近代中国参与国际治理的制约因素

摘要：中国是1919年《国际航空公约》的缔约国，北京政府出于与协约国保持一致、维护国家领空主权及推动国内航空事业发展等方面的考虑，最初倾向有条件批准《公约》，体现出参与国际治理的积极意愿。不过，由于在关税、邮件、无线电问题上的疑虑，加上担心开放领空将扼杀中国航空业的生机，以及禁航区域难以划定等问题，《公约》批准工作最终不了了之。这一政策转变，除与当时国际法不够完善有关外，主要是因为在无法取消不平等条约的境况下，中国希望能够在旧约未涉及的领域继续维护国家主权，但由于北京政府自身存在诸多不足，筹备计划未能落实，批准新型国际公约之议遂告寝息，这表明不平等条约的存在严重束缚了近代中国参与国际治理的步伐。

关键词：《国际航空公约》；不平等条约；国际治理；顾维钧

中图分类号：K26文献标识码：A文章编号：1003-8477（2023）04-0106-10

基金项目：中国博士后科学基金第67批面上资助项目“民国时期维护领空主权的交涉”（2020M672397）的阶段性成果。

中国在鸦片战争后被卷入近代国际关系体系，成为国际社会的边缘角色。中国也逐渐被动或主动参与相关国际事务（如参加国际会议、签订国际公约、加入国际组织等），就本国及地区的安全与发展、国际社会治理等事项发出自己的声音，并在二战期间获得国际反法西斯同盟“四强”的身份，进而跻身联合国安理会常任理事国行列，实现了从舞台边缘到中央的华丽转身。①然而，由于长期处于内忧外患之中，国力孱弱，加之受到不平等条约束缚，民国时期的中国政府虽有参与国际社会治理的意愿，但其行为却极其慎重，甚或表现出较强的犹疑态度。本文以巴黎和会通过的《国际航空公约》（Convention on the Regulation of Aerial Navigation，下文简称《公约》）的批准问题为例，探讨近代中国参与国际治理的制约因素。

巴黎和会是近代中国参与国际治理百年历程中的重要转折点。因中国的合理诉求未能得到满足，并受五四爱国运动的推动，北京政府拒绝签署侵害本国主权与领土完整的《凡尔赛和约》，对此学界已有极为丰富与深入的研究。①然而，作为调整一战后国际关系的重大国际会议，巴黎和会议题庞杂，并不仅仅涉及中国问题，也不限于对战败国的处置，还对诸多具有全球性质的国际事务进行了安排，其中就包括当时方兴未艾的国际航空事业，其成果即《公约》。《公约》是人类历史上第一部国际航空法，这一点在各类航空法论著中都有所论述，但关于中国与《公约》的关系，现有研究多语焉不详。本文主要利用“中研院”近代史研究所档案馆藏的外交档案，考察民国北京政府在《公约》批准问题上的政策演变，进而探讨近代中国参与国际治理时面临的困境。

一、巴黎和会通过《公约》

当飞机被投入空中运输及战争后，防空便成为一项现实议题，从而引发了各国对传统国家领土（领陆和领水）之上的大气空间的所有权与管辖权问题的关注。早在1910年，英、法、德等国就在巴黎召开会议讨论领空问题，英国主张国家应对其领土上方的空间拥有主权，法、德等国则赞成航空自由论，因此各方未能达成共识。不过，这种状况很快便被第一次世界大战打破。一战期间，包括热气球、飞机、滑翔机在内的航空器有了很大发展，航空器在军事领域的应用，使人们越发意识到航空活动的重要性及其广阔的发展前景。战争期间，荷兰、瑞士均发表声明，禁止交战国飞机飞越本国领土上空，并为此不惜使用武力。1918年2月18日，巴黎与伦敦之间开通了定期航班。航空活动所具有的跨国性，使得制定国际航空公约的事项被提上日程。巴黎和会上，美、英、法、意、日五国各两名代表以及比利时、巴西、古巴、希腊、葡萄牙、罗马尼亚、南斯拉夫七国各一名代表组成了巴黎和会航空委员会，专门讨论战后国际航空管理问题，并起草了《公约》。经和会最高理事会批准后，1919年10月13日，相关国家代表正式在《公约》上签字。此外，1920年初应瑞士请求，和会航空股补充了关于国际航空问题的若干规定，作为《公约》的附件。

