平安建设视角下的城市“僵尸车”治理研究

谭家宝 陈俊豪

(湖南警察学院，湖南·长沙 410138)

习近平总书记多次强调，“平安是人民幸福安康的基本要求，是改革发展的基本前提”。党的十九届四中全会提出，要进一步优化社会治理结构，完善社会治理体系，推进社会治理共同体建设，建设更高水平平安中国，确保人民安居乐业、社会安定有序。(1)参见：《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，2019年10月31日。随着中国现代制造业水平的提升，城市居民机动车拥有量逐年攀升，家用汽车已从“奢侈品”变成“日用品”。据公安部统计，截至2021年6月，全国机动车保有量达3.84亿辆。因汽车更新换代的加速，“僵尸车”的安全风险日益凸显，成为城市治理的焦点和难题，也成为平安中国建设行动中面临的一个新的课题。

一、“ 僵尸车”现象及其法律属性

(一)“僵尸车”成为城市治理的议题

“僵尸车”因随意占号、妨碍交通出行，破坏环境等问题早在10年前就引起了社会的关注。(2)金可.占道“僵尸车”清理费周折[N]. 北京日报，2013年7月8日，第 006 版。在工业化较早的资本主义国家，“废弃车辆”(abandoned vehicle)引发的治安问题显现得更早。如英格兰在 2000 年至 2004 年期间，每年大约有 200,000 到 300,000 辆废弃车辆等待相关部门处理。(3)Assaults in and Around Bars. Michael S. Scott. 2001.ISBN: 1-932582-00-2.在美国西雅图市，警方在 2002 年时每月要收到大约 4,200 份有关废弃车辆处置的报告,费城警方在2000 年的一次清理行动中，40天内拖走了32,000 多辆废弃汽车(4)Speeding in Residential Areas. Michael S. Scott. 2001.ISBN: 1-932582-02-9.。近年来，我国大中城市屡有“僵尸车”占用机动车道堵塞交通引发治安纠纷、引起灾害事故和污染环境的事件发生。(5)如说.联合执法让“僵尸车”整治不再难[N]. 宁波日报，2020 年10月22日，第003 版 。在国外，因废弃车辆处置涉及机动车监管、社会治安和非法处置大件危险废物等因素，因僵尸车引发的治安问题也屡见不鲜，成为困扰社区警务实施的难题。

(二)“僵尸车”的概念与分类

僵尸车并非一个法律概念，而是对废弃、遗弃、停止使用车辆的一种形象描述。现实生活中，“僵尸车”以不同的法律属性和形态存在，既有公民合法所有的，也有市民抛弃不要的，还有以违法形态存在的。由于大部分“僵尸车”仍属于民法典所保护的公民的私有财产，城市管理部门在处置“僵尸车”时就涉及到“职责权限”问题。当“僵尸车”的标准模糊或者其法律属性不明确时，相关部门的管理和执法行为就缺乏刚性的依据。

有学者认为，“僵尸车”是指长时间停放在公共停车场或者马路边，无人管理的私人车辆。(6)李乾宝.城市治理现代化视角下的“僵尸车”治理[J].宁德师范学院学报，2017(2):21.显然，这一概念缺乏确定性。停在什么地点、停止使用多长时间算“僵尸车”？对“长时间”的认定缺乏统一标准和依据。北京市对于“僵尸车”的认定时间是停放三个月以上，其它城市对停车时间则没有明确的判别标准。还有人认为，“僵尸车”应参照《中华人民共和国道路交通法》中的报废机动车进行认定并进行管理与处置。(7)董连春.浅谈报废机动车管理的难点及对策[J].道路交通管理，2017 (04):35-36.但这只能对那些“废”而不“报”的破旧车辆而言，有些“僵尸车”虽无人维护和使用，但仍然在汽车年检的有效期限内，有合法的所有权人，车主可能打算有一天修理并继续使用。

二、“僵尸车”引发的治安问题

“僵尸车”造成公共资源浪费，产生环境污染等问题早已成为城市管理部门关注的问题，但其可能引发的治安问题和公共安全风险却并没有得到应有的重视，是平安中国建设行动中一个不容忽视的治安隐患。

