省直管县改革：县域差异、政策选择与目标耦合

摘要：省直管县体制是浙江省县域经济发达、块状经济活跃、区域经济均衡、城乡收入差距小、成为全国共同富裕示范区的重要制度基础。2003年后该制度在全国全面试点和推广，但在经过10多年的改革试点后，省直管县改革在全国陷入低潮。导致省直管县改革陷入低潮的原因很多，其中忽视本地县情，使制定的省直管县改革政策脱离本地实际和效果不佳是重要原因。只有对全国县（市）按照一定标准进行合理分类，明确不同类型县（市）的发展目标，并对省直管县不同维度改革政策及其组合的影响进行理性分析，因县制宜地选择不同的改革政策组合，才能有效实现省直管县改革的预期目标，减少改革政策与目标错位造成的负面影响，在不断完善改革政策的基础上将省直管县改革推向深入。

关键词：省直管县；县域差异；政策组合；政策选择；目标耦合

中图分类号：D67文献标识码：A文章编号：1003-8477（2023）04-0033-08

基金项目：国家社科规划基金项目“城市生产要素下乡带动乡村振兴的实现机制与模式研究”（18BJY115）。

为纠正市管县体制弊端，缓解县乡财政压力，发展县域经济，推进小城镇建设，在财政部、中央编办等机构推动下，我国先后于2002年、2005年、2010年推动了以财政省直管、强县扩权、行政省直管试点为主题的省直管县改革，并形成三次改革高潮。但自2010年后，省直管县改革逐渐陷入低潮，先是2015年河北省终止了部分改革试点，后是2018年河南省一度停止全部改革试点，其他省份的省直管县改革也基本停滞不前。与实践层面相对应，省直管县改革在研究层面也陷入低潮，根据中国知网数据库统计，2010年题目包含“省直管县”的论文有112篇，但到2022年已经下降到8篇。省直管县改革陷入低潮既与利益冲突导致地级市软抵制有关，[1]（p1-7）也与当前流行的大城市优先发展之城市化思维有关，[2]（p140-146）还与省直管县改革涉及面过广，决策层担心造成混乱与失控影响社会稳定投鼠忌器有关，[3]（p14-25）但更关键的原因是省直管县改革并未取得预期效果。[4]（p35-41）由于大部分省份的省直管县改革政策脱离本地实际，导致改革政策与目标严重错位，不仅没有实现缓解县乡财政困难、发展县域经济、推进小城镇建设的预期目标，反而增加县级政府协调成本，[5]（p1-8）增大省级政府监管与区域经济协调难度，[6]（p13-17）加重县级政府社会管理负担，[7]（p27-33）恶化基层社会治理，[8]（p17-32）使省直管县改革饱受质疑，推进阻力很大。只有对中国县（市）进行合理分类，立足本地实际确定合理的省直管县改革目标，制定合理的省直管县改革政策，才能充分发挥省直管县的制度优势，打破省直管县改革僵局，实现改革的预期目标。

一、不同类型县（市）发展目标的差异

浙江的省直管县体制有效减少了行政层级，提高了行政效率，增加了县级财政收入，扩大了县（市）经济发展自主权，激发了县域经济活力，推动了小城镇建设，增强了省级宏观调控能力，实现了城乡、区域经济均衡发展。但浙江模式的成功有其特殊背景，离开这些特殊背景忽视本地实际，盲目模仿浙江模式进行省直管县改革难以取得预期目标，反而可能因为盲目模仿产生负作用。各省应根据一定标准对不同县（市）进行合理分类，在确定不同类型县（市）的发展目标后，因地制宜地选择合适的省直管县改革政策。[9]（p119-127）

中国地域辽阔，区域之间、城乡之间经济发展非常不平衡，导致县域经济发展水平差异很大，在区域经济中的地位各不相同，发展任务各异。鉴于单一的县域GDP总量标准和县域人均可支配收入标准都比较片面，本研究以县域经济综合竞争力及功能定位对县域进行分类，分析不同类型县（市）发展目标的差异。在几大县域经济综合竞争力指标体系中，中国社科院财经战略研究院发布的《中国县域发展报告》指标体系最有代表性，它包含了GDP总量、公共财政收入、社会消费品零售总额、人均可支配收入等指标，比较全面地分析了中国县域经济综合竞争力。一般来说，GDP总量排名靠前的县（市）人均可支配收入、公共财政收入也比较高，基础设施建设与公共服务也比较完善，在经济综合竞争力评价中排名也比较靠前。根据中国社科院财经战略研究院制定的综合评价指标体系，本文将中国县（市）分为四种理想类型，不同类型县（市）面临不同的发展目标。