作为人类历史上第一部国际航空法典，《公约》确立了平时航空的若干原则，其主要内容包括：（1）承认各国的领空主权，即各国对领陆及领水上方的空间具有“完全及排他的主权”，[1]（p55）但私有飞机在平时可享有无害通过权，同时“缔约国保留因军事或公安的理由禁止私有飞机飞越一定区域的权力”，[1]（p56）缔约国还可将在本国领空范围内从事客、货运的权利专门授予本国飞机；（2）“飞机应在它的所有人所属的国家注册，并且只能在该国注册”，[1]（p56）从事国际航行时须提供注册证书、适航证书、飞行员执照、乘客名册、载货清单、飞航日记、无线电设备及无线电人员执照等文件，按照所经国家划定的航线飞行并服从相关管制；（3）军用飞机“如未经特许，不得飞越或降落于另一缔约国的领土”，[1]（p58）得到许可的军用飞机一般享有等同于军舰的治外法权；（4）关于非军用的邮政、“警察与海关飞机”，[1]（p58）各国可自行商定其飞越边境的条件，但这些飞机不能享有治外法权；（5）成立由国际联盟领导的国际航空委员会。《奥本海国际法》指出，《公约》虽有重大意义，但也存在诸多不足，如外国飞机在平时虽享有无害通过权，但这种权利不包括降落权；缔约国可以军事或公安的理由设立禁航区域的规定实际上大大限制了无害通过权；“为缔约国保留了为本国飞机利益而对于一国内两地间的空运设定限制之权”；[1]（p60）“‘国际航线’没有无害通过权”，[1]（p61）使定期和经常性的国际航运需要得到缔约国的同意方才可行；等等。此外，《公约》规定飞机载货之关税照陆运、海运同样的税率征收，这对于失去了关税自主权的中国等国来说十分不利，将导致它们在新的领域丧失更多主权。

巴黎和会并不是平等的会议，英、法、美等国操纵了会议的进程与内容，小国和弱国大多只能被动接受安排，缺乏充分表达、维护本国利益的渠道。作为弱国的中国并未参加《公约》制定工作，因此中方对《公约》的具体内容最初完全不了解，北京政府交通部甚至一度将《公约》与《凡尔赛和约》中关于德国军事航空的条款混为一谈。[2]

1919年10月12日晚，和会秘书处通知中国代表顾维钧于次日下午3点半，前往法国外交部签署《公约》。因和会未事先提供条约文本，顾维钧通过其他途径觅得《公约》文本后，经与研究航空事务的专门委员唐宝潮讨论，认为《公约》对中国有益无损，而且因航空事业日渐发达，外国飞机在中国境内飞行的事情将不可避免，加入《公约》便可名正言顺地予以取缔，“于我主权更多一层保障”，[3]亦可表示与协约国相一致，因此决定在《公约》上签字，而未事先请示北京政府。这应当是由于时间紧急，来不及请示；况且即便在签字前请示，因电报译递需时，也无法在签字前收到北京政府的指示。至《公约》附件签字时，法国政府提供了较长的时间供各国考虑，顾维钧认为附件于中国利益无害，为表示与各国的一致，建议签字，北京政府亦对此表示同意。[4] [5] [6]1919年10月13日，顾维钧代表中国政府在《公约》上签字，同时签字的还有比利时、玻利维亚、巴西、英国、厄瓜多尔、法国、意大利、巴拿马、葡萄牙、罗马尼亚、暹罗、乌拉圭等12国。美国因《公约》未能体现美国作为飞机发明国的特殊权利而未签字。[3][7]日本是后来补签的。[8]1922年5月31日，顾维钧又与葡萄牙、古巴等5国代表一起在《公约》附件上签字。[9]

顾维钧签字后，是否批准《公约》的问题就被提上了北京政府的议事日程。因航空与军事密切相关，参谋本部建议在收到《公约》正文后，先由各主管机关详加讨论，再决定是否批准。[10]在收到《公约》的英、法文本后，航空事务处很快将其译成中文，并根据《公约》拟定了《中国航空条例（草案）》，随后组织相关部会人员讨论“对该项条约究竟应否批准及批准后之各项办法”及“该条约何者应承认，何者应保留”。[11]

二、北京政府倾向有条件批准《公约》

北京政府最初倾向于批准《公约》。美国、加拿大补签《公约》时，提出了相应的保留，其中包括“关税问题美国有完全自由，不受该约关于规定关税各条之束缚”，法国政府则不愿接受这些保留条件。[12]驻比利时公使魏宸组因而询问北京政府，是赞成美国、加拿大的保留条款，还是与法国保持一致？[12]航空事务处由此体认到，“我国对于航空条约正附约尚有应行声明修正或保留之处甚多”，应详细讨论后再做决定。[13]总体而言，航空事务处认为《公约》尚无妨碍主权之处，而外国飞机来华日多，应及早批准《公约》，以为因应及保障中国权利之策，对于条文中应声明保留的各点亦应尽快确定。

1920年9月6日，在航空事务处处长丁锦主持下，外交部、内务部、财政部、陆军部、海军部、司法部、教育部、农商部、交通部、税务处、中央观象台等部门的官员，就《公约》批准问题展开讨论。[14]（p375）

