提高水利稽察成果质量的思考

刘洪军

（水利部建设管理与质量安全中心，北京 100038）

新阶段水利工作的主题是推动高质量发展，水利工程高质量建设是水利工作高质量发展的重要组成。水利稽察的基本任务是对水利工程建设活动全过程进行监督检查［1］。稽察作为监督检查的一种方式，在确保水利工程高质量建设方面发挥着重要作用。新阶段稽察工作面临的形势是如何以稽察工作高质量发展推动水利工程高质量建设。提高稽察成果质量是推进稽察工作高质量发展的重要抓手，是稽察工作高质量发展的重要体现。近年来，笔者参与了一些水利建设项目稽察工作，现就如何提高稽察成果质量，谈谈自己的一些认识。

1 稽察成果的含义

根据有关规定，水利监督检查通过飞检、检查、稽察、调查、考核评价等方式开展工作［2］。稽察是监督检查的一种方式。稽察成果主要包括项目稽察成果和稽察汇总成果。

1.1 项目稽察成果

项目稽察成果主要包括专家工作底稿和项目稽察报告。

专家工作底稿按专业分为前期与设计、建设管理、计划管理、资金使用与管理、质量管理和安全管理等专业基本情况和稽察发现的问题［3］。

项目稽察报告主要内容有项目基本情况、稽察发现的问题、典型问题原因分析、对有关工作的意见和建议，以及整改意见和建议。项目基本情况包括稽察项目的地理位置、工程规模、主要建设内容、概算总投资和施工总工期等项目基本情况，以及项目开工时间、建设管理模式、招投标情况、签订合同情况、下达投资计划、到位资金、完成投资、形象进度、项目划分和工程验收等项目建设情况。稽察发现的问题是通过对项目建设情况进行监督检查，指出项目建设过程中存在的问题。稽察发现的问题是项目稽察成果的核心内容，稽察组和被稽察单位都较为关注。按严重程度分为严重问题、较重问题和一般问题，按专业分为前期与设计、建设管理、计划管理、资金使用与管理、质量管理和安全管理等问题。典型问题原因分析是在发现的问题中，选取1～2 个涉及体制机制、重大质量安全等问题进行原因分析，并提出措施建议。对有关工作的意见和建议是指被稽察单位对工程建设（如面临的困难、资金或政策支持）、行业管理等方面的意见建议，以及稽察组对促进被稽察单位提升建设管理水平、完善稽察方式方法等方面的意见建议。整改意见建议是督促水行政主管部门和项目法人等相关单位就稽察发现的问题制定整改方案、提出整改措施、高质量完成整改的意见建议。

1.2 稽察汇总成果

稽察汇总成果是在项目稽察成果的基础上，对同一批次或同类项目的稽察成果进行汇总统计、综合分析，形成稽察汇总报告并上报有关部门。其主要内容是对稽察发现问题按严重程度、专业、责任主体、地区、频率的统计分析，梳理各专业发现的典型问题，选择突出问题进行原因分析，在此基础上提出有针对性的完善政策措施建议，为有关部门完善政策措施及规章制度提供依据和支撑。

2 提高稽察成果质量的作用

提高稽察成果质量可促进稽察项目建设管理水平提升，规范水利建设市场主体行为，为开展稽察工作营造良好氛围，为有关部门完善政策措施提供支撑。

2.1 促进稽察项目建设管理水平提升

稽察的基本任务是对水利建设活动全过程进行监督检查，检查有关建设管理责任主体贯彻落实法律、法规、规章和技术标准情况。通过稽察，对建设过程中的项目进行全方位体检，指出项目建设过程中存在的问题，有关单位以稽察发现的问题为导向，以点带面、举一反三，对项目建设开展全面排查并及时解决，避免类似问题再次发生，既可有效消除隐患、防范风险、确保质量安全，又可促进项目建设管理水平提升。

2.2 规范水利建设市场主体行为

近年来，国家对水利建设高度重视，投资规模不断扩大。参与水利建设活动的建设、勘察、设计、施工、监理等市场主体的单位和相关人员众多，一定程度上存在责任意识不强和履职行为不规范等现象。其主要表现在超越资质承揽设计、勘察、施工、监理任务，以及违法分包及转包、勘察设计深度不够、监理服务不到位、未按设计要求施工等行为。这些行为直接扰乱了水利建设市场的正常秩序。根据稽察发现问题情况，采取约谈警示、通报曝光等处罚措施，能有效规范水利建设市场主体行为，使水利建设市场朝着健康、有序的方向发展。