（一）发达县及其发展目标

发达县指经济发展水平、人均可支配收入都比较高，公共财政盈余比较多，基础设施与公共服务比较完善，经济活力与竞争力都比较强的县（市）。中国社科院财经战略研究院发布的“中国县域经济综合竞争力”排名前100名的县（市）基本都可以归类为发达县，这些县（市）大部分处于东南沿海发达地区，或中西部大城市郊区，或自然资源富集区，非农产业比较发达，人均可支配收入处于全国前列，城市化水平较高，属于区域经济中的节点城市，是区域经济新的增长极，部分城市已具备培育成中型城市的潜力，特别是昆山、义乌等城市，已具备地级市的经济实力与城市规模，有发展成大型城市的潜力。这些县（市）已经具备较强的内生发展能力，财政实力雄厚，人力资源丰富，工业基础较好，绝大部分县（市）财政盈余，有能力实行自我管理，承担公共服务责任。对于这些县（市），政府应该实行全面的省直管，扩大它们的财政、人事、经济与社会管理权限，减少地级市对它们发展的束缚，使它们获得更多的自主发展权。

（二）欠发达县及其发展目标

欠发达县指经济发展水平较低，产业基础薄弱，农业人口比重较高，城市化水平较低，基础设施与公共服务匮乏且供给水平低，人均可支配收入与财政收入低，人口外流、乡村空心化严重，依靠上级政府财政转移支付才能维持运转的县。这些欠发达县主要分布在中西部地区，特别是14个集中连片特困地区，它们或者是由于远离经济中心，交通不方便，区位不佳，或者由于资源匮乏，生存环境恶劣，气候严酷，或者兼而有之，导致经济发展条件不佳，自身缺乏造血能力，严重依赖上级政府输血生存。对于这些县来说，一方面需要上级政府继续财政输血才能维持运转，为这些县的基础设施建设与公共服务提供资金，维护社会稳定。另一方面需要扩大其经济社会管理权限，激发当地政府经济发展积极性，使制定的发展政策更符合地方实际，增强其自身造血能力。同时，鉴于这些县财力薄弱，上级政府应承担起公共服务责任，减轻其财政负担。考虑到欠发达县地域比较集中，管辖它们的地级市经济条件也普遍不佳，财力薄弱，难以承担为欠发达县输血、造血的重任，需要中央政府与省级政府承担相关责任。

（三）普通县及其发展目标

除发达县、欠发达县之外的绝大部分县（市）都是普通县，这类县（市）经济发展水平一般，人均可支配收入一般，公共财政收支基本平衡或略有赤字，需要省财政补贴，基础设施与公共服务比较完善，但等级、标准比较低，服务水平比较低，农业人口比例较高，工业化水平较低，产业竞争力弱，劳动力外流比较多，经济活力与县域竞争力一般，造血能力较差。普通县是中国绝大部分县域的底色，县城处于中国城镇结构的末梢，属于城乡接合部，是中国新型城镇化的主力，考虑到中国大中城市高涨的房价与生活成本，县城应该是中国农民城市化的主要载体。但普通县大部分被沿海相对不发达地市、中西部经济发展水平一般地市管辖，成为这些地级市财权上移、省级财政转移支付截留、事权下移的主要对象，经济社会管理自主权严重不足，影响这些县（市）经济发展。因此，要充分激发这些县（市）经济发展积极性，提高县域城镇化水平，增强县（市）造血能力，就必须尽快扩大它们的经济社会管理自主权，同时将财权下移，事权上移，增加它们的财政留成与转移支付，减轻它们的公共服务负担。

（四）特殊功能县及其发展目标

特殊功能县指由于非经济目标导致其发展权受限，经济资源得不到有效开发、发展速度较慢的县，绝大部分也属于欠发达县。特殊功能县最常见的两种类型是生态保护功能县与粮食生产功能县。生态保护功能县主要承担水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能，关系国家或较大范围的生态安全，因此其发展权受到严格限制，城镇化、工业化发展缓慢。粮食生产功能县主要承担国家粮食生产任务，维护国家粮食安全，一般分布在粮食主产区。由于粮食生产任务重，耕地红线与基本农田保护比例高，土地非农利用限制严，导致粮食生产功能县工业化与城镇化发展也比较缓慢。发展权受限导致生态保护功能县和粮食生产功能县经济发展受到抑制，发展水平普遍较低，财政收入增长缓慢，依赖上级政府财政转移支付才能维持政府正常运转，自我造血能力弱。对这一类县域来说，经济发展不是主要目标，但需要补偿它们因发展权受限造成的损失，减轻它们的经济负担，提高它们的造血功能。