这次讨论结果是倾向于批准《公约》，理由主要包括：（1）联络邦交。批准《公约》对中国无甚损失，不用独持异议。（2）保持航空主权。因英、法方面有开辟沪渝间客、货运航线的提议，如果不批准《公约》，就无法以《公约》为依据维护中国权益，“故欲保持主权，应先批准该约，然后依约声明保留或限制，凡条约上之权利义务能与各国同等享受”，[15]尽管尚无法确定能否保留，但至少保有了与协约国磋商的权利。（3）发展航空事业。展现政府发展航空的决心，引导、推动中国民营航空业发展。（4）借机裁厘加税。因中国丧失了关税自主权，内地税又相当复杂，所以飞机在内地运载客、货似应暂行免税，但自外国入境的飞机所运送货物经过海关时应照章纳税，而飞机所运送物品大多比较贵重，中国为了保障飞机的飞行安全，需要建设机场，由于中国承担了相应责任，自可要求列强承认另订航空税则，以增加关税收入，挽回部分关税主权。

当然，与会众人也认为不能无条件批准《公约》，而应提出相关的保留或声明，具体包括：（1）禁航区域方面。中方应声明“中国禁航区域凡中国民有航空器及外国航空器应照约一律不准飞航经过，违者按照中国法律惩治，不适用领事裁判权。至此项禁航区域所在及广袤应续订通告”，[16]这主要是因为领空主权是国际法上的新事物，“所有此项违约之航空器，按照本约条文精神，自不得再行适用领事裁判权之惯例。况禁航区域在在与国防攸关，苟不用本国法律统治，亦断难达完全保护之目的。”[16]（2）外国航空器应遵循中方指定的航线飞行，在指定地点入境、指定飞机场降落。（3）根据《公约》，外国航空器不能在中国境内开展客、货运业务，以防止航空事业像铁路、航运那样大半落入外国人之手。（4）禁止外国航空器携带、使用照相器材。（5）非经中外邮局相互委托，外国航空器不得代运外国或者外国在华邮局的邮件，因航空事业乃新兴事业，各国权利义务应平等，中国自可限制本就计划撤销的外国在华邮局，不能再像允许外国船只代运邮件那样丧失国家利权。（6）联合五大国以外的国家，争取修正国际航空委员会的名额及表决权的分配比例。（7）货运航空器出入中国国境，应遵照中国现有及将来各项税务章程纳税。（8）关于美国、加拿大要求保留与西半球未加入《公约》各国订立特别航空条约的权利，中方表示赞同，以示尊重各国的自主权。（9）关于《公约》批准后的生效问题。应声明“中国因财政关系，所有国际航空上应行办理事项、各地面上之一切设备等，一时不易完全，深望各协约国洞悉”，[16]以预防日后因此引发交涉。总之，第一次会议的结果是倾向于有条件批准《公约》，但未做出正式决定。

1920年10月，航空事务处再次召集相关部会人员讨论《公约》批准问题，众人以“航空事业，世界各国既视为必要之图，我国处于潮流之中，殊无规避之法”，[17]仍然倾向有条件批准《公约》。具体的理由包括：（1）《公约》既对中国航空主权及航空事业发展没有危害，就应与协约国保持一致；（2）批准《公约》即可享有缔约国权利，可利用《公约》抵制列强对中国航空主权的侵犯，不批准则将无所依仗，“应将该约批准以保主权”；[17]（3）各国均在大力发展航空事业，无论从国防上还是经济上考虑，中国应积极参与竞争，不能在此新兴事业上落后，更不能让英、法等国占领中国民航市场。[17]此次会议决定，取消前次会议拟提出的关于国际航空委员会名额分配问题的保留，对于关税问题只作声明不作保留。海军部及交通部则首次提出飞机上使用无线电应遵守国际规则及中国相关章程的问题。会议还决定将禁航区域、外国航空器飞越国界的地点及航线、外国航空器在中国境内开展客货运业务等问题，与《中国航空条例（草案）》一并讨论，并根据讨论结果发布相关通告。根据讨论结果，航空事务处拟定了声明文稿。[17]

第二次会议结束后，国务院各部会继续就《公约》的保留声明问题交换意见。内务部提出应对《公约》第二十八条之“公共安宁”一词进行广义解释，举凡经济、政治、卫生、风俗等领域的物品，中国目前或将来认为有禁运必要者，均可加以限制。税务处也表示同意，建议提出“凡中国向章禁止进出口以及不准商人自由贩运之物品，虽不在本条所谓公共安宁范围之内，而此项向章之办法仍得施之于航空器”的声明。[18]陆军部、海军部认为关于无线电的声明文义不清，应改为“各缔约国之航空器在中国境内，除互相遵守国际无线电规章外，仍须遵守中国使用无线电专章”。[18]