2.3 为开展稽察工作营造良好氛围

稽察不仅可以发现项目建设过程中存在的问题，有利于项目建设消除隐患化解风险；同时，还可以利用稽察人员的专业优势和实践技能，开展帮扶活动，帮助有关建设管理责任主体解决实际困难，使他们切身体会到稽察带来的成效，就会更加理解和支持稽察工作，在稽察过程中会积极主动配合，在整改时会积极主动整改，真正实现“检查、反馈、整改、提高”的良性循环。这有助于树立稽察人员良好形象和提高稽察工作的认可度，同时也为开展稽察工作营造了良好氛围。反之，查得不够深、不够透、不够实，较大问题、严重问题未能发现或问题与实际不符，稽察成果质量不高，有关建设管理责任主体就会消极配合，甚至产生厌烦情绪，整改时敷衍了事。久而久之，稽察工作就失去了理解和支持，外部环境就不利于稽察工作的开展。

2.4 为有关部门完善政策措施提供支撑

通过梳理稽察发现的问题，分析问题产生的根源，可以提炼形成有价值的完善政策措施建议。此外，项目单位是项目建设的亲历者、实施者，也是规章制度和技术标准的使用者、执行者，在政策措施、规章制度的制定上，一定程度上说更有发言权，提出的意见建议更有针对性和可操作性。可利用稽察近距离、面对面、多次和项目单位探讨交流的机会，认真倾听项目单位的意见建议。这些意见建议可为有关部门完善政策措施、制定规章制度提供支撑，经有关部门认真研究、充分吸纳后出台的政策措施、规章制度将会更加符合项目实际、更加有利于项目建设。

3 提高稽察成果质量的方向和措施

提高稽察成果质量，应重点关注提高发现问题的质量、原因分析和完善政策措施建议的质量、稽察报告编写的质量，以及加强稽察人员队伍能力建设。

3.1 提高发现问题的质量

发现问题是基础。发现的问题要全面、准确、可靠，又要查深、查透、查实，重点查找大个头、深层次问题，提高发现问题的质量。

（1）注重对问题的“上展下延”。对发现的问题，在常规要求“定性准确、事实清楚、法规得当、取证充分、逻辑清晰、责任主体明确”的基础上，还要注重对问题的“上展下延”。不仅要知其然，还要知其所以然。比如，稽察中发现“监督机构未确认项目划分”的问题，在“上展”方面要查清楚项目法人组织了项目划分没有，是组织了项目划分、仅仅是未经监督机构书面确认、缺少这一程序的问题还是项目法人根本就没有组织项目划分。如果没有进行项目划分，这时在“下延”方面就要检查现场是如何进行质量控制和单元评定的。注重对问题的“上展下延”，有助于将问题查深、查透、查实。

（2）适时开展暗查暗访。稽察一般在检查前向被稽察单位发通知，通知中明确检查项目、检查时间以及需要配合的工作要求等内容，是一种明查的检查方式。但在明查的同时可适时开展暗查暗访，拓宽发现问题的途径，有助于真发现问题、发现真问题，提高发现问题的质量。在暗查暗访工作中，要以问题为导向确定暗查暗访目标，直奔现场、直接抽查，保证暗查暗访工作的实效性。比如，在统一组织现场检查后，可以根据实际需要，有针对性地确定暗查暗访目标，事先不打招呼直奔现场，原汁原味地了解施工现场的真实情况。再如，对于农民工工资发放情况，可以根据有关单位提供的用工管理台账，随机抽查部分农民工，了解工资发放情况。

（3）注重交换意见。稽察结束前，稽察组需要正式与被稽察单位交换意见，就稽察有关情况和发现的问题进行沟通交流。交换意见时，要耐心听取相关单位、人员的解释说明，要充分沟通、以理服人，力戒固执己见、以势压人。交换意见后，要逐条认真梳理研究被稽察单位提出的意见建议，吸纳合理的部分，修改完善稽察报告和发现的问题，提高稽察成果质量。

3.2 提高原因分析和完善政策措施建议的质量

（1）原因分析是关键。现场稽察阶段要把“原因分析”作为现场稽察工作的重要内容，与查找问题同等对待。既要选择大个头、深层次问题进行原因分析，又要选择普遍性、规律性问题进行原因分析。认真分析研判问题产生的根源，经过层层剖析，查找导致问题发生的本质原因。在稽察汇总阶段，在各项目所选问题原因分析的基础上，结合问题发生频度，选择突出问题进行系统分析，力求揭示体制机制等深层次原因。