对于不同类型的县（市）来说，由于经济发展水平、财政状况、功能定位不同，其发展的目标也不相同，决定了其省直管县的政策选择也应有所差异。

二、不同“省直管县”改革政策作用的差异

省直管县改革一般包括两个方面的内容，财政省直管和行政省直管。财政省直管县指在合理划分省、市、县收支情况下，省级财政将收入报解、财政结算、转移支付、资金调度、债务管理、项目申报、工作部署等直接与市、县级财政联系，行政辖区内的县与地市级财政没有财政结算关系。财政省直管是当前中国省直管县改革的主要内容，已经在全国大部分省份实施或试点。行政省直管县指省政府将地级市的部分经济与社会管理权限下放给县，不断扩大县级行政部门的经济与社会管理权限。完整意义上的行政省直管县还应该包括人事省直管县，即县级政府主要领导的考核、升迁、任命不再由地级市组织部决定，而是由省委组织部决定。财政省直管县与行政省直管县构成了完整的省直管县体制。

（一）“省直管县”不同维度改革的作用

省直管县改革实际上包含了四个维度的改革，不同维度改革的作用并不一样，忽视不同维度改革作用的差异，盲目地进行改革会导致政策错位，难以实现预期目标。只有深入分析不同维度改革政策的作用差异，才能因县制宜地选择合适的省直管县改革政策，减少政策错位，实现省直管县改革预期目标。

1.财政省直管县改革

财政省直管后，县级财政与省级财政直接对接，不用再向地级财政上缴高比例的财政收入分成，降低了财政收入上缴比例，提高了税收返还与财政留成比例，增加了县级可用财力。财政省直管使省级财政转移支付资金、下达的项目资金能够直接到达县级财政，避免了地级财政的截留、挪用，减少了资金的中途滞留，提高了资金利用效率，增加了县级财政收入。财政省直管减少了行政层级，提高了行政效率，使省级财政与县级财政沟通更为直接，信息传递更为及时，资金往来更为便捷，有利于各项财政工作的开展。财政省直管提高了省级政府宏观调控能力，财政省直管使省级财政掌握了更多财政资源，对各县经济社会发展状况更为了解，能够更合理地进行资金调配，实现宏观经济、社会目标。财政省直管使县（市）拥有更多财政自主权，更平等的项目竞争机会，减少了市卡县、市压县的可能，调动了县（市）经济发展的积极性与主动性。财政省直管后，县（市）在财政政策的运用与财政资金的安排上拥有更多自主权，在与地级市合理划分事权后，能够逐步建立财权与事权相匹配的财政体制，使县级财政更可持续。[10]（p73-81）从总体看，财政省直管县改革由于增加了县级财政可用资金，提高了资金利用效率，提供了更公平的项目竞争机会，增强了省级宏观调控能力，利远大于弊，因此受到省政府与县政府的普遍欢迎，得到广泛实施。从短期看，财政省直管县会损害地级市利益，减少地级市财政收入，但从长期看，这将迫使地级市提高资金利用效率，实现内涵式发展，可能是一件好事。

2.人事省直管县改革

人事省直管县指县级主要领导不再由市委组织部考核、任命，而是由省委组织部考核、任命；县级人大、政协等行政机构直接受省级人大、政协等机构管理，不再接受市级相关机构的行政管理，从行政上减少了县对市的依附，进一步巩固了县与市平等的竞争与合作关系。但由于人事省直管县改革会减少管理层级，冲击传统官僚制，牵涉面较广，容易引起混乱，破坏社会稳定大局，各地对人事省直管县改革普遍比较谨慎。并且人事省直管县减少了地级市相关部门权力，受到它们较大的软抵制，也使人事省直管县改革进展缓慢。人事省直管县改革滞后严重影响其他维度改革效果，由于县级政府主要领导的政绩考核、升迁、任命受市级相关部门管理，导致县级政府不得不接受市级政府转移的许多不合理任务，使其财政自主权、经济管理自主权、社会管理自主权难以有效落实。行政上的依附使省直管县改革不彻底，导致县级政府不仅需要向省级政府汇报工作，也要尊重地级市意见，出现两个上级，不仅增加县级政府协调成本，也增加工作难度，影响其他维度改革的效果。只有加快人事省直管县改革，才能改变这种三角关系，减少县对地级市的行政依附，增加县（市）经济发展自主权，实现改革预期目标。[11]（p65-77）由于人事省直管县改革能否成功直接影响其他配套改革能否成功，县域经济发展自主性能否得到有效保障，决定了省直管县改革的成败，因此，人事省直管县应该成为各地省直管县改革的必要内容。