国务院秘书徐兆熊在综合各部会意见并考虑国际关系的因素后，认为关税、邮件及无线电三问题应在批准《公约》时加以声明。因这三项是中国特有的情形，《公约》起草者并未考虑到，且去年中国在巴黎和会上已经提出过相关议案，故提出此项保留，既可表明外交方针的连续性，又可表明中国的要求不是无根据的。其中关税问题最为重要，如果中国不对税则条款作出声明，则不啻承认不平等条约可以限制中国在旧约未涉及事项上的主权，尽管“根本问题不在此项航空条约，而在昔日之通商条约，苟能修正陆海通商各约而恢复关税自由，则航空关税问题自然迎刃而解”。[19]不过，徐兆熊认为在各国同意中方的声明前，即便中国制定航空器运货章程，各国也未必遵守，不如暂时不制定章程，待关税自主之后一并解决。至于无线电及邮政问题，则无条约依据，如果同意航空器运送在华外国邮局的邮件及使用无线电，等于承认这些行为的合法性，而无线电又与航行安全联系密切，“故另有专章一语极为妥当”。至于其他问题则无须声明，因这些方面“文本非疏漏，情形原无不同”，提出保留或声明反而会引起其他国家的不满，“恐爱我者惜我未脱闭关之旧习，而忌我者更得毁谤之口实”。[19]交通部同意徐兆熊的意见，决定仅对关税、无线电及邮政问题提出声明。[20]

根据约定，《公约》经半数以上的缔约国批准后，方能组织国际航空委员会。至1921年2月仅有数国批准了《公约》，中日两国均未完成批准手续。为加快进度，英、法开展了积极的外交工作。[21] [22]英国驻华公使艾斯顿（Beilby F. Alston）曾专门拜访外交总长颜惠庆，希望中方能在3月1日前批准《公约》，颜惠庆表示中国倾向于批准《公约》，但3月1日前无法做到，因中国存在“本国之航空事业尚不发达，又凡有约国人在本国咸受领事裁判权”等困难，需要对这些问题详加考虑，而且中国批准时定会有保留条件。[23]实际上，到1921年3月，仅有英国、葡萄牙、比利时、暹罗、塞尔维亚5国批准了《公约》，法国亦未完成批准手续，批准各国也尚未将批准文件送交法国外交部。[24]

从内部讨论结果来看，北京政府此时的政策无疑是有条件地批准《公约》，拟提出的保留条件主要是关税、邮政及无线电三项。关税涉及整个中外条约关系，北京政府意欲在彻底解决关税问题前，能先在航空运输领域保有关税自主权，但也清楚这一目标很难实现，所以主要是一种政策性的宣示。而列强对中国邮政及无线电权利的侵犯，并无充分的条约依据，相关问题虽然难以一时解决，但北京政府还是希望能够有所限制。此外，北京政府内部一度提出了在国际航空委员会的代表权等方面的问题，尽管后来决定放弃这一声明，但中方对各国投票权的质疑是合理的。正是因为国际航空委员会中各国投票权不平等，西班牙联合拉美国家订立了新的多边航空条约——《伊美航空公约》，其内容与《公约》基本相同，但明确各国享有平等的投票权。

三、《公约》批准工作的延搁

中方计划提出涉及关税、邮政及无线电问题的声明，表明了自身对《公约》的疑虑，即“我国航空运输尚在萌芽，其技术、信用似尚不能与外国航空器角胜，倘遽将该约批准，则外国航空器联翩接踵而来，我国境内航空运输势将为外人所夺，且恐将来我国飞行场所在之地更有变为内地半商埠之虞”，[25]所以北京政府相关部会讨论之后，拟在批准时提出三项声明：关于关税，“凡航空器进出中国，应遵守中国制定之航空器运货税章”；[25]关于邮政，“凡进出中国领土之航空器，除在外国之联邮局直接运交中国邮局之邮件及中国邮局所交之邮件外，所有其他邮件均不得运送”；[25]关于无线电，“各缔约国之航空器在中国境内，除互相遵守国际无线电规章外，仍须遵守中国无线电专章”。[25]由航空事务处改组而来的航空署提议，请外交部令各驻外公使征求驻在国意见，待相关国家均表示同意中方的保留声明后，再批准《公约》，“以资补救，纵使不能成立，亦可借缓时期，徐观大势，再行筹拟应付办法”。[26]

顾维钧的主张与航空署相异。因法国、日本、意大利即将批准《公约》，顾维钧建议北京政府也尽快批准，“俾得表示一致，而便依据该约保障本国完全主权，扶植本国营业，即如法航空家里古氏拟设沪汉航线一案，亦可依据该约第十六条先自规定取缔办法，以图杜绝”，[27]至于计划提出的保留声明，“除系根本问题，所关重大，不得不于批准时备函声明外”，其他问题可以在国际航空委员会成立后再行提出；且中方各项声明，须经其他缔约国一致同意，才能发生效力，而征求意见的平台实际上仍将是国际航空委员会，所以没有必要事先一一征求各国意见。[27]

1921年5月7日，外交部向国务院提出临时议案，提请讨论是否如航空署所议，由驻外公使征求各国意见再批准《公约》。[28]国务院议决，照航空署意见办理，未接受顾维钧的建议。[29]