（2）完善政策措施是目的。在原因分析的基础上，总结提炼形成评价性和趋势性概念，研究提出有价值的稽察意见和有针对性的完善政策措施建议，达到标本兼治的目的。要注重将完善政策措施建议与改进行业管理与服务、完善技术标准、提高被稽察单位普遍执行力和防范化解项目风险相结合，并通过相关部门转化为具有针对性和可操作性的政策措施及规章制度，从制度层面上指导改进行业管理、提升行业治理效能、化解防范行业风险。

（3）加强原因分析和完善政策措施建议工作。现阶段，对原因分析和完善政策措施建议的要求越来越高。但原因分析工作起步晚，大多数问题原因分析有主观推论的倾向，缺乏翔实的依据支撑。多数稽察人员不擅长分析原因，或未在现场对发现的典型问题进行重点分析，层层剖析到本质原因的更少，提出的完善政策措施建议针对性不足、操作性不强。

3.3 提高稽察报告编写的质量

（1）重视稽察报告编写的质量。发现问题、原因分析和完善政策措施建议等稽察成果最终体现在项目稽察报告和稽察汇总报告中，报告编写质量将直接影响稽察成果质量。因此，要重视稽察报告编写的质量，将报告编写作为稽察工作的重要环节。

（2）全面准确起草稽察报告。专家工作底稿是形成项目稽察报告的基础。工作底稿要详略得当，对发现的问题要坚持“定性准确、事实清楚、法规得当、取证充分、逻辑清晰、责任主体明确”。项目稽察报告由稽察助理根据专家工作底稿全面、准确地起草，要以发现的问题为重点，确保各专业间协调一致。在后续的交换意见阶段和成果讨论阶段，还需要适时对稽察报告进一步修改完善。

（3）规范稽察报告编写工作。随着清单式稽察的运用，发现问题数量大幅提升。专家工作底稿、项目稽察报告和稽察汇总报告编写工作量大，稍不留神，就会出错，甚至是低级错误。比如，专家工作底稿中引用的规程规范名称有误、编号不准、条款不对等；项目稽察报告中同一责任主体的名称不统一、专业间问题矛盾等；稽察汇总报告需要对大量的数据进行统计分析，数据关联度高，更易出错。稽察的发现问题要以公文形式印发，其行文格式、公文引用和符号使用等都要符合公文规定。这就要求稽察人员在报告编写中务必严谨细致、仔细推敲、严格把关，力求文字表述准确、严密、简练，高质量完成报告编写工作。

3.4 加强稽察人员队伍能力建设

稽察成果质量与稽察人员队伍能力建设密切。打铁还需自身硬，做好稽察工作，必须有一支素质高、作风硬的稽察队伍，必须要持续加强稽察人员队伍能力建设。

（1）严把人员入口质量关。稽察人员数量要与年度稽察任务相匹配，目前以每人每年平均参加3～4 次为宜。人数不足时，可适时开展人员征集工作。人员征集要严把入口质量关，明确各专业人员申报条件和要求，成立由资深专家组成的评审组，对申报人员严格按标准评审，优中选优。要坚持见习前置原则，对于首次参加稽察工作的人员须跟组学习，经现场培训后，视情况确定是否上岗。

（2）加强业务培训工作。培训的主要任务是组织广大稽察人员学习把握水利发展新形势、新任务、新要求，学习把握水利稽察工作的方式方法、标准和要求，更好地提高稽察工作效能。目前，稽察人员队伍整体水平与稽察工作要求总体上是比较适应的，但仍存在一些问题。比如，部分稽察人员在专业知识更新、相关法规制度标准更新上不及时，对稽察工作新要求的思想认识和行为方式转变缓慢；少数稽察人员工作纪律意识差，工作敷衍塞责。通过培训，可以帮助稽察人员深入掌握水利稽察工作思路、方式方法和程序要求，切实提高做好稽察工作的能力和水平。

（3）加大人员测评力度。要建立科学的测评体系，合理运用测评结果。每批稽察结束后，要对稽察人员进行测评。测评指标主要有工作态度、业务能力、工作质量和廉洁自律等。廉洁自律实行一票否决制，其他指标分为优、良、中、差四个等次。测评结果不仅可以反映稽察人员的现场工作情况，还可以为下批稽察人员选派提供参考，以及为稽察人员年度调整提供依据。