(一)影响交通秩序

“僵尸车”长时间停放在公共道路和公共停车场，占用了公共道路的使用空间，导致其他车辆通行或停车困难。在一些拆迁安置小区、功能性小区、老旧筒子楼以及其他行车不便的小区或公共道路上，“僵尸车”的随意停放和恶意占位影响了行人和正常车辆驾驶员的视野，导致行人和驾驶员误判道路环境，引发交通事故。还有一些“僵尸车”停放在人行道路边、盲人行道上，影响了公共道路功能的正常使用，困扰群众生活和出行。

(二)破坏治安环境

“破窗理论”认为，人们的行为强烈地受制于周围环境的影响，这就是社区警务为何要致力于解决社区的治安问题，营造一个安全有序的治安环境的理由所在。社区警务专家威尔逊和凯林认为，无论是车辆和建筑物的字面上破碎的窗户，还是那种比喻为“破窗”的各种亚文化行为都会导致进一步的混乱和犯罪。(8)Wilson, J.,and G. Kelling. Broken Windows: The Police and Neighborhood Safety.Atlantic Monthly (March 1982): 29-38.因此，那些被遗弃的、随意停放的、破旧的、轮胎干瘪、锈迹斑斑、油渍外溢的“僵尸车”容易被看作管理混乱和或者无人管理的迹象，或者被当成治安管理的死角，给了不法分子可以进行非法活动的环境暗示，导致违法犯罪的产生。

(三)引发矛盾纠纷

在一些开放性小区，长时间停放在公共道路及其两侧、停车场、住宅小区、绿化带等公共区域的车辆容易引起“僵尸车”停放的羊群效应，造成停车位紧张或影响居民公共生活，引发社区居民停车矛盾纠纷。那些因报废程序复杂、回收价值低等原因被抛弃不要的车辆，容易吸引人随意倾倒垃圾而成为“垃圾车”，造成环境污染，影响居民生活质量。政府职能部门或者物业管理部门在对违规、违法停放的“僵尸车”进行处置的时候，也往往因权力运用不当或者权属纠纷不清的原因，引发行政纠纷或者物业纠纷。

(四)滋生违法犯罪

除了那些布满灰尘、长时间无人使用的“僵尸车”本身容易成为被盗的对象外，“僵尸车”车主长时间不对车辆进行管理，易被不法分子加工利用，成为藏匿、转移赃物的场所或进行其它违法犯罪的工具。“僵尸车”的封闭性特征容易为违法犯罪提供了一个隐蔽的空间环境，成为违法犯罪滋生的温床。在国外，经常发生“废弃车辆”被无家可归者或街头妓女利用进行非法活动以及被犯罪分子用作存放毒品等非法物质的报告。

(五)危及公共安全

一些遭到破坏的、车窗破碎的车辆容易吸引儿童的好奇心，如果车内还有残余的汽油和其他危险液体，容易导致汽车燃烧等灾害事故，也有可能在高温情况下油箱内的燃料诱发汽车自焚的情况发生，危及儿童生命安全。那些损坏严重和零件剥离或者车体的主体构造被拆除，裸露的车体结构以及残破车体的外壳都有可能造成人身伤害的安全风险。汽车内座椅坐垫、车厢内裱皮与其他的易燃饰物，在遇到明火与烟头的情况容易引发火灾，甚至成为对社会不满人员纵火的目标。还有人利用“僵尸车”作为储存危险物质的场所，严重危及社区居民的安全。如在上海浦东，违法行为人胡某利用“僵尸车”储存非法购买的散装汽油，涉嫌危害公共安全行为被警方依法拘留。(9)刘琦，徐驰.为图方便竟然在“僵尸车”内藏汽油，当事人被警方行拘[EB/OL].http://newsxmwb.xinmin.cn/shanghaitan/2020/06/07/31742001.html,新民网，2022年6月1日。另外，破旧车辆降解物对环境安全造成的影响，随意占用应急公共道路停放的废弃车辆影响消防、救护车辆通行，危及公共安全等问题也不容忽视。(10)孙天骄，陈磊，“僵尸车”：另类城市垃圾怎么治，专家称完善立法让治理有法可依是关键[N]. 法治日报，2022年2月10日，第 008 版。

三、“僵尸车”产生的主要原因

城市“僵尸车”产生的原因是多样的：有长期不用，停放在公共停车场的合法车辆；有不按照规定报废随意丢弃的车辆；有车主发生意外无暇或不能管理的车辆；有盗抢被丢弃的车辆；还有因手续不全不能办理报废手续的车辆；也有恶意占用停车位的废弃车辆等。当这些“僵尸车”表面现象的背后隐含着深层次的政策、法律问题和管理权限的原因。