外交部在给顾维钧的信函中，详细说明了不能尽快批准《公约》的原因：（1）中国航空事业尚在萌芽期，各国飞机来华一向按照1914年外交部照会驻京各使办法，①须先向中国政府申请核准，如果遽行批准《公约》，外国飞机得以自由入境，“将夺我内地运输利益”；（2）航空运输是新兴事业，如果按照《公约》附件“辛”第十项规定，航空器运入货物适用海陆进口税章，等于承认在航空器客、货运的税收问题上，中国仍受不平等条约束缚，“不能施以何种限制，内地运输利益势必为外人夺取不少”；[30]（3）邮政及无线电的声明亦与列强在中国攫取的非法利权相关，“因此特别情形，不得不声明限制办法”。[30]如果各缔约国能承认这三项声明，消除中方的疑虑，中国将批准《公约》。[30]

在探询英国意见后，顾维钧仍建议北京政府先行批准《公约》，同时在提交批准文件时，附带提出声明书，而不必先提出声明条件。[31]8月11日，航空署组织相关部会人员讨论顾维钧的建议。经讨论，众人希望顾维钧明确告知先行提出声明条件的弊端为何，并探查清楚“我国拟提之三条件随同批准文件备文附送，将来能否完全发生效力，有无相当之保障”。[32]

档案中未见顾维钧的答复，但从当时的国际法实践来看，批准多边条约时提出保留并得到各方同意的难度不小，保留权这一救济措施难以发挥作用，这可能是顾维钧建议批准《公约》，而不必以各国同意中方的保留及声明为前提的重要原因。关于保留问题，国际联盟认可的原则是：“对该条约的一个条款作出的任何有效保留，必须得到所有缔约国的接受，正如它在谈判过程中被提出那样。否则该保留，如同其所依附的那个签署一样，是无效的。”这种接受可以是明示或默示同意。①只要有一个缔约国不同意，提出保留的国家就只能撤回保留，或者不参加该条约。[33]（p91）在《公约》制定过程中，中国就被排除在外，关税等问题的保留，必须得到相关各方的一致同意，而列强尚不愿完全放弃在华特权，因此中国的保留请求基本不可能通过，即便提出亦属无效。

从后来的史实来看，顾维钧的意见有其合理性，体现了他作为杰出外交家的眼光。1924年，国际航空委员会第六次会议通过决议，“请缔约各国设法令航空公司以其所属之陆地无线电台充航空避险之用”，完善了《公约》关于无线电的规定。[34]此外，中方可以在批准《公约》的同时，要求延期实行部分条款，如波斯同意批准《公约》时，就提出了对《公约》第五条延期实行的声明，[35]但航空署及外交部并未考虑到这种可能性，坚持各国应事先同意中国提出的保留条件。

至1922年6月，已有14国批准了《公约》，其中比利时、玻利维亚、英国、法国、希腊、日本、葡萄牙、塞尔维亚、暹罗9国已经将批准文件送交法国外交部。[36] [37]6月19日，航空署组织相关部会人员再次讨论《公约》批准问题。会议认为，关于声明条件问题，应由外交部及航空署探询美国提出保留条件的手续及各国对保留条件的态度再决定；并指出在《公约》批准前，财政部需拨款建设国际机场，以免日后各国飞机“援据条约络绎来华”，中方穷于应付。[38]

此后关于是否批准《公约》，航空署还与外交部有过公文往来，②但由于政局混乱，是否批准《公约》从此再未提上北京政府的议事日程。[39]③当然，作为《公约》的缔约国，④北京政府一直与国际航空委员会保持联系，驻英使馆代办朱兆莘还曾列席过国际航空委员会的会议。[40]

华盛顿会议之后，北京政府在收回国家利权方面取得了一定进展，但《公约》批准问题却久拖不决，这除了北京政府不确定保留声明条款能否为各国接受外，还与其自身准备工作的不足有很大关系。一方面由于地方当局不配合，北京政府一直未能划定禁航区域；另一方面财政部无力划拨充足的经费，机场建设工作亦无进展。在讨论《公约》的同时，航空署自1920年10月至1921年6月，组织人员开会40余次，研究制定了共计12章56条的《中国航空条例（草案）》，但同样没能正式颁布、实施。[41]

