纷机制

2020 年中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025 年）》第5 章“提升治理法治化水平”中明确指出，化解社会矛盾的重心在于预防、调处与形成综合处理机制，而其关键在于实质性地化解矛盾纠纷，增加社会安全感、保障人民权益。高校治理过程中的矛盾纠纷存在外溢的风险，应努力将矛盾纠纷化解于校园之内。《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》第5 条明确提出了“校内救济、行政救济与司法救济”三类主要的救济机制。其一，校内救济主要制度形式是申诉。其优点在于救济范围原则上具有开放性，启动条件仅仅为校园成员认为高校制度或行为侵犯其正当权益即可，具有基础性与兜底性，在救济主体上也具有广泛性，包括校内行政人员、教师、学生及其他工作人员；但是，它的缺陷在于制度的规范性、公开性及公正性常常备受质疑，主要表现在申诉委员会的运行程序、处理规则等方面有待完善[40]。受公务人员内部行政处理制度的影响，这类制度可能成为阻碍高校成员进行外部救济的前置制度，因此制度改革的重点在于完善基本规则、进行“外部化改造”，以衔接行政与司法救济。其二，广义的行政救济包括行政申诉、复议以及仲裁等形式。实践中的主要困境是高校成员（特别是教师）提起行政复议救济的依据并不充足，作为一类具有公共行政属性的高校，其作出的人身、财产处分以及各类限制自由的行为是对教师和学生受教育权、劳动权及文化权等基本权利的限制，理应得到行政法治规则的检视与约束。如2021 年6 月教育部针对各类高校团体及专家提呈的《中华人民共和国教师法修订草案（征求意见稿）》第52 条中，明确指出按照申诉内容性质分别提起行政复议与诉讼救济。因此制度实践和完善的重点在于逐渐提炼可纳入复议范围的高校行为。其三，司法救济是法治国家的“拱顶石”。其优点在于形式公正性与实体合法性监督的专业程度较高，但相比于申诉救济也存在广度有限和灵活程度不高等缺点。针对不同类型化的校内纠纷可形成两类救济模式，以侵权行为为基础的民事诉讼（如著作权纠纷、人身伤害等）和以高校行政行为为基础的行政诉讼，而对于隐蔽性或潜在性的学校矛盾及异化纠纷事实上很难介入，需要发挥纠纷化解多元途径的合力作用。基本思路是，在完善相关制度的基础上将申诉制度打造为学校纠纷化解的主渠道，将行政复议作为校外救济的主阵地，而将司法救济作为兜底的保障手段。在三类救济机制的衔接上，以当事人的利益诉求为基础设置开放性基准③，充分践行“无漏洞救济”的法治国家人权保障理念。

四、高校治理权利实施与创新之“校内法”及机制

（一）章程的契约法治精神是高校法人化治理的基础

从历史溯源的角度看，“校内法”出自学生行会共同体针对内部管理而达成的联合宣言。在19 世纪初美国的“达特茅斯学院案”中，马歇尔法官指出大学章程即是一个与国王达成有效对价的“捐赠契约”，大学章程出现了一个历史性的转向，迈入一个更注重平等、自主精神的契约时代[41]。历史环境的差异塑造出两大法系下章程的两条平行发展路线，但不论是“特许令状”还是“捐赠契约”都内含一种契约法治精神，是基于大学共同体由“本质意志”所联合的内在结构属性所决定。契约法治精神主要体现在平等、自主和守信三方面：平等是从主体人格层面来讲的，人之所以称其为人，是因为享有受他人尊重的人格，因此平等是一种人格意义上的“尊严”；自主是从主体权能层面而言的，权利能力的差异决定了每个人都具有不同于他人的行动能力，因此自主是一种行为能力下的“差异”；守信是从主体约束层面来看的，主体之间交往贵在诚信，因此守信是社会活动一种基本“品格”。

高校法人改造本质是通过一种拟人化技术让其具备类人格主体，准用基于人格而形成的三类契约法治精神。其一，“平等”是指高校法人主体的权利能力一律平等。在法律主体的资格要件和准入许可上采取一种模糊化和开放性的处理方式，按照主体的能力大小和特色资质进行区分，打破传统行政集权管理中的等级次序排列思维，践行宪法上的“平等精神”。其二，“自主”是指高校法人主体根据自身各异的行为能力行事。行为能力受制于高校主体的“自身素质”，影响高校“素质”的因素主要有外部和内部两种：外部因素包括历史环境和社会整体环境，基于历史优势而形成的重点与非重点大学划分直接决定了现今高校的整体地位和实力，基于整体环境而形成的发达地区与落后地区划分影响高校竞争的软实力；内部因素主要是指法人治理结构，通过自主化制度安排形成特色的治理效果。外部环境相对于高校自身治理而言无能为力，但高校可以通过优化内部法人化治理机构，改变现实处境而争取更多的外部资源。其三，守信是指高校依靠契约手段实现内部治理的民主化与外部管理的合作化。“社会契约与普通市民契约的精髓定位在两个或者多个主体之间的相互的、互惠的协议，双方都有权利和义务”[42]。通过权利与义务的双向联结形成互惠的共同体结构，不仅有利于培养高校成员独立与自主精神，也可形成平等与协作的外部教育行政管理关系。