3.经济管理权下放

经济管理权下放指将部分省、市级政府拥有的经济管理权力逐渐下放到县级政府，以扩大县级政府的经济管理自主权，这些权力涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等内容。对于国务院有关部委文件规定必须经市审核、审批的事项，省级政府也可以酌情根据需要争取相关部委授权或同意放权，或省、市政府通过委托、授权、机构变通等方式实现放权。经济管理权下放有利于激活县域经济活力，减少经济发展中的短期行为，改善营商环境，完善基础设施与公共服务，提高行政效率，制定更符合本地实际的经济发展政策，培育支柱产业形成产业集群，缩小城乡、区域经济差距。最先实行经济管理权下放的浙江，通过行政体制创新克服资源劣势，培育出发达的县域经济与产业集群，实现了经济跨越与共同富裕目标，成为各地争相模仿的榜样。但在各省后续的经济管理权下放实践中，也出现了一些负面影响。[12]（p5-13）一是经济管理权下放使部分地区出现过度竞争，导致重复建设、资源浪费。对于这个问题，一方面省级政府应加强监管、协调，做好区域发展规划，尽量减少恶性竞争与重复建设。但另一方面，市场经济本身就是一个不断试错的过程，一定程度的重复建设、市场竞争是打破垄断，实现优胜劣汰的必要手段。二是出现重经济发展轻社会发展的片面发展，导致社会服务水平下降。这就需要省级政府进行干预，规定社会发展投资占财政支出的最低比例，调整奖罚制度，鼓励社会发展投资，实现平衡发展。三是部分地区的经济发展影响到生态环境保护与粮食安全红线，需要省级政府相关部门加强监管。从总体看，经济管理权下放利大于弊，成为各地省直管县改革的主要内容。

4.社会管理权下放

社会管理权下放指将部分省、市级政府拥有的社会管理权力逐渐下放到县级政府，以扩大县级政府的社会管理自主权。社会管理指政府为了促进社会公平，维护社会稳定，保护生态环境，实现经济、社会、文化、生态协调发展而采取的一系列管理措施。从内容角度看，社会管理包括两个方面的内容，一方面是对权力的规制，即通过制定一系列规章制度对商品与服务的准入进行规制，以实现公平竞争、保障质量安全、维护健康环保等社会目标。主要包括市场监管、工商管理、社会治安管理、职业资格准入管理、质量安全管理、劳资关系协调、社团管理等内容。经过一轮轮的行政管理体制改革和服务型政府建设，当前这类规制性的社会管理权绝大部分已经下放到县，有效提高了社会管理效率，降低了社会管理成本。剩下还未下放的规制性权力，一部分是由于地级市相关部门利益较大不愿放权，一部分则是由于县级政府既缺乏承接能力也缺乏需求不适合下放。另一方面是对权力的保护，即通过提供公共服务与社会保障，缩小社会贫富差距，化解社会矛盾，促进机会均等，推动社会进步。主要包括教育、医疗管理，社会保险，社会福利，社会救助，退役军人事务，失业救济，再就业补助，城乡低保等内容。权力的保护需要投入大量资金，会加重县级财政负担，产生挤出效应，不利于县域经济发展。如果县级财政不宽裕，进一步下放社会管理权可能弊大于利。

经济社会管理权下放的程度应根据县（市）的实际需要而定，忽视县（市）实际情况，过早地下放过大的经济社会管理权或过晚地下放过小的经济社会管理权都会导致改革政策脱离地方实际，造成事与愿违的后果。