(一)车辆报废手续复杂

当下中国经济发展迅速，汽车更新换代快，旧车的淘汰率高。有的人在准备换车之际，往往不再按照规定办理相关维修、保养、检测，导致汽车证件手续不完备，难以进入报废程序；有的车主因不熟悉汽车报废流程未及时进行妥善处置，搁置太久便逐渐放弃管理，任其风吹雨打，自生自灭；还有的车主愿意选择将自己的老旧车辆进行报废处理，但囿于手续冗长、报废费用高、经济回报少等因素的影响，对报废的积极性、主动性不够，导致车辆长期失管。

(二)汽车回收政策与制度缺失

废旧金属价格的下降与报废费用产生的经济差是“僵尸车”车主不愿主动将车辆进行报废处置的重要原因。欧美发达国家报废汽车回收率目前已经达到85%以上。如美国在USCAR的带领下，汽车行业制定了《未来报废汽车回收利用指南》确立了美国报废汽车回收利用率在2020年达到95%的目标。(11)谢军，赵惠卿.中美日等国关于报废汽车回收政策的比较研究[J].老区建设，2016(16):43.由于汽车零部件使用监管严，汽车回收拆解企业盈利能力低，汽车处置环保成本高等原因，我国旧汽车回收率、报废车辆利用率低远远低于发达国家水平，废旧汽车被当做废铁材料处理，回收价值还不及办理相关手续、或者拖车的费用。因此，提高废旧汽车报废的政策补贴，简化报废流程，提高报废汽车回收利用率,已经是我国汽车产业迫在眉睫的问题。

(三)自然灾害和突发事件导致

灾害事故或意外事件是导致无主财产产生的重要原因。2021年河南特大暴雨发生后，河南郑州出现大批的“僵尸车”。自然灾害发生后，有的车主在灾害中意外死亡导致车辆无人管理。那些被雨水冲走或浸泡的使用时间较长的车辆，如果没有购置保险，拖车、维修成本远远高于旧车本身的价值，车主不愿意再拿去维修或者做报废处理。另外，交通事故、车主意外死亡、车主被逮捕、判刑等原因，汽车长期不使用也无人管理而被“僵尸化”。

(四)管理部门职责权限不明

由于废弃车辆可能被用于吸毒或卖淫，可能被无家可归者用作庇护所，其残余的汽油、脱落的机动车辆部件等有害物质也极易引发安全事故，得到了社区警察的高度重视(12)Michael G. Maxfield. Abandoned Vehicles[J]. Problem-Oriented Guides for Police Problem-Specific Guides Series No.53, 2008(08) :2-4.。“僵尸车”的整治成效如何，直接反映出一个城市的治理能力和平安建设水平。从公共管理的角度看，“僵尸车”属于影响公共管理的物品，政府管理部门或者场地管理者对“僵尸车”也应当有处置权。由于政府各职能部门在“僵尸车”的管理活动中存在职责不明，权责不清，往往存在街道、城管、交警、环保、公路等部门相互推诿现象，治理的系统性、联动性和协同性不够。特别是社区民警在处置一些存在严重治安问题的“僵尸车”车时，往往缺少执法依据，即便是在处置那些可能是违法犯罪分子利用车辆实施违法犯罪行为后抛弃的车辆，也往往因为没有接到报案或者其它繁琐的法律程序问题而束手无策。

(五)容易产生行政处置争议

法治是平安建设的重要保障。在行政管理与执法中，被执法主体依法认定为可以强制报废车辆的，应当送往汽车报废的指定场所进行处置，而费用由车主承担，由于报废费用与经济收益不匹配的原因而产生了行政纠纷。对那些将车辆闲置、抛弃在公共道路环境中的“僵尸车”，城管、交通部门可以依法清理，但无最后处置权。对属于车主合法私有财产的车辆，由于停放时间标准和证据的缺失，也有可能产生行政执法不当的争议，导致行政诉讼纠纷。