（二）章程效力的实现及法人化治理机制

学界对高校章程问题批判较多的一个点是，章程缺乏效力性和可实施性。第一，效力问题的症结在于高校章程的法律性质模糊。我国的法规范体系是按照法律效力位阶次序依次排列的，呈现出明显的上下等级序列特征，即“创造规范的权力从一个权威被委托给另一个权威，前者是较高的权威，后者是较低的权威”[43]。高校章程的“位阶”决定其效力，代表性观点认为其是国家法律、法规之下的“下位法”，但这种法律定位较为理想。我国高校类型差异较大，还存在公立与民办高校之分，而章程本身是与国法相对的一类治理机制，不应将两者进行同一位阶比较，作为一类按照法治社会原理所构建的软法规范，对高校内部治理起到统筹安排之效用，在此意义上国家法可对章程起到一个类似于“社会规范性审查”[44]的事实依据作用。第二，可实施问题的关键在于明确章程的事物属性及实施机制。我国法律体系受传统大陆法系影响较深，高校因承担着社会主义国家五大教育使命而呈现浓厚的公法学特征，高校章程可作为公法人治理过程中的一种公法契约，借用公法契约机制可将高校章程规定的权利义务内容落实。例如，高校“与教师之间的合同，与学生之间的合同，与后勤人员间的合同等，使大学章程的内容变成合同的内容，并与相应的主体签订”[45]。教师聘任制也可作为这类实施机制的一部分。事实上，公法契约机制还可拓展至校内各类组织机构之间关系调整和运行领域，甚至外溢作为“府学（政校）关系”的调整机制④。

高校法人化治理机制主要可从主体定位、结构重塑及自律与监督机制三个方面来看。

第一，清晰界定高校公法人的法律主体定位与内涵。首先，在形式层面，公法人蕴含着极强的人格拟制技术，“目的就是为了在法律关系中占主导地位的个人主义想象空间中为团体法律关系的整体化处理找到一个支点”[46]，具备拟制性与建构性功能特征、推动法人制度成为横跨公私法领域的聚合组织自由意志的装置，是推动高校法人治理内生性动力的前提。其次，在内容层面，公法人是公共行政主体的一种专业性表达，能够将组织权力进行分配和责任义务的均衡分担，破除传统行政组织的科层制弊端，耦合专业性与行政性，实现组织机构的灵活化、分殊化以及专业化变革需求。再次，在功能层面，公法人是治理组织结构最佳化与行为方式契约化的一种追求，表现为“组织最适诫令”原则，实现“合法、完美、可接受以及可行”等要素之相互配合[47]；行为方式契约化是指高校行政“平权化”与“契约化”的过程，平权化、合作化、民主化成为治理方式。最后，在结果层面，公法人是对独立性、行政性及专业性的高校公共组织的确认，高校行政的权力（利）来源与性质本身具有一定的独立性或本源性，在诉讼层面具有完整的被告主体资格和在专业层面的自治主体地位。

第二，实现高校法人治理结构的重塑。基于章程的高校法人化治理的一般结构模式是，以教职工代表大会、学生代表大会等校内民主参与组织为治理“底座”，以学术委员会、学位评定委员会等为代表的学术组织和高校行政职能部门为治理“两翼”，以校党委、校长办公室作为最高决策机构[48]。配置这四类组织要素，形成一个最终有赖于高校差异化行为能力的法人治理模式，需要使得不同高校每类治理层级内部要素的合理化与最佳化。一是决策机构关系，法定表达是“党委领导下的校长负责制”，在一般法人层面表现为执行董事会，而《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》第16 条指出，事业单位法人可以探索理事会、董事会等多种形式治理机构，《普通高等学校理事会规程（试行）》第9 条对理事会的基本职能进行了明确，因此决策层面主要是处理党委、校长、董事与理事之间的关系，应该明确各自在不同层面的关系和作用：党委是领导与重大事项决策权，校长是行政与校内事项拟定权，董事与理事一般是决策咨询以及监督权，至于如何设置组织机构原则上属于组织形式自由。二是“两翼”的关系，理想状态是并行发展，但实际而言两者不可分割（如存在“双肩挑”教师）。可行的思路是“合作共治”，行政提高效率为其提供平台、学术促使学校整体质量提升反哺行政治理效果。三是“底座”关系，底座的根基是否稳固关键是民主参与、利益共享，实际就是要保障“全过程人民民主”。校内民主是整个社会乃至国家治理民主的一个分支，应充分利用信息公开、决策参与、代表建言以及公众邮箱等机制实现校内全过程民主⑤。