中国未批准《公约》，对中外航空事务交涉有一定消极影响，主要体现在无法直接以《公约》为依据维护中国的领空主权。如1921年，日本陆军航空学校派遣飞机开展朝鲜京城与中国大连之间的飞行演习，日本使馆的照会中明确提出中日两国均为《公约》缔约国，虽中国尚未批准，“然为顾念该条约之精神实行，本案总以豫得贵国方面之谅解方为妥当”，[42]（p3）实则是要中国履行《公约》相关规定，为日本飞机入华提供便利。北京政府既欲享受《公约》的权利，又不便直接引用《公约》规定，所以在允许外国飞机来华的复照中，均明确提及中方对来华飞机的管理办法与《公约》无关，但实际上中方的管理规则均来自《公约》。然而，不批准《公约》，终究无法有效维护中国领空主权，推动国内航空事业发展。如英国就认为飞机只要获准进入中国，就不必遵守中国的相关规则。[43]根据《公约》规定，北京政府有权决定外国飞机进入中国的地点及其在华飞行路线，但一些国家在未得到北京政府的满意答复后，转而与地方势力协商，北京政府不仅无法以《公约》为依据提出抗议，反而只能被迫同意外国的要求。如1925年，苏联驻华大使加拉罕就苏联莫斯科航空同志会考察莫斯科至北京的航线飞航中国一事照会外交部，外交部在与航空署等机关协商后，复照加拉罕，要求苏联飞机经满洲里入境，但是苏联坚持经外蒙古到张家口，并在未得到北京政府的首肯后，转而与冯玉祥沟通，得到了后者的同意，外交部、航空署也只好改订《特准俄飞机飞航国境临时办法》，同意苏联飞机经张家口飞往北京。[44]（p246-248）此外，英、美、日等国更是在中国建立起军用机场，开展飞行训练、演习，甚至是针对中国的敌对行动，中国亦无法以《公约》为依据，要求列强停止侵犯中国领空主权的非法行动。[45]

四、余论

北京政府在《公约》批准问题上的政策转变，固然有当时国际法不够完善的原因，但主要在于北京政府自身。北京政府对《公约》相关规定存在诸多疑虑，其中很多疑虑实际上并不针对《公约》，而是针对中外不平等条约关系。在无法取消不平等条约的情况下，北京政府希望能够在既往不平等条约未涉及的领域，维持国家的主权完整，“我国既为联盟会会员之一，当与与会各国具有同一之资格，我国人民在公共国际上所应享之权利与其应尽之义务，亦自然与各国立于同等地位，无如实际上我国工业、商业均未发展，既乏竞争之能力，复受关税、债务及领事裁判权之钳制，在在不能与各国同等”。[46]（p63-64）北京政府希望能够早日实现与各国关系的完全平等，但由于不平等条约束缚，加上北京政府自身存在诸多不足，《公约》批准问题也就一拖再拖，终被束之高阁。

实际上，北京政府的这种犹疑心态不仅表现在对《公约》的批准问题上，还体现在对同时期航运、借道运输等其他交通类国际公约的批准上。关于各类国际交通公约，交通部负责该事务的章祜的意见是“先将我国现状调查明白，与各契约内容细加参酌，然后再定方针”，具体步骤是“第一步修改旧约，为还我国际平等待遇之先声；第二步承认新约，为开放内地门户之准备；第三步倡办国内国外航业，以实享国外平等之待遇”。[47]（p76）外交部的意见类似：“于我为有利即毅然采行，为发展我工商航业之权，与以渐济于世界大同之盛轨；如见为有害则不必徒骛入会之虚名，而蒙切身之实祸。”[48]（p94）章祜还指出，中国并非闭关自守之国，亦非武力强大之邦，在受到不平等条约束缚的情况下，尽管参与新公约可能对中国有不利影响，但“承认契约利多害少，其结果专在政府善于乘机利用及人民之善持毅力耳；若徒囿于旧时政见，蹈常袭政，则外人在我国将永居特殊之地位而终无以补救也”。[49]（p117）在国际交通大会期间，北京政府亦曾透露其对交通公约的政策是“有条件之加入，所有前与各国所订不平等之旧约，自应乘机要求废止或修改，以为执行新约交换之利益”，[50]（p210）尽管该次大会以讨论经济及技术问题为限，修改旧约这一政治问题未能在会上提出。[51]（p555）

