重大突发公共事件背景下国家卫生应急队伍平急结合研究:以成渝地区双城经济圈为视域

■ 刘 悦 李 帆 龚 毅 肖雅天

2021年6月，国务院办公厅印发《关于推动公立医院高质量发展的意见》，指出坚持医防融合、平急结合、中西医并重。2021年10月，中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》提出健全应急联动机制，完善重大灾害事件预防处理和紧急救援联动机制，加快建设国家西南区域应急救援中心。2022年1月，国家卫生健康委制定《医疗机构设置规划指导原则（2021-2025年）》，指出总体要求是围绕平急结合、医防协同、区域协作、医养结合、中西医并重、多元发展。构建成渝地区国家应急队伍平急结合的救援机制，真正实现共存、共享、共治，即实现成渝地区面临重大突发公共事件的唇齿相依，通过区域顶级救援资源第一时间的整合共享，政府、医疗机构、社会等共治主体的全面参与，全面提高国家卫生应急队伍调度灵活性及高效性，有力提升重大突发公共事件应急处置能力，持续推动卫生应急医学创新发展。

1 国家卫生应急队伍平急结合基本内涵

国家卫生应急队伍平急结合主要指队伍的转换与整合，即医务人员平时承担所在医疗机构日常诊疗工作，参与义诊巡诊、远程指导、健康科普等基层医疗卫生服务供给活动；应急时，实现应急队伍组织形态、应急任务、应急功能、应急技能、应急配置等的快速切换和有机整合。

根据2010年《国家卫生应急队伍管理办法（试行）》，国家卫生应急队伍是指“由国务院卫生行政部门建设与管理，参与特别重大及其他需要响应的突发事件现场卫生应急处置的专业医疗卫生救援队伍”。在实践中，各省（市）级卫生健康主管部门等有关单位进行属地责任管理。国家卫生应急队伍主要分为“紧急医学救援类、突发急性传染病防控类、突发中毒事件处置类、核和辐射突发事件卫生应急类，成员来自医疗卫生等机构的工作人员”。2011年，国家（四川）紧急医学救援队成立，为全国首批6支紧急医学救援队之一；2013年，国家（重庆）紧急医学救援队、国家（重庆）突发中毒事件应急处置队成立。2021年9月，川渝国家卫生应急队伍开展了联合演练。

2 推进国家卫生应急队伍平急结合的主要问题

2.1 组织管理缺乏，导致队伍管理较为松散

一是区域联动机制有待创新。国家卫生应急队伍依托于地方政府卫生健康主管部门建设，地方政府之间合作更多是队伍应急演练、培训学习等，而成渝地区卫生应急队伍合作处于起步阶段，在建立区域指挥链条、统筹区域医疗资源、创新区域合作机制等方面还处于探索之中。二是医疗机构管理有待重视。国家卫生应急队伍队员平时为医务人员，卫生健康主管部门管理幅度较大、难度增加，且医疗机构应急时也面临高额的运营管理成本，人员调出后面临人力不足、救援能力不够、救援水平参差不齐的问题。三是组织经费管理尚需加强。卫生应急专项财政经费预算总体偏低，卫生应急能力建设及突发公共卫生经费资金分配分散，卫生应急队伍日常训练和演练经费短缺。医疗机构自行承担费用偏重，财政压力增大。

2.2 预警机制欠缺，导致队伍应急响应滞后

一是区域监测覆盖不全。应急预案分散于各个部门或行业，监测协同和系统执行困难。只针对单个城市或局部城市重大突发公共事件风险进行评估，难以进行全域性评估，导致对公共事件识别与预判不足。二是网络节点衔接不畅。虽构建了“国家-省（市）-区县”三级卫生应急救援体系，但传统重大突发公共事件区域联动主要依靠国家卫生应急队伍的调度协调，协调成本较高、救治效率较低，监测预警统筹困难，特别是面临诸多政府部门、医疗机构，快速响应难以实现。三是分类分级预警处置界限模糊。针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件开展预警分级，但尚未优化设置国家卫生应急队伍内部预警和响应分级机制，对医疗风险预警、预防和处置不足，存在响应措施不当、黄金救援时间延误、医疗失误等风险。

2.3 能力建设不足，导致队伍综合素质不够

一是医疗机构应急能力参差不齐。虽然国家卫生应急队伍主要来源于三级医院、疾控中心等医疗机构，但各个机构之间应急能力不均衡、诊疗能力不平衡、办院特色不一致，且对政府指令执行力度、领导重视程度、培训训练频度、人力物资储备强度等均不相同，导致选派国家卫生应急队员积极性、专业性、协同性不足的情况。二是卫生应急队伍能力尚待加强。虽然国家卫生应急队员在选拔数量和条件上标准严格，但由于人员所属医疗机构不同、学科专业不同，加之临床任务繁重，流动性较强，紧急医学培训救援模式不足，欠缺规范完善的救援技能培训课程体系，心理素质不过硬，重视大操作、忽视小细节[1]。队伍常态化管理较为松散，应急时依靠日常临床救治经验，存在现场处置能力、信息协调能力、装备仪器操作能力有所欠缺，身份转换缓慢。如青海玉树地震后第6天，参加救援的某救援队150人因严重不适被迫离开玉树；就连高原救援经验丰富的另外一支医疗队，也出现6例高原反应严重病例。各救援队伍中，高原病发病率达20%～30%[2]。三是应急保障能力有待提高。医疗机构鉴于机构性质、运营管理及成本控制等因素，基本建立以满足临床应急需求的物资储备机制，若医院缺乏预警、应对和运营措施，出现应急物资短缺及医疗资源“挤兑”问题[3]，并且难以建立与国家卫生应急队伍匹配的供应采购、物资储备及后勤管理等全链条保障体系。已建成的国家卫生应急救援队仍存在救援功能单一，资源配置不够合理，装备量少质弱等情况[4]。