（二）不同“省直管县”改革政策组合作用的差异

在省直管县四个维度的改革中，财政省直管与人事省直管利远大于弊，应该在全国范围内全面推广。但经济管理权下放与社会管理权下放有利有弊，特别是社会管理权下放弊端较大，需要根据具体情况合理取舍。在坚持财政省直管与人事省直管的前提下，将其与另外两个维度改革进行不同的政策组合，可以将省直管县改革分为四种政策组合模式，分别产生不同的影响。

1.财政省直管，人事省直管，经济管理权下放，但社会管理权不下放

这种政策组合模式有利于增加县级财政收入，减少对地级市的政治依附，增强县级政府决策自主性，扩大县级政府的经济管理权限，防止地级市政府将公共服务责任过度下放增加县级财政负担，产生挤出效应，有效提高了行政效率与资源配置效率，激发了县域经济活力，是一种比较理想的省直管县政策组合模式。

2.财政省直管，人事省直管，经济管理权不下放，但社会管理权下放

这种政策组合模式增强了县级政府决策自主性，但由于经济管理权没有下放，这种自主性缺乏实质意义，形式远大于内容，对经济发展激励作用有限。而地级市政府公共服务责任的下放增加了县级财政负担，抵消了财政省直管增加的财政收益，导致县域经济发展财力严重不足，是一种糟糕的省直管县政策组合模式。

3.财政省直管，人事省直管，经济管理权下放，社会管理权也下放

这种政策组合模式有利于增加县级财政收入，加强县级政府决策自主性，扩大县级政府经济管理权限，提高行政效率与资源配置效率，促进县域经济发展。但社会管理权限下放可能加重县级政府公共服务负担，部分抵消财政省直管，经济管理权限下放带来的收益。但如果县级财政盈余较多，经济实力较强，社会管理权下放也能有效补齐社会发展短板，实现经济社会的全面发展。

4.财政省直管，人事省直管，经济管理权不下放，社会管理权也不下放

这种政策组合模式从理论上有利于增加县级财政收入，使县级政府获得更大的决策自主权。社会管理权不下放也避免了县级政府承担过多公共服务责任，加重县级财政负担。但由于最重要的经济管理权没有下放，导致前两个维度的改革对加快县域经济发展实际意义有限。这种政策组合模式不利于经济发展，但能够为非经济目标的实现提供更多财力与权力支持，有利于这些目标的实现。

三、因县制宜地选择合适的省直管县改革政策

在对我国不同类型县（市）发展目标及省直管县改革不同政策组合模式的作用差异进行系统分析后，就可以根据我国不同类型县（市）的实际情况，因县制宜地选择合适的省直管县改革政策，实现改革的预期目标。

（一）省直管县改革政策选择与目标耦合

由于不同类型县（市）经济发展水平与功能定位不同导致其发展目标不同，而省直管县改革不同的政策组合也对县（市）经济发展产生不同作用，只有因县制宜地选择合适的省直管县改革政策组合，使其与县（市）经济发展目标相耦合，才能减少政策与目标的错位，顺利实现省直管县改革的预期目标（见图1）。

1.发达县及其改革政策组合

对于发达县，最希望的省直管县改革模式应该是财政省直管，人事省直管，经济管理权下放，社会管理权不下放这种政策组合模式，但阻力很大。因为发达县经济比较发达，财政盈余比较多，是所在地级市的“金牛”，地级市很不愿意对其放权，更不愿意继续承担发达县的公共服务补贴责任。因此，作为妥协，所在地级市在同意向省移交人事权、财政权，向县下放经济管理权的同时，也要求向县下放社会管理权，以减轻自己的财政负担和管理责任。对于发达县来说，由于工商业发达，市场活跃，外来人口众多，社会事务繁杂，管理压力比较大，既有继续下放社会管理权的需求也有承接下放社会管理权的财力。并且，长期的以经济建设为中心的片面发展观导致发达县公共服务滞后，经济社会发展失衡，社会管理权下放使发达县能够补齐社会管理与公共服务短板，实现均衡发展。因此，对于发达县来说，作为妥协，最有可能采取的省直管县模式应该是财政省直管，人事省直管，经济管理权下放，社会管理权下放这种政策组合模式。