第三，健全和完善高校自律和监督机制。自律和监督在词语性质上分属于“自治”与“他治”两个范畴，但就高校内部而言两者具有统一性，共同指向组织内部的治理监察问题。高校监察是“自律”与“监督”两种形式的有效结合与统一。1992 年《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》较为详细地规定了监察机构的领导机制、机构权限与职责、工作原则、机构设立人员、编制等问题；1998年《高等教育法》对内设组织机构自主设置权限进行确认；2008年中央纪委、教育部等多个部门联合印发的《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》，将高校反腐倡廉建设与传统监察工作相结合，并指示建立高校内部监察制度体系；随后各高校章程建设过程中以不同形式对监察机制进行了规定，如《北京大学章程》第30条明确规定监察委员会的基本组织原则；新时代国家监察委员会的建设，使得高校监察制度体系得到新的发展。目前在高校监察体系中，“主要存在廉政监察、执法监察、效能监察、审计监督、学术惩戒、人事监管等多种监督形式，它们在改革过程中不断交织叠加，进而形成了当前监察机构、人事部门、审计机构、学术惩戒机构共同作用的格局”[49]。完善自律和监督机制既要注重监察的分类与层次性，又有必要实行监察过程的统筹配合。如行政部门人员的法律及纪律监督、一般高校教师的师德监督以及学术不端领域的查处等，在调查、处理规则及决定形式等方面存在差异；同时高校内部教师岗位及职能往往具有多重性，目前高校内部职员查出的问题也涉及多个领域，必须联合监察、人事、审计和学术评议等多元机构，实现监督效果的协同化与不断提升。

五、结语：“三位一体”推进我国高校治理现代化

《中国教育现代化2035》中强调大学治理现代化离不开系统发展和协同推进。“大学不仅仅是一所教授一定数量学科的学校，而是最如实、最具代表性地反映这个时期的机构。”[50]作为现代社会主体维度中最为复杂的组织之一，高校的现代化治理是“党规法”“国家法”和“校内法”三类系统综合的结果。三类规范类型在具体的治理过程中存在一定的功能差异，是按照从外部到内部、从抽象到具体的内在逻辑结构排列的。在顶端与抽象层面，党的全面领导是高校特色发展的根本保障；在中端与中间层面，党的意志上升为国家意志，通过国家法律对高校治理权进行设定与规制，按照社会主义国家建设发展需要落实五大高校职能使命，为高校治理填充了框架与内容；在底座与具体层面，通过章程的公法契约构造将党的价值理念与法律规定的权力（利）具体转化为法人权利，为高校法人化治理提供行为依据与规范约束，也有利于高校的治理创新。但以高校为耦合机体，三类规范类型又是一个不可拆分的整体。高校既需要执行党和国家的意志，引领社会之主流价值观，倡导学术之自由理念，又必须在充分发挥自身的法人化结构的基础上将此意志转化为具体的制度方案，形成特色治理模式。高校实际承载着权力与权利之博弈价值，在自由和秩序的矛盾有机体中演绎着真理的蜕变，也需要在国家法律的框架内设置权力（利）运行的链条装置，为国家与社会发展充当好晴雨表与传感器角色。按照三类规范类型的逻辑，对不同的治理权规范要素作出合理安排，“党规法”“国家法”和“校内法”“三位一体”，系统地推进我国高校治理现代化建设是新时代高校发展的必由之路。

注释

①分别是《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（2014年）、《关于进一步加强和改进新形势下高校宣传思想工作的意见》（2015年）、《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》（2016 年）、《普通高等学校学生党建工作标准》（2017 年）、《关于高校党组织“对标争先”建设计划的实施意见》（2018年）、《关于高校教师党支部书记“双带头人”培育工程的实施意见》（2018 年）以及《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（2021年），详见文献[51]。

②关于高校行政法治四个层面的理论架构在本人参与的另一篇文献中已提出，具体见文献[37]，此处主要是在高校治理的三层次逻辑与背景之下进行的更为系统逻辑总结与阐释，部分内容进行了更新与深化。

③例如，我国台湾地区行政救济机制设置上即是尊重学校成员的自由选择权，参见文献[52]。

④例如，在德国，德国各州颁布的《高等学校法》确认了作为财团法人的公立高校地位，通过行政协议、“目标合约”等“治理百宝箱”实现了“政校关系”的“平等、合作化”，“其实质是吸纳私法的‘契约’要素，实现公法上的‘合意’，促使公法人制度‘自治功能’与‘绩效功能’的有机统一”，参见文献[53]；在法国，1984 年《萨瓦里法案》对高等教育合同制的引入，1998 年教育合同的政策得到重申，合同成为高校权力的运行机制，并随着2007年《大学自治与责任法》以及2013年《高等教育与研究法》颁布实施后“合同制”更加深化，参见文献[54]；在美国，以资助合同或科研经费协议为基础的府学互动关系是常态，参见文献[55]。

⑤例如，2019 年12 月1 日重庆市轨道环线“沙正街站”正式更名为“重庆大学站”，对提升重庆大学社会知名度及城市文化底蕴意义重大，而这正是重大学子积极建言献策的结果。