客观来说，国际交通大会在起草公约的过程中，给予了中方表达利益诉求的渠道，不过即使如此，因受旧约束缚，北京政府接受顾维钧的意见，训令章祜在会上声明：“我国交通情形特别，请将该项公约缓行五年，并声明保留我国五年期满后得斟酌要求继续展期缓行之权。”[52]（p253-254）章祜在是否批准交通公约问题上曾建言：“以今日中国之地位而论，不认新约，则自处于孤立，不但每无修改旧约之望，而旧约且有扩张之势。……新约利在取得国际上同等之地位，纵使修改旧约之请愿仍不得志于联盟会中，而概取得平等之权，发言或易，渐徐图旧约之免除，以达我最初之目的。”[51]（p557-558）设于交通部的国际交通审查会对《借道自由运输公约》《国际航路公约》等交通类国际公约的意见是：“此项公约尚不失平等、自由、交互之精神，为尊重国际地位，并预杜将来或再有缔结片面利益条约起见，自应即予签押，以示加入缔约国之热诚。”[53]（p612）外交部也建议在上述公约上签字，指出“我国为增进国际地位起见，自应表示愿居于缔约国之列”，[54]（p606）至于是否批准将来可以再讨论，相关的保留声明可待批准时提出。司法部认为：“至签字附带宣言一节，意在先行签约所得平等发言之权，徐图将来之救济，用意未尝不是。惟领事裁判权能否即时收回尚难悬断，如各国不允收回，或虽允而附以五年、十年之期限，能否将已签之约旷日待时悬不批准，已属不无疑问，即使各国并无异议，而条约既未批准，即不能发生关系，平等发言之希望仍难如愿以偿，不如渐缓签字之为妥。”[55]（p599）顾维钧鉴于上述公约的签字各国均未加保留，且许多国家未签字的事实，认为中国因签字后不易执行而暂缓签字的做法“未为不可”，但如欲借机修改与各国之间的旧约，“苟非先将缔约国双方同意，在事实上断难做到。……窃恐此时靠托大会解决修约问题，似实无希望”。[56]（p603）最终，北京政府决定在上述交通类国际公约上签字，[57]（p615）但同样指出“将来是否批准，尚待详加考查后再行办理”，[58]（p624-625）因“此项新约核与我国旧约诸多抵触，如旧约未能修改，则新约势难履行”，[59]（p652-653）只要不平等的旧约被废除，中国“当然忻悦从事于国际事业”。[59]（p654）

北京政府同意在《公约》等国际条约上签字，表明了其参与国际事务的积极意愿，但是之后批准程序的难产，则反映了近代中国参与国际治理时面临诸多掣肘。这其中固然有中央政府权威不足，无法有效落实相关筹备计划的原因，但更重要的还是不平等条约的存在。不平等条约对中国的侵害与束缚，使得对其他国家不存在危害的条款，却可能对中国的国家主权、经济利益、国防安全造成严重侵害。而当时国际法在保留权问题上的不足，使中国无法在批准国际公约的同时，排除对自己不利的条款。不平等条约的存在还影响了民国政府参与国际治理时的信心，使其对国际公约中一些通行条款可能对中国产生的不利影响十分警惕，担心国际竞争可能带来的风险。当然，也正是得益于这种对国家主权与利益的深切关注，民国以后中国签订的不平等条约日益减少，而中外签订并实施的航空类条约均为平等条约。①

参考文献：

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[8]报告航空条约日本早经签字（1921年2月11日）[A].“中研院”近代史研究所档案馆，03-23-105-01-015.

[9]专约附件已于五月三十一日签字（1920年5月31日）[A].“中研院”近代史研究所档案馆，03-23-104-02-019.

[10]讨论国际航空专约事（1919年11月4日）[A].“中研院”近代史研究所档案馆，03-23-104-02-003.

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[18]函送航空会议议决案（1920年11月6日）[A].“中研院”近代史研究所档案馆，03-23-105-01-001.

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[20]送交通部函关于航空条件声明事（1920年12月31日）[A].“中研院”近代史研究所档案馆，03-23-105-01-008.

[21]航空公约事（1921年2月18日）[A].“中研院”近代史研究所档案馆，03-23-105-01-013.

[22]航空公约事（1921年2月26日）[A].“中研院”近代史研究所档案馆，03-23-105-01-018.

[23]批准航空公约事（1921年2月23日）[A].“中研院”近代史研究所档案馆，03-23-105-01-019.

[24]关于航空条约函送调查英国各节请核（1921年3月12日）[A].“中研院”近代史研究所档案馆，03-23-105-02-006.

[25]关于航空条约我国声明之三则（1921年4月12日）[A].“中研院”近代史研究所档案馆，03-23-105-02-005.

[26]航空条约应否批准既经部处派员议决即抄送原案请核办（1921年4月26日）[A].“中研院”近代史研究所档案馆，03-23-105-02-007.

[27]函陈航空条约各国态度（1921年3月15日）[A].“中研院”近代史研究所档案馆，03-23-105-02-009.

[28]送航空公约议决案（1921年5月7日）[A].“中研院”近代史研究所档案馆，03-23-105-02-012.

[29]航空公约声明事项业经国务议决（1921年5月8日）[A].“中研院”近代史研究所档案馆，03-23-105-02-013.

[30]公约事（1921年5月16日）[A].“中研院”近代史研究所档案馆，03-23-105-02-016.

[31]航空公约事（1921年7月20日）[A].“中研院”近代史研究所档案馆，03-23-105-03-001.

[32]函达航空约批准案各部会议情形请转询顾使详告一切事（1921年8月13日）[A].“中研院”近代史研究所档案馆，03-23-105-03-007.

[33]朱文奇.现代国际法[M].北京：商务印书馆，2013.

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[40]送万国航空报告1册（1924年3月7日）[A].“中研院”近代史研究所档案馆，03-23-106-01-016.

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[42]日本陆军航空学校拟来华飞演请查核办理函（1921年3月21日致航空署）[J].外交公报，1921，（2）.