2.4 救治体系匮乏，导致队伍闭环管理松懈

一是前期救治机制有待完善。开展救援工作时，医疗救援队如何更快集结、到达目的地、迅速投入抢救工作、人与机器等尽快熟悉运转仍需要进一步研究[5]。虽然国家和地方出台了突发事件应急预案、卫生应急预案管理办法等，但国家卫生应急队伍所在医疗机构预案构建重视不足，存在预判不足、机制流程脱节现象，只能到达现场后才开展救治，没有提前介入救援工作。二是现场救治机制亟需强化。卫生应急队伍来源于不同医疗机构，对现场救治流程理解、执行有所差异；医护人员之间、医护人员和后勤保障人员之间处于应急状态，由于缺乏配套制度，非程序化决策较多，综合协调更加困难；医疗质控难度加大，对救援效果整体评估困难。三是后期救治处置机制匮乏。对国家卫生应急队员完成阶段性任务后，存在对医务人员、患者等群体人文关怀不足的情况。

3 推进国家卫生应急队伍平急结合实现路径

3.1 创新国家卫生应急队伍平急结合协同机制

3.1.1 创新应急指挥机制。根据《国家突发公共事件总体应急预案》，国务院、地方各级人民政府分别是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构、本行政区域行政领导机构。《“十四五”国家应急体系规划》规定“建立国家应急指挥总部指挥机制，省、市、县建设本级应急指挥部，形成上下联动的应急指挥部体系；建立健全联合指挥、灾情通报、资源共享、跨域救援等机制”[6]。面临重大突发公共事件时，为进一步加强府际治理，在不改变原有应急指挥体制的前提下，协调成立成渝地区双城经济圈国家卫生应急救援指挥部（简称成渝地区国家卫生应急救援指挥部）作为常设机构，区域内签订合作协议，由事发地所在省级政府主要领导为指挥部第一责任人，队长采取轮值制度（由卫生健康部门主要领导担任），应急时按及时性、可达性统筹国家卫生应急队伍力量。

3.1.2 创新战略支撑机制。加快实施国家区域应急救援管理中心建设，协同打造国家重点专科建设、西部一流应急管理专业学科建设，推进国家区域职业卫生防治中心和毒理安全评价中心建设，培养一流人才，建设一流学科，开创一流科研成果，逐步具备一锤定音医疗救援能力和首屈一指科研能力的专家团队；实施国家卫生应急队伍建设行动，完善队伍建设、技能配备、常态演习、后勤保障等基本标准，加强基础能力建设。

3.1.3 创新组织合作管理。建成成渝发展和城市定位相符的“省（市）-区域-区县-乡镇”四级公共卫生服务网络和应急管理队伍，合作共建成渝地区卫生应急救援圈，制定成渝两地国家卫生应急队伍平急结合管理办法、应急预案等，明确管理体系、责任分工；优化人才资源结构，落实专项财政资金投入，建立队员津补贴制度，打造由省级政府投入的成渝地区国家卫生应急资金池、专家库，更好适应和应对类型多样、动态变化的重大突发公共事件。

3.2 完善国家卫生应急队伍平急结合信息平台

3.2.1 构建横向卫生应急指挥网络结构。日本在卫生应急管理中坚持把“预防为主”放在首位，注重做好各项应对准备和监测预警工作，具备发达的信息系统和灵敏的公共卫生基础数据监测网络[7]。搭建成渝两地卫生平急结合指挥系统，横向上联通成渝两地政府及与卫生应急、智慧城市、交通运输等相关部门、应急物资重点企业等，推进5G、云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链等新兴信息技术在卫生健康行业融合发展，提升网络信息安全监测预警、应急处置能力[8]。实现卫生应急数据收集、分析、开发、利用、共享全链条管理。汇集城市各类感知数据、行业数据、业务运行数据等，强化跨部门、跨领域的数据融合，应急时，运行中心按照应急预案转变为应急指挥中心，智慧城市业务服务于应急指挥业务[9]。