2.普通县、欠发达县及其改革政策组合

对于普通县和欠发达县来说，最适合的省直管县改革模式应该是财政省直管，人事省直管，经济管理权下放，社会管理权不下放这种政策组合模式。一般来说，绝大部分普通县与欠发达县所在地级市经济也非常一般，有些甚至是欠发达市，特别是中西部14个集中连片特困地区，地级市更普遍欠发达。并且越是中西部地区官本位越严重，市刮县、市卡县、市压县问题比较普遍。财政省直管与人事省直管改革能够有效减少市刮县、市卡县问题，减少县对市的行政依附，使县能够与市公平竞争省项目、补贴、优惠政策，减少市压县问题。而经济管理权下放能够进一步为普通县、欠发达县松绑，给予它们更大的经济发展自主权，激发县域经济活力，提高县域资源利用效率。但普通县与欠发达县工商业不发达，经济发展水平一般，外来人口不多，乡镇空心化比较严重，财力匮乏，既没有进一步下放社会管理权的必要也没有承接社会管理权下放的能力，因此，社会管理权无须进一步下放。但考虑到这些县所在地级市经济也普遍一般，财力不足，既没有意愿也没有财力承担这些县的社会管理与公共服务补贴责任，需要省级政府承担，或通过专项补贴方式委托地市相关部门继续承担这些县的社会管理责任。

3.特殊功能县及其改革政策组合

对于特殊功能县来说，最适合的省直管县改革模式可能是财政省直管，人事省直管，经济管理权不下放，社会管理权不下放这种政策组合模式。一般来说，特殊功能县经济发展不是最优先目标，经济管理权下放过多会影响县域特殊功能实现，破坏国家发展大局，得不偿失。如粮食生产功能县经济管理权过度下放会导致很多基本农田被非农化、非粮化利用，破坏国家耕地红线与基本农田保护政策，影响国家粮食安全。生态保护功能县经济管理权过度下放会导致自然资源开发过度，使脆弱的生态系统遭到破坏，产生严重的生态、环境问题，影响国家生态安全，二者都得不偿失。因此，对于特殊功能县来说，重要的经济管理权最好不要下放。特殊功能县由于发展权受到限制，一般来说都是欠发达县，财力匮乏，没有能力承接公共服务责任的下放，还必须依赖上级政府财政补贴。这些县人口流失严重，外来人口不多，社会事务较少，缺乏进一步下放社会管理权的需要也缺乏承接进一步下放社会管理权的能力。因此，对于特殊功能县来说，无须进一步下放社会管理权。鉴于特殊功能县为国家发展大局作出重大牺牲，所在地市经济发展水平也普遍较低，财力匮乏，中央政府与省级政府应该增加财政转移支付对它们做出补偿。同时，应该积极利用生态优势发展绿色产业、生态旅游业、精品农业，增强特殊功能县内生经济发展能力，不断提高居民收入。

只有打破地级市利益局限，根据不同类型县（市）的实际情况因县制宜地选择合适的省直管县改革政策组合，才能有效实现省直管县改革目标，增加县级财政收入，激发县域经济活力，减轻县级公共服务负担，促进县域经济发展。

（二）省直管县改革成功还需要政策配套

省直管县改革是一种分权改革，有利于激发县域经济活力，但过度分权也会影响到区域经济协调，出现过度竞争、重复建设问题，降低资源配置效率，使基础设施建设与公共服务缺乏规模经济，中心城市规模过小，资源聚集能力低，产业结构升级困难，影响区域竞争力。县级权力扩张也可能导致县域经济社会发展更加失衡，生态环境继续恶化，使发展畸形、难以持续。因此，要使省直管县改革取得预期目标，还必须进行政策配套，减少其负面影响。

1.重建区域协调机制，优化地区分工

政府应该根据区域比较优势、产业基础、交通运输条件进行合理的区域产业规划，制定统一的产业政策、税收政策，严厉打击各种不公平竞争，以减少过度竞争、重复建设问题，提高资源利用效率。[13]（p31-37）行政层级的减少与权力的分散使传统区域协调机制逐步失灵，需要构建新的区域协调机制。继续让地级市垄断区域协调权力会重蹈市刮县、市卡县、市压县覆辙，使省直管县改革功亏一篑。新的地区协调机制必须建立在权力分散基础上，浙江省为各地重建区域协调机制提供了两种模式。一种是杭州、宁波、绍兴模式，虽然余杭市、萧山市、绍兴县、上虞市、鄞州市都先后撤市建区，分别成为杭州、绍兴、宁波市辖区，但都保留了其省直管县政策，在加强区域协调的基础上维护了县（市）权力，实现了共赢目标。一种是金-义城市群，虽然在行政隶属上，义乌、东阳依然归属金华市管理，但在权力上，县市基本平等，区域经济中心是县级市义乌，区域经济围绕义乌增长极协调，基础设施规划与公共服务配置市县平等协商，资源配置以市场调节为主。应该说，这种分权基础上的平等协商将来会成为中国区域经济协调的主流方式，也与世界网络型治理潮流相一致。至于担心分权会导致地区分割、资源分散，不利于产业升级，这种看法有些偏颇，无论是美国大规模城市群的网络型治理，还是意大利、德国的产业集群，都建立在分权、分工、合作的基础上，建立在市场基础上的产业集群比建立在行政权力基础上的产业集群更有生命力。