四、“僵尸车”的治理对策

当今社会，各类风险的跨界性、关联性、穿透性、放大性不断增强，处理不当则容易形成系统性风险。“废弃车辆”存在于各种公共道路环境或者公共停车场中，车体内部油料残余，车体外壳的剥落物以及车身内部其他可被利用的空间都是危及人身与社会的安全风险所在，是影响市民生活质量的重要方面。“僵尸车”治理是基层社会治理现代化的重要内容，是推进更高水平平安中国建设的内在要求。建设平安中国，要聚焦民生和治安问题，本着标本兼治的原则，在制度、机制、能力建设上下功夫，在解决突出治安隐患上见效落地。“僵尸车”的安全风险和治安问题解决隐含着城市的“大治理”问题，它既涉及到社区警务的策略与智慧，也涉及公共管理的基本原则和价值理念，更涉及到僵尸车处置的立法完善和政策优化。

(一)确立“僵尸车”治理的基本原则

坚持以人民为中心是党执政的根本导向。平安中国建设和社会治理现代化最基本和最核心的要求就是要适应经济社会发展新变化，把群众身边的小事管好，为群众创造一个安定有序和谐的生活环境，提高人民群众的安全感、幸福感。“僵尸车”治理必须坚持安全、法治、效率、公平和分类处置的原则，将其纳入城市治理现代化的系统工程进行规划。“僵尸车”的治理涉及财政统筹、城市规划、企业布局、社会治安、城市面貌、立法建设等多方面的内容，是一项系统性、综合性的治理工程，它要求在城市治理的各个方面综合协调，同步推进。要在更高水平平安中国建设行动中加强对“僵尸车”引发的治安问题和风险的规律性研究；要提高“僵尸车”治理的法治化水平，不断完善废旧车辆回收的法律制度，执法权力清单制度，简化相关工作流程，提高“僵尸车”报废工作和执法效率；要从构建和谐社会、推进平安建设、保障公共安全等公共治理管理的目标出发，构建从源头、传导、转化、应对、处置等各环节进行管理和防控的完整链条，提高工作效率；要正确处理好公共利益、公共安全与个人权利之间的关系，根据僵尸车的不同种类，坚持区别对待，分类处置，提高执法工作能力和水平。

(二)明确“僵尸车”的认定标准

对“僵尸车”进行科学分类和准确定性是“僵尸车”依法依规处置的前提。为了准确适用强制措施，应对“僵尸车”的法律属性进行准确认定。我们认为，应从“僵尸车”的停放地点、位置、时间、“僵尸车”外观、管理状态、影响公共利益的程度、存在的安全风险等方面进行综合评估，提高“僵尸车”处置的规范化水平。如根据车辆停放是否在特定地点与时间长短判定是否处于失管失控状态，如果放在无人管理的停车场、公园、公共道路上等公共场所，相关职能部门则可以依法处理。对那些停放在小区的车窗破损、长期不用、甚至倒满垃圾的车辆，物业部门经过一定的公示程序也可以进行清理。对那些停放在公共场所，影响正常通行和市民休闲活动空间，被市民多次举报的车辆，城管、交通部门应根据汽车的新旧程度和状态，依照一定程序弄清车辆性质再依法进行处置。对可能是盗抢而被抛弃的车辆，公安机关应依照职权帮助查找登记处理；对应当报废但车主不愿意报废而废弃的车辆，如果造成了公共管理的失序或者存在安全风险的应当依法强制报废或者做出其它处理。

(三)推进“僵尸车”的协同治理

平安中国建设对社会治理创新提出了更高的要求，要求进一步完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。“僵尸车”的治理涉及城市管理的方方面面，需要交通、城管、环保、工业与信息化管理、公安等行政部门的协同配合，也需要汽车回收企业、物业管理部门、公共场所管理单位等企业和社会组织的广泛参与。要在城市平安建设协调机构的统筹下开展“僵尸车”的集中整治和联合执法行动，在充分调查研究的基础上制定统一的处置方案，统一处置标准、程序和补偿费用，集中清理一批违规停放的“僵尸车”；要明确行政职能部门管理责任和职权范围，规范执法流程，推进“僵尸车”日常管理的制度化和规范化；街道、社区要充分发挥政治优势和综合管理的职能作用，指导辖区物业对那些长期占用公共停车区、失去使用价值且无人管理的车辆进行依法处置，或者以没有交纳停车费为由提起诉讼，并依照规定对处置车辆的所获取的收益进行妥善管理、使用(13)李艳. “僵尸车”停放超6 年，物业放“大招”[N]. 云南法制报，2022 年1月10 日，第 003 版。；也可以通过政策激励措施，出台报废车补贴政策，给与车主适当的物质奖励，提高申请报废处置的积极性和主动性。