3.2.2 搭建纵向卫生应急指挥网络结构。完善重大突发公共事件网络协同联盟、大数据中心、远程诊疗平台，服务于专病专治应急救援业务。依托国家医学中心、国家区域医疗中心，选择成渝地区国家卫生应急队伍所在医疗机构1～3家作为牵头单位，其他三级医疗机构作为协同单位，按照专业类别设置，打造急诊、重症、创伤、骨科、呼吸、心血管、神经、老年、儿童、精神、传染病等学科/专科为主的区域公共信息平台。平时，强化日常公共卫生大数据智能化应用，HIS系统通过信息攫取，通过“症状+检查”发现可以疾病预警；通过人工智能大数据提供循证依据，对突发公共卫生事件进行及时响应和数据整合[10]。构建国家卫生应急队伍4小时内响应机制，提供梯次化、优先级、高质量医疗卫生服务。应急时，前方救援与后方临床救治无缝对接，实现对每位患者的救治、随访和追踪。

3.3 加强国家卫生应急队伍平急结合能力建设

3.3.1 医疗机构应急能力建设。加大三级医院、疾病预防控制机构、公共卫生机构参与政府指令性任务的政策、专业人才、财政资金等支持力度。严格队员选拔机制、组织机制、考核机制、更换机制、退出机制，明确责任义务。医疗机构对国家卫生应急队员的职称晋升、评先评优给予一定政策性照顾，优先推荐队员加入中国医学救援协会等学会协会任职，拓展学术技术影响力。鼓励医疗机构进行创伤、胸痛等早期干预与救治研究。强化公立医院公益属性，明确其国家卫生应急管理职能，提高对医院考核评价中的卫生应急履职情况评分比重。

3.3.2 应急队伍能力建设。突发事件的医疗应急救援与平时救治伤员有明显的不同，决策者必须在有限的信息、资源和时间的条件下寻求“满意”的处理方案，迅速地从正常情况转换到紧急情况的能力是应急管理的核心内容[11]。借鉴中国国际应急医疗队组建建设经验，提高建设标准，严格资格认证，使国家卫生应急队伍接近或达到国际水平。组织情景式、沉浸式等现代培训，提升整个队伍的决策能力、执行能力。参照全科医师规范化培训制度，结合应急救治、疾病防控、健康影响因素监测评估、突发公共事件应急处置等核心职能，建立规范化培训制度和日常考核制度。依托成渝地区国家紧急医学救援基地、国家重大传染病防治基地、国家（重庆）水上医学救援基地、国家卫生应急移动处置中心等应急医学救援体系建设项目，以国家卫生应急救援队伍为核心力量，开展专业教育、培训演练、学科建设、装备研发等工作；重大突发事件发生时，具备大批量伤员立体化转运、集中救治等能力[12]。

3.3.3 应急保障能力建设。加强现代卫生应急救援装备投入力度，如国家(四川)紧急医学救援队现配置有移动P2+实验室、航空ECMO、负压手术室等高端装备，具备三级移动医院诊疗水平[13]。加大航空航海运输装备、移动CT等大中型检查设备、个人便携装备研发与应用，统一装备技术规范，提升队伍应急能力。完善成渝地区省（市）-区域-区县-机构的突发事件应急医疗物资储备体系，保障应急物资快速集中使用。合理调整卫生健康部门、经济信息部门、承储企业之间来回流转方式，建立成渝地区国家卫生应急救援指挥部与承储企业之间的流转绿色通道，签订应急物资采购协议，并以现有储备物资的品种与数量为基础数据，确定对合同储备、企业储备、家庭储备等各种非政府储备种类的调拨方案[14]。一旦遭遇重大突发公共事件，实施事前精简流程、事中统筹调度、事后完善报备的全流程管理。

3.4 优化国家卫生应急队伍平急结合闭环管理

3.4.1 开展前期处置。成渝地区国家卫生应急救援指挥部对重大突发公共事件开展识别、监测、预警、评估等工作，确定国家卫生应急队伍的协助领域和关键任务；提前与事发所在地政府、卫生健康主管部门及医疗机构取得第一时间联系，指导当地医务人员开展前期救治工作，待国家卫生应急队伍到达，立即开展医疗活动；指导相关医疗机构优化批量伤员救治流程，开辟绿色通道，做好接收准备，提升卫生应急救治的能力和效率。

3.4.2 加强中期处置。建立健全应急处置制度流程、标准指南，包括现场救治流程、转运流程、会诊巡诊流程、疑难危重疾病诊治指南等。如2020年2月，武昌方舱医院内，某国家紧急医学救援队会同舱内6家医院医疗队成立联合工作机制，理清预检分诊和病房巡诊流程，建立方舱医院医疗例会制度、新冠病毒核酸检测咽拭子标本采集及运送流程等制度，这些制度被武汉市确定为所有方舱医院的模板[15]。完善现场处置质控体系，既包括电子病历完成率、现场医疗处置率、急危重症现场医疗监护或抢救措施实施率等医疗指标，也包括队伍响应时间、到达时间、开展救治时间、装备耗材使用监测等效能指标。

3.4.3 完善后期处置。实施救援后闭环管理，包括对重大突发公共事件涉及到的人员、劳务、征用物品等的补偿，以及救治患者的后续管理、因病致贫处置。突出队伍闭环管理，如对国家卫生应急队伍平急转换后的身心管理，根据工作内容、数量、质量和风险等因素，对队员绩效实行分类管理；卫生应急科研项目探索优先立项、激励放权，提升项目自主性；健全应急人才紧急替代和退出机制。