2.加强对下放权力的监管、调控

一方面，行政分权有利于激发基层活力，提高资源配置效率，但另一方面，缺乏监管的政府权力会强化地方政绩冲动，导致GDP崇拜加剧，公共服务与生态保护受到忽视，经济、社会发展严重失衡。[14]（p173-177）省级政府相关部门应该通过改革政绩考核机制，根据不同县域发展目标调整经济发展、社会发展与生态保护目标权重，激励县级政府制定更均衡的发展政策，实现平衡发展。省级政府也可以制定合理的奖罚机制，规定县域公共服务、生态保护占财政总支出的比例，低于这个比例就要进行惩罚，高于这个比例就进行奖励。并且，县级政府对省级政府目标完成的好坏也直接影响到省级财政转移支付资金的增减，从而对县级政府的发展进行合理引导，鼓励县级政府均衡发展。

只有因县制宜地选择合适的省直管县改革政策组合，不断完善相关配套政策，才能实现省直管县改革预期目标，打破改革僵局。

四、省直管县改革的局限性

省直管县改革通过府际关系调整实现了权力分散，促进了区域竞争，加快了县域经济发展，提高了整体经济运行绩效。但作为一种行政体制改革，省直管县改革作用的局限性也非常明显，它无法解决基层财政困难与权力寻租问题。

（一）省直管县改革无法解决县乡财政困难问题

县乡财政困难的主要原因是分税制后中央财政收入占财政总收入比重过高，地方财政收入占财政总收入比重过低，但主要民生工程、基础设施建设与公共服务主要由地方政府承担，导致中央政府与地方政府之间财权与事权严重不对等。省直管县改革只不过在省、市、县、乡之间进行了财权与事权的重新划分，保障了基层政府的正常运转与工资发放，但并没有改变中央与地方之间严重的权责不对等，地方政府整体上财力匮乏的现实。[15]（p39-44）只有进一步深化财税体制改革，使中央与地方之间的财权与事权更加对等，才能从根本上解决县乡财政困难。但要对现行财税体制进行大规模改革，就必须对现行行政体制进行重大改革。

（二）省直管县改革无法解决基层权力寻租问题

有些学者担心，省直管县后会导致管理幅度扩大，使省级政府监管难度增大，基层权力寻租增加。其实，随着现代信息技术的发展，省级政府相关部门完全有能力监管更多的县。但无论是市级政府还是省级政府相关部门，作为权力的代理人，对权力监督的积极性都不太高。并且，这种只强调一元化的自上而下的监督而忽视多元化的自下而上的监督，只强调内部监督而忽视外部监督的监督方式无论是监督主体的数量还是监督动力都不足，监督效果必然不佳。只有进一步加强民主体制建设，向社会组织充分放权，鼓励它们积极参与权力监督，同时不断提高行政透明度，在多元治理基础上实现内部与外部监督，自上而下与自下而上监督的统一，才能有效减少基层政府权力寻租。省直管县改革只是改变了权力监督代理人，由市级代理人转移到省级代理人，并没有实现权力监督的多元化，因此其监督效果并不会明显提高。随着权力不断下放，县级政府拥有的权力越来越大，在缺乏有效监督情况下寻租问题可能加剧。要有效解决基层权力寻租，仅仅行政体制改革还不够，还需要进一步深化政治体制改革。[16]（p109-117）

只有充分认识中国县情的多样性与省直管县改革政策作用的差异性，才能因县制宜地选择合适的省直管县改革政策，实现改革政策与目标的有效耦合，也只有充分认识省直管县改革的局限性，才能加快其他配套改革，防止改革目标的泛化，使改革政策更有协同性，更有的放矢，效果更佳。

参考文献：

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责任编辑唐伟