(四)完善报废汽车回收制度

简化政府办事流程，提高政府服务能力是基层社会治理的核心环节。车主对车辆“年检、报废、注销”知识一知半解，车辆报废环节存在信息不畅等问题是“僵尸车”形成的重要原因。(14)王晓峰，朱忠义.“僵尸车”乱停放为何成为城市顽疾[N]. 宁波日报，2018 年3 月7 日，第012 版。提高报废车辆回收利用率，实现“僵尸车”的再利用是减少“僵尸车”不断累积的有效途径。为提高报废汽车的回收率，一是要加强报废车回收制度和信息化建设，通过信息化建设完善汽车回收网络，提高对达到报废标准的汽车的监管能力，防止超期运行、非法拼装和不按规定进行报废处理；二是要明确汽车回收拆解企业责任，对建立报废汽车回收系统的企业应给予政策激励，规范对报废汽车零件的拆解、分类、清洗、检验流程，提高汽车回收利用率；三是合理布局汽车回收拆解企业，完善报废汽车监管制度、回收企业的管理制度，改善回收拆解企业对氟利昂、安全气囊和汽车的粉碎残渣ASR 等危害较大的特殊废弃物的处理水平；四是进一步修订《机动车登记规定》，完善汽车从购买登记到停止使用注销的流程，简化报废申报审核手续，提高报废汽车报废率和回收率。

(五)完善处置“僵尸车”的法律规范

法治是社会治理和平安建设的根本保障。鉴于《中华人民共和国民事诉讼法》对无主财产认定的复杂性。通过申请人申请、法院判决的方式予以认定后再清理将严重影响处置效率，浪费司法资源。“僵尸车”的处置更多地应从公共管理的原则和公共利益出发，将“僵尸车”管理纳入城管、市政、环保、交警、公安、街道的执法范围，明确执法主体责任。如对占用公共道路的“僵尸车”, 交通管理部门可以依据《中华人民共和国道路交通安全法》的有关规定, 依法对其进行强制拖移；对于占用道路以外的公共用地的“僵尸车”, 城市管理部门可以根据各市《市容环境卫生管理条例》等地方性法规, 采取相应的处理措施；街道、社区、物业管理部门对小区居民长期霸占公共停车场所、市民活动空间等城市资源的“僵尸车”，可以根据物业管理的法律规范和相关制度, 通过起诉申请法院强制拖移和处理。要通过立法进一步明确机动车所有人车辆报废的法律责任，对不按规定对车辆进行回收处理和注销登记的要建立提醒和警示制度。废弃不用的车辆因违法停放造成安全事故或被违法犯罪所利用的，应承担相应的法律责任。

(六)加强社区居民的道德教化

德治是国家治理的重要方式，是社会治理方式现代化中体现传统文化精髓的重要标志。“德治教化”是实现市域“善治”的重要基石。(15)陈一新：要在市域社会治理中充分发挥德治教化作用[A]. 2022年6月7日。政府职能部门要加强宣传引导，增强广大市民群众积极主动参与治理“僵尸车”的思想共识。宣传部门可以通过媒体矩阵开辟道德“红黑榜”等专栏，对“僵尸车”乱停乱发的不文明行为进行及时通报、公布和提示，建立道德惩戒制度。对“僵尸车”倾倒垃圾等违反社会公德的行为和现象，坚决予以批驳制止。要善于运用移动互联网信息科技手段，深化拓展宣传渠道，充分运用移动互联网平台收集社情民意，鼓励社会公众参加“随手拍”，提供“僵尸车”线索，回应群众关切诉求，积极构建各方共同治理“僵尸车”的联动机制。(16)梁修明. 城市“僵尸车”霸位亟须治理[J].浙江人大，2019(9)：69.要充分发挥社区志愿者的作用，做好志愿者识别、监控废弃车辆、无主管理车辆的能力培训，做好废弃车辆的标记、查询、登记、提醒、上报和追踪管理，并及时报告有关部门进行依法处置。要将“僵尸车”治理纳入地方立法、道德建设、警务管理等工作议程，提高社区民警依法处理的政策和法律支撑，有效地解决僵尸车可能产生的安全风险。