[43]上海交涉员对于有护照飞行之飞机有责言请禁其反对（1921年8月6日收）[A].“中研院”近代史研究所档案馆，03-23-105-03-005.

[44]航空署致临时执政府军务厅（1925年6月29日）[A]//王建朗，张丽.中华民国时期外交文献汇编1911—1949：第三卷（上）.北京：中华书局，2015.

[45]冯钰麟.近代日本空中武力侵华研究[D].武汉：武汉大学，2021.

[46]收和会专门委员章祜函（1920年7月19日）[A]//民国外交部国际联盟交通议事密档.北京：全国图书馆文献缩微复制中心，2009.

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[50]发国际联合会代表魏、顾、唐密咨（1921年1月6日）[A]//民国外交部国际联盟交通议事密档.北京：全国图书馆文献缩微复制中心，2009.

[51]收交通部咨（1921年9月5日）[A]//民国外交部国际联盟交通议事密档.北京：全国图书馆文献缩微复制中心，2009.

[52]照抄致章代表电文（1921年4月13日）[A]//民国外交部国际联盟交通议事密档.北京：全国图书馆文献缩微复制中心，2009.

[53]发大总统呈（1921年11月）[A]//民国外交部国际联盟交通议事密档.北京：全国图书馆文献缩微复制中心，2009.

[54]收交通部咨（1921年10月28日）[A]//民国外交部国际联盟交通议事密档.北京：全国图书馆文献缩微复制中心，2009.

[55]照抄司法部来咨（1921年9月14日）[A]//民国外交部国际联盟交通议事密档.北京：全国图书馆文献缩微复制中心，2009.

[56]照抄驻英顾公使来电（1921年9月24日）[A]//民国外交部国际联盟交通议事密档.北京：全国图书馆文献缩微复制中心，2009.

[57]发驻瑞士汪公使电（1921年11月26日）[A]//民国外交部国际联盟交通议事密档.北京：全国图书馆文献缩微复制中心，2009.

[58]发法傅使节略（1922年4月6日）[A]//民国外交部国际联盟交通议事密档.北京：全国图书馆文献缩微复制中心，2009.

[59]收交通部咨（1922年12月29日）[A]//民国外交部国际联盟交通议事密档.北京：全国图书馆文献缩微复制中心，2009.

责任编辑孔德智

①相关论著可参阅唐启华：《北京政府与国际联盟（1919—1928）》（东大图书股份有限公司1998年版），尹新华：《晚清中国与国际公约》（湖南人民出版社2011年版），胡德坤主编：“反法西斯战争时期的中国与世界研究”丛书（人民出版社2015年版），[美]徐中约：《中国进入国际大家庭：1858—1880年间的外交》（屈文生译，商务印书馆2018年版），许峰源：《南京国民政府参与国际联盟的历程（1928—1937）》（致知学术出版社2019年版）等。

①最新的研究专著可参见邓野：《巴黎和会与北京政府的内外博弈——1919年中国的外交争执与政派利益》，社会科学文献出版社2014年版；唐启华：《巴黎和会与中国外交》，社会科学文献出版社2014年版。

①1914年3月，北京政府外交部照会驻京各使，明确禁止外国飞机在北京及周边地区飞行，“即在他处试演，亦应报明地方官允准”。见《中外人民不得在北京练习飞机》（1914年3月21日），“中研院”近代史研究所档案馆藏外交档案，03-23-104-01-003。

①见Lord McNair，The Law of Treaties （Oxford： Clarendon Press， 1961）， p.163。在多边条约的保留问题上，泛美联盟与国联认可的原则不一致，前者1932年的决议明确规定：在不附保留而批准条约的国家间，条约以原来签署的形式及签署时的条款发生效力；在附保留批准条约的国家和接受该保留的国家间，条约按照已经被上述保留修改的形式和条款发生效力；在附保留批准条约的国家与不接受该保留的国家间，条约不发生效力。1969年的《维也纳条约法公约》放弃了全体一致规则，明确了保留权的“和谐一致原则”。

②1923年12月，航空署再次致函外交部，希望尽早确定是否批准该公约。参见《航空约我尚未批准议定书应否批准希查酌》（1923年12月5日），“中研院”近代史研究所档案馆藏外交档案，03-23-106-01-013。

③至北京政府覆灭时已有19国批准了《公约》。参见《函送巴黎航空条约及法外部原函请察阅》（1928年2月4日收），“中研院”近代史研究所档案馆藏外交档案，03-23-106-02-001。

④这一时期多边条约的缔约国不再局限于签署并批准公约的国家，还包括未签署但已加入公约的国家和已签署但尚未批准的国家。参见王勇：《完善我国条约保留制度研究》，法律出版社2014年版，第11页。

①据侯中军统计，近代中国共订立了13个航空事务类条约，均为平等性质。参见侯中军：《近代中国的不平等条约——关于评判标准的讨论》，上海书店出版社2012年版，第352—356页。